从体系构建到效能释放：廉政制度建设的演进逻辑——基于新时代十年廉政制度建设的回顾与前瞻

陈 朋

(江苏省社会科学院 廉政与治理研究中心，南京 210004)

在现代政治生活中，政党政治是一种常态化现象，以至于人们常说政党名副其实地成为一个国家的权力中心。因此，人们逐渐形成了这样一种共识：“要使一个国家的政治系统有效运转，就必须有一个政治权力中心。这种政治中心地位决定了，政党对一个国家的民主政治发展具有至关重要的作用。”[1]对于当代中国而言，中国共产党既是执政党也是领导党，这种特殊地位就决定了中国共产党要不断加强自身廉政建设，以确保肌体健康进而适应时代发展要求。廉政建设是一项复杂的系统工程，既要治标也要治本；制度是一种行为规范，在政治生活中带有根本性、全局性、稳定性和长期性。从这个意义上讲，廉政制度建设既是一种内在诉求也是一种鲜明导向，蕴含着执政党走出治乱兴衰“历史周期率”的客观需要。

党的二十大报告全面梳理了十年来党和国家事业发生的历史性变革和取得的历史性成就。其中，包含廉政制度建设在内的管党治党实践是重要内容。全面深入回顾十年来的廉政制度建设历程可见，注重体系构造是党的十八大以来廉政制度建设的突出亮点。浸润在全面从严治党的宏大背景下，廉政制度建设稳步有序推进，不仅充分彰显制度优势，而且释放出强大的治理效能。

一、廉政制度建设：马克思主义政党走出治乱兴衰“历史周期率”的内在要求

崇尚长治久安是任何一个成熟型执政党都力求实现的目标，然而，腐败的魔咒和治乱兴衰的周期率又是潜在威胁，一些政权甚至在腐败的深渊以及随之而起的民怨中走向灭亡。因此，加强廉政建设、有效治理腐败，便成为一个执政党的必然选择。可以说，注重廉政建设是一个成熟型执政党的内在要求，也是其维持长期执政地位的有力保障。基于此，党的二十大报告向全党发出警醒：“我们党作为世界上最大的马克思主义执政党，要始终赢得人民拥护、巩固长期执政地位，必须时刻保持解决大党独有难题的清醒和坚定。”[2]

然而，廉政建设是一项复杂的系统工程，不是权宜之计，其有效性的发挥直接关联于制度建设成效。换言之，能不能上升到制度层面，能不能寻求有效的制度支撑，将直接决定廉政建设的成败。因此，一些胸怀远大理想的执政党大多倾向于从制度层面推进廉政建设。从一般层面看，制度本身是一种行为规范，其主要功能是通过设计一些规则，以减少人们行为的不确定性，进而促进个人行为与社会秩序建构的要求之间保持一致性。正如哈耶克所言，“人的社会生活……之所以可能，乃是因为个体依照某些规则行事……人不仅是一种追求目的的动物，而且还是一种遵循规则的动物”[3]。这种规则就是制度，它能促使人们遵守规律而行动，在实现自我调适与维护公共利益中寻找平衡。其实，还有一种层面的制度，那就是作为一种“共享理念”的制度。同一般层面的制度相比，这个层面的制度并不是以显性规则来呈现，而是存在于人们的认知系统之中。当人们相信它具有某种特定功能时，它就起作用；反之，就难以发挥作用。但是，无论是哪个层面的制度，都是以解决现实问题、提高效率和建构秩序为目标的。

