核电项目特种作业及特种设备作业管理中争议问题的处理

马新朝（中国核电工程有限公司， 北京 100840）

0 引 言

目前，核电工程现场的特种作业涉及到特种作业人员、建筑施工特种设备作业、特种设备作业及特殊工艺操作施工作业（爆破作业、水下作业、酸洗钝化、探伤等放射性作业等）四种类型，对特种作业人员进行管理时，必须做好人员资格的进场管理，从源头做好施工质量管理及安全管理，确保施工过程受控。

建筑施工特种作业人员必须经建设主管部门考核合格，取得建筑施工特种作业人员操作资格证书，方可上岗从事相应作业。

随着技能人员老龄化（从事建筑施工的工人基本上为45岁～60岁）的发展，从事建筑施工的特种作业人员紧缺（年轻人不愿从事这种又脏又累的工作，人数较少），用工困难成为一个必须要解决的问题。同时，施工承包商的低成本管理方式（不愿意多花资金和精力进行培训取证）、安全意识不强和用工形式趋势使工程协调的困难较大。

1 工程现场特种作业及特种设备作业的范围

核电工程现场特种作业分为建筑施工特种作业、特种设备安装及拆除作业、特种设备作业三种类型。

（1）《建筑施工特种作业人员管理规定》（建质［2008］75号）中明确：建筑施工特种作业人员是指在房屋建筑和市政工程施工活动中，从事可能对本人、他人及周围设备设施的安全造成重大危害作业的人员。

建筑施工特种作业人员分为：建筑电工；建筑架子工（普通脚手架P、附着升降脚手架F）；建筑起重信号司索工；建筑起重机械司机（塔式起重机T、施工起重机S、物料起重机W）；建筑起重机械安装拆卸工（塔式起重机T、施工起重机S、物料起重机W）；高处作业吊篮安装拆卸工；建筑混凝土泵操作工；建筑施工现场场内机动车司机；桩机操作工；建筑施工机械安装质量检验工；经省级以上人民政府建设主管部门认定的其他特种作业人员。核电工程建安阶段，这些工种全部涉及，需要用此规定进行规范管理。建筑施工特种作业人员必须经建设主管部门考核合格，取得建筑施工特种作业人员操作资格证书，方可上岗从事相应的作业。

（2）须持证的特种作业：高压电工作业，低压电工作业，熔化焊接与热切割作业，登高架设作业，高处安装、维修、拆除作业；安全监管总局认定的其他作业。核电工程现场适用的工种有电工作业（高压电工作业，低压电工作业，电力电缆作业，防爆电气作业，继电保护作业，电气试验作业）；熔化焊接与热切割作业［不含《特种设备安全监察条例》（中华人民共和国国务院令第549号）中规定的有关作业］；高处作业（一级高处作业，二级高处作业，三级高处作业，特级高处作业，登高架设作业，高处安装、维护、拆除作业）。这些工种均须考试合格且持证上岗。

（3）特种设备作业范围：《特种设备安全监察条例》（中华人民共和国国务院令第549号）中规定，特种设备安全管理、电梯安全管理、起重机械安全管理、场（厂）内专用机动车辆安全管理、起重机械指挥、起重机司机（限桥式起重机）、起重机司机（限门式起重机）、叉车司机、安全阀校验、金属焊接操作等工种作业人员均应按照国家有关规定经特种设备安全监督管理部门考核合格，取得国家统一格式的特种作业人员证书，方可从事相应的作业或者管理工作。特种设备作业人员证由国家质检总局下属地方质量技术监督局颁发。

2 管理中的难点、争议及薄弱环节

管理中的难点、争议及薄弱环节如下：操作证、资格证及其工作范围的界定，利用擦边效应超资格范围作业，不同考核部门资格和资质混用问题；特种作业人员资格证的借用问题；人防、技防措施不到位，未有效落实相关责任问题；对法律、标准及规范的理解和解读不准确，导致工作安排脱节；人员技能问题，人员经验和年龄超限问题（招不到年轻工人，从事现场施工的基本为50岁～55岁的人员）；人员及管理人员的意识问题，如标准的适应性问题、工地属性问题、未有效持证上岗等问题。

在应用方面，施工承包商往往利用对自己有利的条款，避重就轻、降低成本、随意招人。目前的用工形式由自有员工、外聘员工、劳务分包及技术分包组成，成本管理影响较大。以上种种原因也增加了工程协调的难度，因此，须妥善处理上述问题。

3 处理方法

要处理好上述问题，需要从施工相关法律法规解读、制度规章完善，合同管理优化及现场工作协调等方面进行培训、疏导和引导，让施工承包商做到思想认同、主动作为，从而采取相应的整改和纠正措施，完善相应的管理，促进争议问题的妥善解决。

3.1 法律法规的相关章节解读和正确应用

解读法律法规，正确理解相关管理条例对工程现场的特种资质管理有至关重要的作用，能正确指导现场的安全管理及技术方案的有效落实。

解读法律法规和标准，必须理解其适用范围，确认应用该法律法规的条款与实际相吻合。如程序及文件中引用了该法规，就必须认真执行。推荐性标准，可以用，也可以不用，但引用该标准后，从引用之时起，就必须强制执行。

