科技攻关新型举国体制：历史演变、时代要求与构建要义

方莹莹，陈 全

(1.黄淮学院，河南 驻马店 463000；2.中共信阳市委党校，河南 信阳 464000)

改革开放以来，中央多次提出继续发挥举国体制在科技创新中的作用。习近平总书记多次强调“中国具有集中力量办大事的制度优势”“举国体制蕴含集中力量办大事的制度优势”“开展核心技术攻关，发挥新型举国体制优势”[1]。在新一轮科技与产业革命推动下国际环境呈日益复杂化趋势，新冠肺炎疫情全球爆发、大国博弈加剧世界不确定性。以WTO为代表的多边经贸合作趋向停滞，全球产业链、价值链面临断裂风险，这为中国完成“十四五”规划和二〇三五年远景目标任务增添了新的约束与变量[2]。核心技术缺失、产业基础薄弱、产业链水平低等问题不仅导致中国国内市场有效需求不足，国内循环受阻，还使中国长期处于全球产业价值链中低端。更加严重的是，产业链、供应链中核心技术受制于人，“卡脖子”问题凸显，严重威胁中国产业链、供应链的安全[3]。中兴事件和华为事件已充分说明中国在核心技术领域仍受制于西方国家，产业安全、科技安全甚至国家安全面临重大风险[4]。在这种形势下，中央提出“加快构建新发展格局”。在这一重大发展思路转变下，分析研究科技攻关新型举国体制的历史演进与构建思路，对于促进国内国际双循环、推动经济高质量发展、实现科技自立自强，保障产业链、供应链与国家安全具有重要意义。

一、科技攻关新型举国体制的历史演变

(一)1949-1977：在实践中逐步奠定了科技举国体制的思想基础

中华人民共和国成立之初，国内经济基础薄弱，科技水平低下，与此同时还受到西方资本主义强国全面打压和技术封锁。面对内外交迫的局面，党和政府确立了“优先保证工业和国防工业的基本建设”的战略目标，采取政府主导下举全国之力、全面赶超的科技发展模式，初步建立科学技术体系，可以说“举国体制”在中华人民共和国成立之初便应运而生[5]。1955年通过的“一五”计划中提出“集中主要力量加强工业基本建设”“重点建设156个工业项目”“详细部署工业生产力区域配置、新基地建设”“规划11项科学研究任务”，1956年颁布的《1956-1967年科学技术发展远景规划纲要(修正草案)》中也提到“制定重大科学技术任务”“选取国家建设迫切需要和科学技术发展远景的重点任务”并“在人力、物力上优先予以保证”等蕴含举国体制思想的内容，这一思想确定了中华人民共和国科技发展的战略思路，奠定了科技举国体制的思想基础。

(二)1978-1984：科技攻关举国体制转向服务经济建设

改革开放以后，中国科学技术迎来了春天，科技发展的战略方向转向经济建设，并提出“科学技术要面向经济建设，经济建设要依靠科学技术”的科技战略发展方针。为落实这一方针，中国聚焦于影响经济社会重大发展和重大战略需求的重大科学与高技术问题，集中攻关，初步形成向市场化过渡的科技创新战略体系。1982年通过的“六五”计划中要求“统一组织全国科技力量进行40项重要科技成果项目和38个重要科学技术攻关项目的推广、攻关”，同年还通过了《1986-2000年全国科学技术发展规划纲要(草案)》，强调了科技与经济的结合，贯彻了“面向、依靠”的基本方针。

(三)1985-1997：科技攻关举国体制力求科技与经济、产业密切结合

这一时期科技攻关举国体制的思想重心是科教兴国战略，建立科技与经济密切结合的新型科技体制，大力发展高新技术产业。1992年发布《中华人民共和国科学技术发展十年规划和“八五”计划纲要(1991-2000)》突出了“科学技术是第一生产力”的思想，提出“组织力量攻关与工农业生产技术、装备现代化及社会发展紧密相关的关键技术问题，组织实施科技攻关计划(如重点工业性试验、企业技术开发、技术推广和专题研究项目)，实现关键技术突破或取得阶段性重要成果或跟踪高技术前沿”；1995年发布的《中共中央国务院关于加速科学技术进步的决定》正式提出了“科教兴国战略”；1996年中国社会主义市场经济条件下的第一个中长期计划——《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》明确提出“集中力量，重点解决关系全局的重大科技问题和关键技术，加强技术与产品开发、科技成果转化，发展电子信息、航空航天等高技术及产业，重点攻关前沿科学，实现优势领域重大突破”。在一系列政策的带动下，国家积极实施“星火计划”“火炬计划”“863计划”等各类专项计划，科技与产业的结合日益密切。