既然制度具有如此重要的作用，那么在廉政建设过程中，任何一个成熟型的执政党都会将制度建设摆在突出位置。从理论层面看，制度建设是减少腐败、提升廉政效能的重要支撑。如前所述，腐败在本质上是权力的异化。因此，任何一个立基于人民的执政党都会努力遏制附着在自身肌体之上的腐败毒瘤。遏制腐败的方式有很多，如通过阶段性的集中惩治、严厉问责等，但最重要的方式还是制度反腐，作为一种行为规范，制度能够减少人们行为的不确定性。对于腐败治理而言，同样如此。制度建设不会让其因人而异、随时变动，而会一直沿着可持续性的思路向前推进。诸多经验表明，现代国家廉政制度体系保证了国家政权在预防和惩治腐败方面的长期有效性，不至于由廉到腐而陷于治乱兴替循环的周期率之中[4]。其实，对中国而言，从制度层面推进廉政建设不仅仅是一般意义上的惩治腐败，实际上还蕴含着深刻的政治发展诉求，其根本目的在于探寻适合自身实际的廉政治理及政治发展道路。这就意味着，要超越传统的工具性思路，不能把廉政建设仅仅作为服务经济社会发展、维护社会稳定的一种手段，而应该上升到关系党的生死存亡和政治发展的高度。这就是廉政建设必须寻求制度建构的深层逻辑。

从实践层面看，制度建设是一个政权保持廉政状态的应有“配置”。这可以从近现代民主国家成长发展历程中作出窥探。回顾历史可以发现，在第一波和第二波民主化浪潮中成长起来的国家，不仅经历了民主政治的发展，而且逐渐建立了总体上适应社会发展需求的廉政制度体系。反贪污机构、审计机关、法院等廉政机构不断建立，法治、自我约束等核心规则普遍确立，权力监督制约机制高效运转。这些因素综合在一起，使得这些国家的廉政建设成效日渐凸显。

相比之下，在20世纪80年代以来第三波民主化浪潮中出现的新兴民主国家，虽然实现了民主选举的突破，但是分权制衡原则尚未真正建立，新闻舆论监督的作用远未充分发挥，从而导致这些国家的廉政绩效较差。何增科等人研究发现，“有无建立现代国家廉政制度体系与廉政建设的成效有着密切的关系。一国现代国家廉政制度体系愈完备有效，其清廉程度愈高并能长期保持”[4]。中国近年来的廉政建设实践更是鲜明地体现了这一点。

改革开放40多年特别是党的十八大以来，腐败治理方面的主要成就不仅体现在强力推进的反腐败斗争及其所取得的反腐败“成绩单”上，而且表现为廉政制度体系的不断健全完善。“把权力关进制度的笼子里”等制度理念的凸显、《中国共产党党内法规制定条例》等党内法规的出台以及规范性文件的集中清理等，让廉政制度建设形成了完整回路，为腐败治理提供了必要的制度支撑，进而彰显出显著成效。

当然，这里所谈的制度建设不是仅指制度的机械组合，而是指制度体系的有机耦合。因为，廉政制度建设不只是某一项或某几项制度的拼接，更不是各种制度文本的简单拼置，而是具有一定内在逻辑关系的体系构造。其核心要义在于诸多单个制度规范之间精巧且系统的结合，进而从整体上形成结构化的制度安排。从廉政制度建设内在规律看，它固然要以单个制度为基础，但只有形成体系性构造，才能最大限度发挥优势。这就意味着，要用系统性思维来研究廉政制度体系，而不能以单个制度论制度。实践证明，党的十八大以来，着力构建健全完善的制度体系是廉政制度建设的重点和突出亮点。对此，党的二十大报告在回顾十年来管党治党突出成就时也给予了充分肯定，并明确要求“落实新时代党的建设总要求，以党的政治建设统领党的建设各项工作，坚持思想建党与制度治党同向发力”[2]。

二、注重体系构造：十年来廉政制度建设的突出成效

廉政制度建设的主要目标是促进政治发展，维护和巩固执政地位，而要实现这一目标就需要各大要素给予有力支撑。这些要素既包括基础性制度，也包括必要的体制机制。实际上，这也符合制度体系建设的基本要求。因为，就一般意义而言，任何一个制度体系大多包含制度、体制和机制三大层面。正如此，人们常说，要对一个制度体系作出科学合理的分析，就应该从这三大层面着手。