3.1.1 《中华人民共和国特种设备安全法》及相关法律法规

对《中华人民共和国特种设备安全法》（以下简称“《特种设备安全法》”）适用范围的解读为：“有较大危险性的锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场（厂）内专用机动车辆，以及法律、行政法规规定适用本法的其他特种设备。国家对特种设备实行目录管理。《特种设备安全法》不适用于军事装备、核设施、航空航天器使用的特种设备。房屋建筑工地、市政工程工地用起重机械和场（厂）内专用机动车辆的安装、使用的监督管理，由有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定实施。其他环节的监督管理，还应由各级特种设备安全监督管理部门进行。”

对于其应用范围的疑问，可以向当地的行政法律部门咨询，以便正确理解和应用。核岛内的特种设备安装及作业不受特种设备安全法的监督管理，由核安全法及核安全局监督管理。

3.1.2 建筑行业相关法律及标准的要求

主要针对相应的建筑施工标准的强条文进行解读。如JGJ 33-2012《建筑机械使用安全技术规程》、JGJ 196-2010《建筑施工塔式起重机安装、使用、拆卸安全技术规程》等标准中规定：特种设备操作人员应经过专业培训、考核合格取得建设行政主管部门颁发的操作证，并应持证上岗；机械必须按出厂使用说明书规定的技术性能、承载能力和使用条件，正确操作，合理使用，严禁超载、超速作业或任意扩大使用范围；机械上的各种安全防护和保险装置及各种安全信息装置必须齐全有效。

特种设备操作人员上岗的首要条件是必须持合格的资格证且经过安全技术交底。

安全技术规范是强制性的，技术标准被安全技术规范引用后，其引用部分即是强制的；安全技术规范是提出特种设备安全要求的主体，技术标准被引用后是对安全技术规范的补充；特种设备产品技术标准中应当清晰表述实现安全技术规范的最低安全要求。

3.2 现场管理制度

工程现场的安全管理制度，要符合相应的行业法律及标准的要求；同时，要结合工程的属地政策及管理规定并按照业主、工程现场的实际情况制定相应的管理制度，尤其是对员工实行强制险（工伤保险）、其他投保险等；做好资格审查，按照核电工程现场进展情况建立特种作业的范围，建筑施工特种作业、特种设备安装及拆除作业、特种设备作业三种类型的作业的工种目录清单，按照工程进度计划适时进行人员进场，提前做好相应的接口，进行三级教育，取得入场出入证。

3.3 改进措施

3.3.1 厘清管理归属脉络

核电工程现场涉及到常规岛、核岛及辅助系统（BOP）建筑施工，应将适用的标准法规及部门的规章列出清单，主要按照标准的适用范围进行管理。凡涉及到工程建设的均可用建筑施工方面的法规和标准进行管理。

3.3.2 关注继续教育及动态管理

要正确区分操作证及资格证，必须在取得操作证的前提下再取得相应的资格证。应及时和相关管理部门（如质监局、应急管理局、市场监督局等）沟通复证和继续教育。

按相应的标准、考试规程及监督管理规定组织特种作业人员参加年度安全教育培训或者继续教育，培训时间不少于24 h；有效期满需要延期的，建筑施工特种作业人员应当于期满前3个月内向原考核发证机关申请办理延期复核手续，延期复核合格的，资格证书和延期证书的有效期均为2年。现场安全管理及监督部门对这些特种人员的业绩及工作质量情况、资质有效期要建立动态管理机制，及时培训考核，安排取证，保证人员技能适应现场工作需要。

焊接及焊接作业人员要做到相应的操作证、资格证取证管理，符合相应的标准及法规要求，特别是要遵守JGJ 18-2018《钢筋焊接及验收规程》、JGJ 81-2019《建筑钢结构焊接技术规程》、DL/T 679-2012《焊工技术考核规程》、TSG Z6001-2019《特种设备作业人员考核规则》及《民用核安全设备焊工焊接操作工资格管理规定（HAF603）》（中华人民共和国国家环境保护总局令第45号）等标准的各项管理规定。

3.3.3 合同管理改进

在合同管理方面，应明确相应的用工形式及安全专项费用的条款，充分考虑施工承包商对于人员资格的管理要求，用合同条款及技术标准约束相应的工作，从源头解决施工承包商的培训相关费用诉求，以规范资格取证。杜绝低价中标，突出技术标和商务标的评审工作。

在合同执行方面，明确相应施工承包商资质要求和对自有员工、外聘员工、劳务分包、技术分包员工的需求，杜绝擦边现象，杜绝避重就轻、趋利避害现象的发生。

建筑施工特种作业人员，需要严格遵守考规及作业规程，不得同时在两个建设单位执业。对特种作业人员的借用、共享问题，建立应急管理机制，从合同管理角度，在工程施工中明确这些特种作业人员必须适用于建筑行业的范围要求、禁止相互借用等相应条款。解决此问题可通过工作委托、明确主体责任等方式，应急救援时，应说明相应的处理原则，规范现场的作业行为。