(四)1998-2005：科技攻关举国体制致力于建设国家创新体系

1998年党中央做出建设国家创新体系的重大决策，开启了建设国家创新体系为中心的热潮，建设国家创新体系为科技攻关举国体制进一步深化提供了基本方向；2001年通过的“十五”计划要求“实现优势领域和战略关键领域的高技术研究突破，突出高技术产业发展重点。重点攻克信息技术(高性能计算机)、先进制造技术(大规模集成电路)和航空航天技术(飞机制造)，建设高速宽带信息网、集成电路等重大高技术工程，在关系国家经济命脉和安全的高技术领域实现自主创新”，着重提出从深化科技体制改革、建立企业技术创新体系和技术创新支持系统、加强产学研相结合、推进知识创新工程等方面建设国家创新体系。这一时期，中国实施了“知识创新工程”“教育部21世纪教育振兴计划和世界一流大学计划(985)工程”等重大项目。

(五)2006-2011：科技攻关新型举国体制致力于加快建设创新型国家

这一时期我国首次将建设中国特色国家创新体系作为科技发展的任务。2006年发布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》要求“发挥集中力量办大事的政治优势与市场在资源配置中的基础性作用，对关系国计民生和战略安全的关键领域与国家竞争力的重大关键共性技术集中力量突破”；同年发布的“十一五”计划明确要求“集中优势力量，超前部署信息、生命、海洋等领域，力争实现重要突破。根据国家重大战略需求，在影响并带动国家经济安全、技术进步和产业升级的领域启动重大科技专项，研制重大技术装备，实现关键核心技术攻关突破”。2011年科技部发布的《国家“十二五”科学和技术发展规划》明确要求“以经济社会发展重大需求为中心，努力实现核心关键技术攻关，在社会主义市场经济条件下，建立完善政产学研用一体化的新型举国体制；在国家科技重大专项实施中发挥新型举国体制作用”。

科技攻关新型举国体制是在改革和创新过程中不断克服和超越传统举国体制的矛盾和局限中提出的，仍以国家发展与安全为根本目标，科学统筹各类创新主体与资源，集中政府、市场、企业等力量，使多主体协同攻关、深度融合，最终实现关键核心技术攻关突破。在这种顶层设计下，宏观科技资源配置不断优化，科技攻关新型举国体制的思路更加科学化、系统化。

(六)2012-2019：科技攻关新型举国体制致力于促进“创新驱动发展”

随着国家创新体系建设不断深化、提高，增强自主创新能力成为科技创新的首要目标，而“创新”也逐渐提升为国家战略高度、创新驱动发展上升为国家战略。2019年审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》进一步指出“在中国特色社会主义市场经济下，构建关键核心技术攻关新型举国体制，加快建设创新型国家”。一系列重要宏观规划的科技创新政策相继出台，不断明确了科技攻关举国体制的重要思路，表明了我国对科技创新的认识达到了新的高度，形成了以科技创新为核心、产业创新为重点、体制机制创新为保障的全面创新战略体系。

(七)2020-至今：科技攻关新型举国体制致力于构建“双循环”新发展格局

进入新时代，我国已经迈向高质量发展阶段，但受新冠疫情影响，国际环境日益复杂多变，“卡脖子”技术问题凸显，亟须突破关键核心技术。2020年中共中央国务院公布《关于新时代加速完善社会主义市场经济体制的意见》指出“在中国特色社会主义市场经济下，构建关键核心技术攻关新型举国体制，建设重大科技基础设施”；同年发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》也指出“全国一盘棋，强化国家战略科技力量，推动重点领域项目、基地、人才、资金一体化配置，打好关键核心技术攻坚战，实施具有前瞻性、战略性的国家重大科技项目”。同年5月“构建国内国际双循环相互促进的新发展格局”被首次提出。构建双循环新发展格局是“十四五”期间的重要战略思想，构建关键核心技术攻关新型举国体制也被上升到前所未有的高度。