就这三者而言，它们是一个有机统一体。从所处层级看，制度处于宏观层面，属于基础性内容；体制位于中观层面，属于重要内容；机制位于微观层面，具有操作性。从内容与形式的角度看，制度是内容，体制是形式。制度的属性决定着体制，并影响体制的空间架构及其建构路径。因此，体制成为制度的具体呈现形式和人们观察制度形态及结构的重要参照。但是，体制并非被动应付的，而具有一定程度的能动性、相对独立性和可变性。这些特性从深层次影响着制度效能的发挥：如果体制的更新速度跟得上制度结构的变化，那么就会促进制度的发展。反之，就会阻碍制度体系的发展及体制自身的演进。相比居于基础层面的制度和中观层面的体制，机制更具微观意义和现实可操作性，它既体现制度和体制，又包含其中。因此，人们在日常生活中感知更为直接的要素就是机制。梳理总结党的十八大以来廉政制度体系建设实践可见，其基本思路就是沿着“制度—体制—机制”三大层面有序推进。

1.制度层面：构筑基础支撑要素

廉政制度体系建设首先需要构筑一定的基础支撑要素，否则就是空中楼阁。因此，党的十八大以来廉政制度体系建设的实践始终把廉政制度基础要素作为重中之重，这集中体现在两个方面。

其一，健全完善廉政法律制度。例如，《中华人民共和国刑法》中有关贪污犯罪的条款，在2015年8月、2017年11月先后通过了2个修正案，对贪污贿赂罪的问题作出了界定。2016 年 3 月颁布的《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》，也规定了“数额较大”“数额巨大”“数额特别巨大”以及“行贿罪情节严重、特别严重”等多个具体量刑尺度。这就从法律、法规、规章、司法解释等角度对廉政制度体系中的基础性要素作了详细规定，为廉政制度体系建设奠定了良好基础。

其二，调整、规范党内法规。根据《中国共产党党内法规制定条例》的有关规定：党内法规是党的中央组织以及中央纪律监察委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。作为世界第一大党和执政党，中国共产党始终把党内法规作为廉政制度体系的必要内容，党的十八大以来廉政制度体系建设的最显著特征就是不断调整、规范党内法规。2012年，中央启动了党的历史上第一次大规模党内法规清理筛查工作，“经过认真梳理，在1178件中央党内法规中，322件被废止，369件被宣布失效，二者共占58.7%，继续实施的有487件，其中42件仍需适时修改。这不仅是继承以往制度建设的优良传统，而且是以发展的眼光对待党内法规体系建设”[5]。2013年11月，中央发布了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》；2018年2月，中央印发了《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》；2014年10月，党的十八届四中全会提出了“形成完善的党内法规体系”的战略任务。在这些顶层设计的推动下，《关于党内政治生活的若干准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党问责条例》《中国共产党党内监督条例》等相继得到修订完善。对于制度要素层面的建设，2021年7月，中央办公厅法规局署名刊发的《中国共产党党内法规体系》文章将之概括为：“党内法规制定力度之大、出台数量之多、制度权威之高、治理效能之好都前所未有，党的制度建设取得历史性成就。”[6]

2.体制层面：着力推进纪检监察体制改革

在廉政制度体系的结构中，纪检监察体制是一个重要元素，党的十八大以来，中央对纪检监察体制作出了创新探索。2016年1月2日召开的十八届中央纪委六次全会，着眼于全面从严治党的新要求，强调健全完善国家监察体系架构，形成全覆盖的国家监察体系。这被人们看作是纪检监察体制改革的前奏。10个月之后，中办印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，决定在北京、山西、浙江3省(市)推行监察体制改革。按照其总体设计，从领导体制层面看，各级纪委监委不断完善纪检监察工作双重领导体制，特别是监督检查、审查调查等关键环节，加强上级纪委监委对下级纪委监委、派出机关对派驻机构的领导；从监督体系层面看，纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督“四项监督”的关联性、互动性明显增强，在惩治腐败的决策部署指挥、廉政资源力量整合等方面更加协同，上下贯通、左右衔接、内外联动的“一盘棋”监督格局逐渐显现；从组织架构层面看，监察体制改革不是简单的人员转隶、机构整合，而是对监督权力重新进行科学配置、合理调适。例如，在检察院和监委的关系问题上，检察院依然负责职务犯罪的批捕和公诉，监委主要负责职务犯罪的侦查。这就从根本上厘清了两者的职责，让检察院能更好地发挥诉讼监督功能。在纪委与监委的关系上亦体现出分工协作的特点，纪委主要负责“四种形态”中的前三种形态，监委负责第四种形态。这些探索都是通过对体制层面的构成要素进行合理配置，进而为廉政制度体系建设提供支撑。