3.4 现场管理要求

为解决人员技能问题和未有效持证上岗等问题，应确保现场管理主控人员资格及其技能的持续性，要确保相关人员持证上岗且证书资格与作业相符合，并均在有效期内；应注重考察施工人员的安装业绩，工伤保险及人身伤害事故意外险的办理情况，及时和人社部、培训考核中心、各级管理部门进行信息沟通、交流，充分接受、理解和应用相关政府的咨询知识，保证职工顺利入场，安心工作，解决其后顾之忧。

建立黑名单管理制度，对违反“三违”安全管理规定的人员均采取信用制管理，可限制其进入现场、停止工作，以示惩戒。

为解决人员超龄问题，可从作业人员的健康管理入手，做好监护、体检、保险，保证人员健康，与业主、监理及施工单位探讨切合实际的应对管理办法，一方面充分发挥这些人员的技能及知识经验，在监护中完成相应的工作，另一方面做好传、帮、带，指导年轻人提高技艺，完成相应的工作。需要特别强调的是，必须做好工程急需时、解决突发问题时的应急工作，切实监护并进行人防管理，以解决现场实际的困难，促进安全生产。

现场建筑特种作业和特殊工艺作业必须强化技术管理和人员技能管理，严肃质量计划管理，控制施工工艺链，用经评审合格的技术方案、严肃的工艺纪律来保证所施工物项、工程措施的质量，从而保证施工安全。

3.5 人防管控及质量验收

为解决人防、技防措施不到位，未有效落实相关责任等问题，应主要采取以下措施：做好施工先决条件检查、安全技术交底，加强对所施工安装物项和工程施工措施（如脚手架、平台、施工用机械设备等）的质量过程的控制和验收，从而落实相关单位的主体安全责任，确保设施安全。

工程建筑安装中，特种设备安装及拆除作业时，必须做好技术管理及过程控制。如，进行塔吊安装时，应熟悉塔吊的设备竣工图及零部件图，按照安装技术要求，结合工艺条件编制相应的施工方案，并按《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》（中华人民共和国住房和城乡建设部第37号令）及《〈危险性较大的分部分项工程安全管理规定〉有关问题的通知》（建办质［2019］31号）中的要求严格落实，纳入危大施工方案的管理控制范围内，制定施工安装拆除施工质量计划，严格施工方案的执行，设置重点检查和验收节点，对螺栓联接、力矩验证、安装精度测量及安装过程进行跟踪见证，控制好每一环节的施工安装质量，并做好相应的单调、联调试验及群塔的防碰撞试验，可采用BIM、CAD三维模拟及现场监控模拟、现场推演等方法来规避，保证作业安全。

在焊接的人防管控方面，主要监督控制焊接施工的工艺纪律，杜绝焊工的习惯性不良做法，应做到：正确使用保温筒，不随意使用焊材和裸手更换焊条，做到随用随取焊条，不私自返修违规补焊，不随意引弧，不过度打磨焊缝，及时清渣处理好焊缝表面，严格按照焊接管理规定和工艺规程正确焊接，及时完成焊接施工记录，做好自检、互检及专检，及时进行无损检测保证焊接质量；对焊接作业环境进行专项监督管控，如必须做好受限空间（容器、管道等）、有限空间（沟道、廊道、狭窄空间等）、特殊条件限制的空间等的施工措施和环境控制，做到不安全不焊接。

电工作业方面，必须执行工作隔离票，双人互相监护作业、合作配合，提醒和监督受控，确保施工场所处于安全状态、绝缘合格，人员防护有效。

特种设备作业时，应严格检查设备正常运行的先决条件，检查合格后按照设备操作规程的要求进行规范作业，其中人员的技能资格控制和监督管理是关键。

4 经验反馈

在特种作业及特殊工艺操作人员的管理及作业中，应做好不同单位的同一工种、同项目不同单位的管理情况及信息的互通工作，做好研讨交流工作，取长补短，解决各项目的争议问题，促进管理水平的提升。

5 结 语

核电项目的建筑施工特种作业范围涉及的重点难点是塔吊安装、司索，高空作业、桩基施工、焊接及焊接操作工。在取得资格的前提下，保证其资格延续是基本的管理要求。发现争议和处理争议时必须以安全为前提，从技术上做好施工预防措施，严格安全、技术交底，做好人防及监护工作。控制过程质量，坚持结果导向，可有效处理现场的各类争议，合同措施的明确及资金支持可解决施工中的后顾之忧。

对于其他不在特种作业目录范围内的工种和特殊工艺涉及的工种，如酸洗钝化、水下作业、爆破作业、热处理及无损检测等作业，可以参照上述解决措施来处理各种争议，以便解决现场工作中遇到的困难，保证工程顺利进行，使管理更加有效。