回顾中华人民共和国成立70多年的科技攻关历程，举国体制一直贯穿其中并在不同发展阶段呈现出不同的形式，担负着不同的历史使命。科技攻关举国体制在重大科技创新和产业化方面一直发挥着“集中力量办大事”的制度优势。历年出台的计划(规划)、纲要等政策文件都体现出“集中力量”“集中优势”这一举国体制的思想，文件也多次强调在“重点领域”“重大技术”“重大战略需求”等方面实现“关键核心技术突破”。由此可见，科技攻关举国体制是秉承国家利益至上，集中全国力量，全力攻克国家重大科技或工程项目的一种组织体系和制度安排，而科技攻关新型举国体制则克服了传统举国体制以国家行政命令为主、资源过度集中削弱其他主体创新积极性，导致体制趋于固化等问题。在不断的探索和发展历程中逐渐形成“以国家发展与安全为根本目标，科学统筹各类创新主体与资源，集中政府、市场、企业等力量，使多主体协同攻关、深度融合，最终实现关键核心技术攻关突破”的科技攻关新型举国体制[6]。

科技攻关新型举国体制是以国家发展与安全为根本目标，科学统筹各类创新主体与资源，集中政府、市场、企业等力量，使多主体协同攻关、深度融合的制度安排。科技攻关新型举国体制具有三个“新”特点：一是在全球化与数字化叠加、科技变革加速改变世界格局、中国转向高质量发展阶段的时代新背景下提出的；二是在尊重市场规律、发挥市场对资源配置决定性作用、建立新型“政府-市场”关系的市场经济新体制下提出的；三是在向注重商品转变、向目标与效益并重导向转变、向科技成果商业化转变、向多元主体参与投入转变的新目标定位下提出的。科技攻关新型举国体制承和发扬了中国特色社会主义集中力量办大事的政治优势，是国家治理体系和治理能力现代化水平不断提升的重要体现。科技攻关新型举国体制既强调政府主导与市场主体作用并重，兼顾资源配置效益最大化和效率最优化，形成“看得见的手”和“看不见的手”的优势互补，又力图激发全社会多主体创新活力，构建互补、融合、互动的科技协同创新体系，为社会主义市场经济条件下国家科技重大专项实施提供有力保障。

二、科技攻关新型举国体制的时代要求

国内国际双循环相互促进、不可或缺是新发展格局的重要特征之一。中国经济进入高质量发展阶段，意味着以往推动经济发展的模式、动力和方法路径都将发生变化：经济增长模式由粗放型转向集约型、经济增长动力由要素驱动向创新驱动转化，经济发展路径从注重需求侧转向注重供给侧。新发展格局要求通过解决实体经济供给和需求不平衡问题，实现产业升级与消费升级相互促进，并通过转变国际合作形式、重塑国际竞争新优势，实现更高水平的对外开放，最终推动中国经济发展转型，实现经济高质量发展。在新发展格局背景下构建科技攻关新型举国体制应顺应以下要求。

第一，科技攻关新型举国体制应有助于推动国内大循环，畅通国内国际双循环。新发展格局以畅通国内大循环为主，不仅要求从供给侧入手，消除生产、分配、流通、消费等环节的扭曲与梗阻，还要求将满足国内需求作为出发点和落脚点，完善内需体系，在稳定供给侧的同时逐步提升内外需求，解决实体经济供需失衡问题，实现产业升级与消费升级相互促进。而实现以上目标的重要路径就是依托科技攻关催生新发展动能，大力发展“补短板”的科技攻关项目，加速实现关键核心技术重大突破。新发展格局同时还强调融入国际大循环，形成开放的国内国际双循环，强调发挥国内循环对国际循环的带动作用，加大对外开放力度、提升对外开放质量、优化对外开放环境，形成全方位、高水平的开放发展新格局。国内国际双循环本质上是产业链、价值链、企业链与供需链的循环系统，构建新发展格局迫切要求在保障产业链、供应链安全稳定的前提下，利用科技创新促进“四链”协调有序运转，培育新形势下参与国际合作和竞争的新动能、新优势，更好联通国际国内两个市场、利用国际国内两种资源。

第二，科技攻关新型举国体制应有助于实现产业优化升级，推进经济高质量发展。中国经济已从高速增长阶段向高质量发展阶段迈进，但单纯依靠市场力量的科技创新导致产业价值链、产品供需结构及对外贸易结构均存在不平衡、不协调问题：中国产业价值链整体仍处于全球产业价值链中低端，产业整体利润薄弱，缺乏世界知名品牌，难以掌握行业话语权。产业链上下游之间存在多环节缺失以及技术断层明显，既限制企业延伸其生产链的可能性，导致国内高端需求得不到满足，造成供给侧与需求侧的失衡，又使外贸依存度过高，高端产品和技术高度依赖国外进口，进一步制约本国产业链现代化与价值链高端化发展，制约国内需求进一步拓展，阻碍国内供给与需求有效对接。长此以往，将形成产业结构失衡、产业价值链低端化、贸易条件恶化及经济发展落后的恶性循环。因此，要实现中国产业结构优化升级、经济高质量发展，应以科技创新支撑高质量发展，发挥科技攻关新型举国体制作用，使科技创新更好地赋能产业链，推动产业向中高端迈进。通过提升产品质量，既提升供给体系与内需的适配性，有效释放国内市场潜力，形成需求带动供给，供给创造需求的良性循环，又提升出口竞争力水平，培育国际市场体系，以高水平对外开放提升产业全球价值链水平，形成依靠创新驱动的内涵型增长，以高质量创新引领经济高质量发展。