实践证明，纪检监察体制改革的主要出发点是力求对所有公权力和公职人员实现监督全覆盖，并提升有效性。因此，它不仅是廉政制度体系建设中的体制革新，而且是一项事关重大的政治体制改革。

3.机制层面：形成廉政制度体系建设合力

与制度、体制相对应，机制对于廉政制度体系建设更为直接。党的十八大以来，廉政制度体系建设在机制层面快速推进，并呈现多领域突破的良好态势。其中，巡视监督、派驻监督、执纪问责三大机制极为显著。

其一，巡视巡察的“利剑”作用明显。巡视巡察是腐败治理的重大举措，也是廉政制度建设的战略性安排。作为一种重要机制，巡视巡察能把自上而下的监督权威贯穿于廉政建设之中。正如党的十九大报告在总结管党治党经验时指出，要“深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网”[7]。由于巡视巡察具有自上而下的监督权威，它在腐败治理中充分彰显出强大效能，因而被广泛应用。以巡视为例，党的十九大以来，党中央已经开展两轮巡视，共计巡视了65个党组织。各省区市和中央单位党委(党组)对200个市、1040个县、1416家企事业单位党组织开展巡视。诸多数据表明，一些大案要案都是通过巡视发现的问题线索。近年来市县巡察也在稳步推进，通过巡察隐藏在群众身边的腐败问题和不正之风，被及时发现并得到有力惩处。

其二，派驻发挥常态化监督作用。如果说巡视巡察体现的是自上而下的监督权威，那么派驻体现的则是监督的常态化优势。也就是说，“派”的权威和“驻”的优势都得到了体现。党的十八大以来，中央在派驻监督方面作出了诸多积极探索。其中，较为突出的是实行综合派驻监督和单一派驻监督。简而言之，综合派驻监督就是纪检监察机关根据监督对象的性质及职能范畴，按照职责相近的原则由一个纪检监察组对有关单位同步实行综合性监督。单一派驻就是纪检监察机关对某一个单位单独实施监督。从实践看，无论是综合派驻监督还是单一派驻监督，其监督效能都得到充分激发。各派驻机构向着职能更加优化、权责更加明确、作用方式更加协同、监督更加有力、运行更加高效的目标迈出新步伐。

其三，问责机制的应用更加突出。现代政治是一种责任政治。在政治学语境中，问责通常被看作是现代政党治理的常态要素。甚至有人说，“建立一个对人民负责的政府是现代国家治理的核心问题”[8]。因此，问责几乎涉及现代政党治理的所有领域。在廉政制度体系建设中，问责机制之所以被需要，是因为它是权力监督制约的核心要素。在一定意义上，问责机制是否健全完善，直接映射出廉政制度体系建设的效能。因此，党的十八大以来，党中央非常注重问责机制建设。《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等制度文本的修订，都是着眼于问责机制的健全完善。制度规章的不断健全，推动了实践层面的问责机制应用。仅2021年，全国共问责党组织4474个，党员干部、监察对象5.5万人。其中，较为典型的是，云南昆明滇池旅游度假区铭真高尔夫球场整改不力以及沿湖违规违法建设、广州市大规模迁移砍伐城市树木、中国石油集团新疆油田公司违建别墅等受到严肃追责问责。

三、依托体系构建释放制度优势：十年来廉政制度建设的鲜明特质

党的十八大以来，廉政制度建设不仅仅构建了科学合理的制度体系，而且从价值取向、运行执行和根本保障三大层面彰显出鲜明的制度优势，进而着力提升廉政制度效能、促进政治发展。因此，在深入分析其制度体系之后，还应洞察隐藏其间的制度优势。

1.价值取向优势

任何一种制度都蕴藏着一定的价值取向，这种价值取向从深层次决定着制度建构的方向、原则和目的归宿。着眼于巩固政党地位、促进政治发展的廉政制度体系建设，同样有着清晰的价值取向。由于其建构主体是中国共产党，这就决定了其价值取向与中国共产党的根本立场和价值取向密切相关。作为马克思主义政党，中国共产党来源于人民、植根于人民、服务于人民，始终把人民群众作为执政活动及行动实践的源头活水。之所以立基于人民，是因为“一个国家的力量在于群众的觉悟。只有当群众知道一切，能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量”[9]。中国共产党更是秉持一个朴素的道理，那就是“只有相信人民的人，只有投入生气勃勃的人民创造力泉源中去的人，才能获得胜利并始终保持政权”[10]。可以说，人民立场是中国共产党的根本政治立场，也是区别于其他政党的主要标志。根基于人民的执政党，在构建廉政制度体系时必然会把人民牢牢镌刻在旗帜之上，始终坚持为民执政。这正是党的十八大以来廉政制度体系建设坚持以人民为中心的深层逻辑。习近平总书记在十八届中央政治局第五次集体学习时提出：“一个政党，一个政权，其前途和命运最终取决于人心向背。我们必须下最大力气解决好消极腐败问题，确保党始终同人民心连心、同呼吸、共命运。”[11]6在十八届中央纪委五次全会上，习近平总书记说得更加清晰：“不得罪成百上千的腐败分子，就要得罪十三亿人民。这是一笔再明白不过的政治账、人心向背的账！我们这么强力反腐，对腐败采取零容忍的态度，目的是什么呢？是为了赢得党心民心。”[12]这些都说明，廉政制度体系建设具有崇高的价值取向，这种价值取向上的优势不仅使廉政制度体系建设占据了道义上的优势，而且能转化为实践行动。贯彻落实中央“八项规定”精神、“打虎”“拍蝇”“猎狐”、整治“四风”等，之所以快速推进且效果彰显，一个重要原因就是坚持取信于民，赢得人心。

2.运行执行优势

“政策执行是将党和国家意志转化为政策成效的具体过程， 也是党、政府与群众相互交流沟通的主要场域，政策执行的效果直接反映出是否可以实现政策目标。”[13]诸多正反两方面的经验教训表明，制度的生命力在于执行。一个得不到执行的制度，只会形同虚设、大打折扣。可以说，一个制度能否得到有效执行，不仅映射出制度体系本身的建设成效，而且是其优势能否转化为治理效能的关键。但是，一个制度要想得到有序、有效运行，需要一定外部条件的支撑。这个外部条件就是由社会成员的主观自觉而形成的“非正式约束”。对于廉政制度体系建设，这种“非正式约束”就是人民群众对腐败的“零容忍”态度和源自内心的支持。这些都构成廉政制度体系建设的社会性支持因素。这从本源上构筑起了廉政制度体系建设的主体自觉性和能动性，进而为廉政制度体系建设提供了更为基础和关键的支持力量和认同网络。这也是中国的腐败斗争和廉政制度建设优于一些西方国家的重要原因。可以说，这些社会支持因素植根于人民群众的支持网络之中，具有天然的自主性、能动性和灵活性，不仅构成了廉政制度体系建设的鲜明特征，而且为其有序运行提供了外部支撑。