第三，科技攻关新型举国体制须有助于实现科技自立自强，保障产业链、供应链与国家安全。虽然中国科技创新能力不断增强，但关键核心技术创新能力仍与西方发达国家存在较大差距。以美国为代表的部分西方国家对中国关键核心技术的断供威胁及对高技术企业的不断打压，提醒我们关键核心技术要不来、买不来、讨不来，应增强自主创新能力，发挥科技攻关新型举国体制优势，加快实现关键核心技术自主可控，摆脱技术封锁。科技自立自强为保障产业链、供应链与国家安全提供坚强有力的“筋骨”支撑，为高质量发展提供源源不断的内生动力。因此，新发展格局下，实现科技自立自强，保障产业链、供应链与国家安全应围绕以下几个方面：一是集中突破国家紧迫需求和长远发展的关键核心技术。目前中国核心零部件与高端装备领域缺少核心技术，“卡脖子”问题威胁国家安全，应主要依靠内生力量，通过科技攻关新型举国体制集中联合攻关，尽快实现关键领域、技术、产品上的重大技术突破，实现更高水平科技自立自强。补齐产业链、供应链短板，推进产业链、供应链多元化，培育战略性新兴产业，实现国内生产供应体系在国家安全领域和节点的自主可控。同时统筹推进产业链、供应链长板铸造，巩固提升优势产业国际领先地位，锻造一部分“撒手锏”技术，扩大高铁、通信设备等领域全产业链优势。二是在共性基础技术上尽快实现原始创新。从根本上讲，中国目前面临的“锁喉”技术问题源于共性基础研究薄弱，而共性基础技术的突破需长期、持续、高额研发投入。中国大多数企业无法承担如此高昂研发成本，长期形成“能买来就不用自主研发”“重引进、轻吸收”的思维，造成基础研究薄弱、颠覆性技术难以突破。因此，应坚持自主创新，统筹各种资源和各类创新主体，加大对共性基础技术研究投入。三是加强具有国家战略意义的前沿技术攻关能力。以人工智能为代表的前沿领域是具有前瞻性、探索性、战略性的重大技术，代表未来高技术更新换代的趋势，是新兴产业发展重要基础。战略前沿技术具有突破性、颠覆性，是创新驱动的突破口，但其理论掌握、技术瓶颈突破及产业深度融合都需要较长周期，需要投入大量人力、物力与财力，且短期内不易实现回报。当前，中国正处于高质量发展阶段和实现“第二个百年”奋斗目标的关键历史节点，要实现“十四五”时期目标及未来长远发展就应瞄准和抓住战略前沿技术，掌握新一轮产业革命主动权，赢得未来竞争获胜先机。因此，应发挥科技攻关新型举国体制优势，强化底线思维，在重大关键核心领域尽快实现自主可控，提升原始创新能力，保障国家安全，同时强化领跑思维，在重要新兴领域部署从基础研究到应用基础研究再到技术应用转化的系统创新链，培育未来发展新动能。

三、科技攻关新型举国体制的构建要义

新发展格局下迫切需要科技创新支撑发展，加强科技攻关是构建新发展格局的题中要义，而科技攻关新型举国体制是充分发挥中国社会主义制度优势、实现科技攻关领域重大突破的必然选择，这意味着应探索在新发展格局下如何构建科技攻关新型举国体制。

第一，围绕“四个面向”，建立新的国家科技创新组织模式与管理机制。“四个面向”确定了科技创新的方向和重点。新型举国体制下的科技攻关针对涉及国家发展与安全的重大关键项目，着力突破国家迫切需要和长远发展的重大科技藩篱。因此，要充分发挥政府核心与“大脑”功能，以“总协调人”的角色承担国家重大科技创新组织任务，制定战略规划，履行统筹组织与管理的职能。加强科技创新顶层设计，以科技攻关重大任务、项目为依托，通过加强基础研究，提升原始创新能力增强国家战略科技力量。建立完善“顶层目标牵引、重大任务带动、基础能力支撑”的国家科技发展组织模式，同时亟须建立快速响应、高效决策的扁平化科技创新管理机制与“政府主管部门—政府实施部门—企业、高校与科研机构等产学研组织—下层企业及其他平台机构”的科技创新实施机制[7]，明确各主体权责，形成“战略规划明确、任务组织高效、原始创新引领”的科技创新发展新格局。