3.根本保障优势

在制度建设问题上，人们逐渐发现一个客观事实：制度的建构及运行必须依靠一个主导力量来推动。对于中国的廉政制度体系而言，中国共产党的坚强领导和执政不仅是推动其有效建构的主导性力量，而且是促进其稳定运行的根本性保障。中国共产党是革命建设和改革事业的引领者，是中华人民共和国的缔造者，也是各项事业发展的领导核心。正如习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会上指出，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”[14]。回顾党的十八大以来廉政制度体系建设的历程可见，党的全面领导为其提供了根本性保障，这个保障作用集中体现在中国共产党的领导为廉政制度体系建设把航定舵上。廉政制度体系建设是一项复杂的系统工程，既涉及基本理念、总体原则和体制构建、机制优化等宏观及中观问题，又关涉具体领域、主要路径等微观问题。面对这些错综复杂的问题，唯有中国共产党才能找准关键，寻求有效突破。例如，党的十八大以来，纪检监察体制改革之所以能启动并顺利推进，《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》等制度规章之所以能及时修订完善并得以执行，不敢腐、不能腐、不想腐的“三不机制”之所以得以构建并逐渐推进，从根本上讲就是中国共产党始终发挥着关键作用。

四、推动制度优势转化治理效能：十年来廉政制度建设的动能释放

具有多重优势的廉政制度体系，蕴含着强大的治理效能。但是，制度优势并不必然或直接地转化为治理效能，从理论层面讲，制度优势与治理效能之间是辩证统一的，二者如影相随。缺乏具有优势的制度支撑，治理往往是低效甚至是无效的；同样，不能彰显一定效能的制度自然也难以称之为具有优势。一种制度是否具有优势，不仅要看其总体设计和基本内容，还要看其能否给个国家和人民带来福祉。例如促进经济社会发展、锻造社会秩序、提升政治发展水平等。由此可见，制度优势与治理效能不仅必须结合在一起，而且要通过一定的过程进行有序转化，从而推动制度优势的有效落地并长久保持。回顾党的十八大以来廉政制度体系建设的历史和实践可见，廉政制度体系通过一系列实践转化，释放了显见的治理效能，并集中体现在三个方面。

1.“三不机制”有序构建

如前所述，廉政制度体系建设既涉及思想观念层面的认知，也关涉行为规范层面的刚性约束。党的十八大以来党中央着力推进不敢腐、不能腐、不想腐的“三不机制”就是其具体呈现。对此，党的二十大报告作出了全面总结：“不敢腐、不能腐、不想腐一体推进，‘打虎’‘拍蝇’‘猎狐’多管齐下，反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固。”[2]实践证明，“三不机制”的有序构建较好地释放了廉政制度的治理效能。就“不敢腐”而言，严厉惩治腐败形成了强大震慑力，没有免罪的“丹书铁券”“铁帽子王”的形象说法就是其通俗表达。在中国共产党第二十次全国代表大会新闻中心举行的记者招待会上，中央纪委国家监委负责人指出，党的十八大以来，中央纪委、国家监委共计立案审查调查553名中管干部。其中，十八届中央委员、中央候补委员49人，十八届中央纪委委员12人，十九届中央委员、中央候补委员12人，十九届中央纪委委员6人。共查处违反中央八项规定的中管干部265人，全国纪检监察机关共立案审查调查严重违纪违法各级一把手20.7万多人。(1)参见《 “严”！记者招待会上提及70余次的高频字》，http://cpc.people.com.cn/20th/gb/n1/2022/1018/c448340-32547303.html。这些数据无不显示出廉政制度建设显现的强大效能。就“不能腐”而言，主要是构筑了立体式的制度体系，并且促进其有效执行和贯彻落实。以党的十八大以来修订完善党内法规为例，近年来中央出台了147部务实管用的党内法规，占现行有效中央党内法规的70%。中央纪委及中央有关部委出台了100部党内法规，占现行有效部委党内法规的61%。省级党组织出台2184部地方党内法规，占现行有效地方党内法规的67%。(2)参见中共中央办公厅法规局：《中国共产党党内法规体系》，人民出版社2021年版。这些数据充分说明，“不能腐”的制度体系日渐严密。就“不想腐”而言，主要是从思想认知层面对制度体系建设作出支撑。诚如习近平总书记在十八届中央政治局第五次集体学习时所指出，“推进反腐倡廉建设，必须坚持依法治国和以德治国相结合。规范人们的行为，规范社会秩序，不仅要确立与之相适应的法律体系，而且要形成与之相适应的思想道德体系”[11]140。其实质就是强调要着力形成“不想腐”的行动自觉。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央反复强调要强化理想信念教育。习近平总书记反复告诫广大党员干部，“廉洁自律，必须筑牢思想防线，加强主观世界改造，牢固树立正确的世界观、人生观、价值观”[11]146。他还形象地将理想信念比喻成精神之“钙”，强调不能缺“钙”，否则就会得“软骨病”。这些论述为廉政制度体系建设夯实了思想根基。

2.政治生态持续优化

正如恩格斯所言，“当我们通过思维来考察自然界或人类历史或我们自己的精神活动的时候，首先呈现在我们眼前的，是一幅由种种联系和相互作用无穷无尽地交织起来的画面”[15]。世间万事万物都是相互联系的，廉政制度建设亦是如此，受政治生态等多重因素的影响。但是，它又不完全受制于政治生态，也会对政治生态施加影响，并映射出政治生态的基本面貌。政治生态之所以重要，乃是因为它对一个国家政治社会生活发挥着深层次的影响和制约。诚如孟德斯鸠在《论法的精神》中所言，“政治应该和国家的自然状态有关系；和寒、热、温的气候有关系； 和土地的质量、形势与面积有关系； 和居民的宗教、性癖、财富、人口、贸易、风俗、习惯相适应”[16]。孟德斯鸠在这里阐释的就是由内外各种因素共同生成的政治生态对一个国家政体选择所产生的影响。政治生态原本是生态学的一个概念，随着人类政治生活的不断演进，它逐渐被政治学、公共管理、社会学等领域的学者所引用。在政治学领域，“从内部要素看，这种生态环境主要包括政治制度、权力结构、政治文化、历史传统等重要因素；从外部条件看，则包含社会结构、风土人情、自然环境、经济发展水平等等。这些内外因素综合在一起就是政治生态”[17]。也就是说，作为一种要素支撑，政治生态对政治制度的构建和政治行为的形成具有直接的支撑作用，同时它也可以作为检验制度体系效能转化状况的重要参照。

党的十八大以来，廉政制度建设对政治生态发挥了较好的规范引导作用，其突出表现就是醇化了党风政风和社会风气，引导行动主体树立良好的精神风貌和行为方式。以过去一段时间盛行的“潜规则”为例，党的十八大以来通过加强制度建设、遵守“明规则”等方式，让那些“跑官要官”“买官卖官”等行为逐渐消逝，风清气正的良好生态逐渐呈现。同时，作风建设中的文风、会风、公务接待、检查督查、形式主义、官僚主义等问题，在一系列制度规章的规范和约束下逐渐走向规范有序。据新华社2021年关于整治形式主义为基层减负报道的数据显示，“2021年，列入中央和国家机关督查检查考核计划共47项，比2018年的近900项减少94.8%；各省区市年度计划共1184项，比2020年减少17.4%”[18]。其调查问卷结果显示，92%的基层干部认为精文减会、统筹规范督检考取得了切实成效。对此，党的二十大报告也作出了总结：“管党治党宽松软情况得到根本扭转，风清气正的党内政治生态不断形成和发展，确保党永远不变色、不变质、不变味。”[2]