第二，增强系统观念，推动重点领域项目、基地、人才、资金一体化配置。十九届五中全会通过的“十四五”规划建议提出“建立重点领域项目、基地、人才、资金一体化配置”。国外重大科技计划、项目的成功经验也表明，国家重大科技创新往往是一项系统性工程，需要围绕国家战略任务与目标，实施科技力量布局、人才队伍建设、资金投入等资源一体化配置，发挥科技创新整体系统功效。推动实施集成电路、人工智能等前沿领域中具有前瞻性、战略性的国家重大科技项目；积极推进国家重点实验室、国家工程研究中心、国家技术创新中心、国家科学数据中心等承担国家使命任务的科研机构[8]及国家重点部署的综合性国家科学中心与区域性创新高地建设；重视人才引进与培育，创新人才培养的机制模式,培育造就创新型、应用型、技能型以及基础研究型人才,构建一支能够满足高技术产业高质量发展需求的人才队伍。深化改革人才发展机制，构筑集聚国内外优秀人才的科研创新高地，激发人才创新活力并转化为高质量发展动力。加强政策引导，可通过税收优惠、财政补贴等方式，鼓励引导更多高技术企业加大研发投入，加强知识产权等立法保护，营造良好社会创新氛围。

第三，强化企业主体地位，推进创新联合体建设与产学研深度融合。创新联合体是由大企业引领，中小企业参与，高校、科研组织、科技应用平台及金融机构积极支持的融通创新平台，肩负着与产业发展密切相关的关键核心技术、前沿技术攻关责任。创新联合体以重大科技任务为目标，利用市场机制，协同政府与市场力量，发挥政府财政资金杠杆作用，撬动企业及其他社会资金投入，形成利益共同体。可以看出，创新联合体是科技攻关新型举国体制的一种组织形态。创新联合体建设应从决策体系、研发投入、科研组织和成果应用等方面着手加强：在决策体系方面，制定企业在科技攻关战略规划、项目承担、平台建设、人才奖励等方面的支持政策，促进各类创新要素向企业集聚，赋予企业充分自由。在研发投入方面，鼓励企业牵头组建创新联合体，加大科技攻关投入，参与并主导国家重大科技项目。在科研组织方面，支持中小企业参与到国家创新活动中来，推动大中小各类企业、上中下游各个产业链环节实现融通创新。以中性竞争原则鼓励多创新主体间深度融合，形成科技攻关合力，共同推动创新技术与产业协同发展。在成果应用方面，注重发挥企业家的引领和带动作用，鼓励并支持龙头企业与高校、科研机构形成产学研联合攻关同盟，并着力将关键核心技术转化为可产业化的商品或大规模可应用的成熟技术。

第四，改进重大科技项目组织管理方式，实行“揭榜挂帅”等制度。“十四五”规划建议首次将“揭榜挂帅”作为重大科技攻关项目组织管理制度写入规划中。“揭榜挂帅”制度以科技攻关新型举国体制为依托，有利于充分激发各方主体创新积极性，实现“锁喉”技术突破，提升创新链整体效能[9]。因此，应从项目筛选、人才甄别、成果评鉴与监督等关键环节入手，建立“揭榜挂帅”制度。“揭榜挂帅”的“榜单”主要针对关键核心技术项目与重大应急攻关项目，聚焦基础研究、底层技术、颠覆性技术与卡脖子技术。因此，建立符合目标清单项目特点和规律的评鉴机制尤为重要。“揭榜挂帅”突破传统人才评价方式，破除论资排辈，不以“职称、人才帽子、论文数量”等作为衡量承担项目能力的标准，而是筛选真正想干事、能干事、干成事的人“挂帅”。因此，应建立一套人才甄别体系，坚持不设门槛、不论身份、唯能者上的原则，激发鲶鱼效应，为科研攻关者提供心无旁骛、放手一搏的制度环境。“揭榜挂帅”还应坚持结果导向，设立明确的悬赏目标进行开放式竞争，引入技术标准、项目周期、结项方式、市场转化等评价指标，规避“同行评议、项目测评、专家投票”等暗藏人情关系的主观性评价方式，建立合理的项目成果评鉴机制。同时还需要注重建立健全监督机制，加强政府对项目成果的目标管理。