3.“廉洁+效能”格局初现

从廉政制度建设的初衷看，廉洁自然是其本质要求。因此，任何一个国家在推动廉政制度建设过程中都会把廉洁摆在重要位置，都希望构建一个风清气正的廉洁政权。但是，廉政制度建设的根本目标并不仅仅是廉洁，而是要在力求廉洁的同时实现高效。也就是说，要着力实现“廉洁+效能”。这既是廉政制度建设的目标导向，也是其现实议题。对此，党的十八大以来的廉政制度建设坚持“两手抓”，一手抓廉洁，一手抓效能。前文所述的廉政制度体系建设、严厉惩治腐败、醇化政治生态等都是廉政建设的生动体现。实际上，效能建设也是同步推进。党的十八大以来中央及地方积极推进的容错机制建设的一个重要出发点就是激励广大党员干部奋发有为、担当尽责。最早提出容错机制是2013年11月召开的十八届三中全会。在这次会议上，人们对“宽容改革失误，加强宣传和舆论引导，为全面深化改革营造良好社会环境”[19]逐渐形成共识。自此，容错机制被看作是一种重要的激励制度并被寄予期待。随后，中央全面深化改革委员会多次会议、2016年政府工作报告、党的十八届六中全会、党的十九大等重要会议均从不同角度阐述了容错机制问题。在这个过程中，中共中央办公厅印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》和中共中央新修订的《中国共产党问责条例》，被视作构建容错机制的指导性意见及方向性引领。

中央的顶层设计对地方政府形成了较强的促进作用，一些地方在中央宏观政策的指导下结合自身实际相继制定了不少容错机制政策文本。据不完全统计，截至目前全国各地共有近500份容错机制政策文本。如果说问责机制主要是通过责任倒逼来构筑廉洁生态，那么，容错机制就是通过宽容失误来发挥激励效能。事实证明，容错机制作为廉政制度的重要组成部分，在很大程度上发挥了激励效能，让广大党员干部成为一个既廉洁又具效能的群体。

五、简要结论

在人类政治生活中，廉政制度建设是一个永恒的话题，也是任何一个执政党都必须认真面对的问题。作为马克思主义政党，中国共产党一直重视廉政制度建设并根据时空环境的变化不断调整其总体思路和基本路径。党的十八大开启了中国特色社会主义新时代，新的时空环境意味着廉政制度建设面临新的形势和任务。廉政制度建设承接新时代的使命要求，不仅注重制度要素配置，而且着力推进制度体系建设。注重体系是构建新时代廉政制度建设的生动呈现，充分彰显出中国廉政制度建设的显著优势。在实践中，具有优势的廉政制度逐渐转化为腐败治理的突出效能。从这个角度而言，党的十八大以来，廉政制度建设实现了其基本功能。

正所谓“开弓没有回头箭”，廉政制度建设永远在路上。党的十八大以来廉政制度建设不仅对这一时期管党治党提供了有力支撑，而且为未来的廉政制度建设奠定了良好基础。但是，由于时空环境发生了变化，未来的廉政制度建设亟须关注三个方面的问题：一是制度的连续性。任何一个时期的制度，主要是解决当时时空环境下的问题。但是，其惯性依然存在并且会在一段时间内影响人们的价值取向和行为选择，即人们通常所说的“路径依赖”。由此可言，未来的廉政制度建设固然要注重创新，但是也必须尊重和延续现有制度科学合理的成分。例如，廉政制度核心规则的传承、监察体制改革等都应保持一定的可持续性。二是制度的可操作性。在公共事务日益精细的现代社会，构建富有可操作性的程序是任何一个制度的内在要求，它直接影响着制度的可执行性。党的十八大以来廉政制度建设之所以彰显出巨大优势和效能，其重要原因就是诸多细则和明细更加具体化。这说明，未来的廉政制度建设要把可操作性放在重要位置，既要关注其基本结构要素，更要解决其具体细则。三是制度的文化土壤。在一定意义上讲，制度也是一种文化，需要文化的培育。廉政制度建设不仅需要刚性的制度要素及其体系，还要立基于一定的文化土壤之中。只有发挥文化的浸润作用，廉政制度才能释放出应有效能。正如中共中央办公厅印发的《关于加强新时代廉洁文化建设的意见》所提出的，“全面从严治党，既要靠治标，猛药去疴，重典治乱；也要靠治本，正心修身，涵养文化，守住为政之本”[20]。因此，未来的廉政制度建设应该把文化作为重要土壤来培育。