乡村振兴战略下宅基地退出中农民土地权益的法律保障

丁德昌，赵佩芳

（湖南文理学院 文史与法学学院，湖南 常德 415000）

为解决我国“三农”问题，党的二十大报告明确提出要全面推进乡村振兴战略。乡村振兴战略的实现，必须以政府为主导，充分借重社会主体外生力量的大力扶持，更须激活农民及其土地等农村内生资源的活力。新民主主义革命和社会主义三大改造奠定了我国社会主义公有制的基础，相应地，农村的土地所有制采取了集体所有制形式，以保障农民的权益。国家为了保障农民在基本居住方面的生存权利，以“农户”为单位免费为农民分配一定面积的宅基地以供农民建筑自居房屋所用。农村宅基地是国家赋予农民的一种居住权利，宅基地使用权不仅是免费的也是长期的。随着新型城镇化发展，大量农民融入城镇生产生活，农村宅基地大量闲置，导致农村大量土地资源被浪费。要实现乡村振兴“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，必须激活农村生产要素，优化配置农村资源。在乡村振兴战略实施过程中，充分盘活现有包括农村宅基地在内的农村土地资源，是激活农村自身资源的内生动力和关键环节。引导农民退出闲置的宅基地，能在激活农民宅基地的财产功能的同时，保护农民的宅基地权益，这对于夯实农民促进乡村振兴的物质基础具有深远的意义。

一、宅基地退出中农民土地权益的内涵阐释

在法学层面，宅基地退出即宅基地使用权退出，是农村宅基地使用人根据自愿原则，将宅基地使用权退给农村集体经济组织，从而丧失宅基地使用权的一种法律行为。在宅基地所有权和使用权“两权分离”（1962—2017年）的背景下，宅基地退出仅指宅基地使用权退出。2018年发布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出，要“完善农民闲置宅地基和闲置农房政策，探索宅地基所有权、资格权、使用权‘三权分置’”，即在宅基地“两权分离”基础上，从宅基地使用权中又分离出宅基地资格权，形成宅基地“三权分置”体系。由此，宅基地退出包括宅基地使用权退出、宅基地资格权退出及宅基地使用权与资格权一并退出三种情形。在宅基地“三权分置”体系中，宅基地资格权虽然已经从宅基地使用权中独立出来而成为一种独立权利，但它只是一种获得宅基地使用权的资格，是宅基地使用权的“因”权利。此时，宅基地退出在实体权利上仍然表现为宅基地使用权退出。

在法律属性上，农民宅基地使用权属于农村集体土地所有权，农民享有的宅基地使用权本质上属于用益物权。农民在法律规定范围内享有对宅基地占有、使用和收益的排他性权利。宅基地使用权的用益物权属性，与一般意义上的使用权有很大差异，通常的使用权往往是“有期限的”“有偿的”；而宅基地使用权是“无期限的”“无偿的”。宅基地使用权退出，即是对这种“无期限”权利的终止，农民将丧失对宅基地使用权“无偿”使用的合法利益。从宅基地功能角度来看，我国农村宅基地实际承担着居住和财产的双重功能。宅基地使用权退出后，该宅基地不再承担农民居住保障功能。农村宅基地在丧失居住保障功能的同时，其财产功能凸显。在乡村振兴战略实施过程中，农民退出的闲置宅基地理应得到公平合理的补偿，退宅农民与宅基地的相关权益理应得到保障。

一般来说，权益是在宪法和法律许可范围内，公民享有的各种权利和利益的总称。权利是利益实现的法律手段，利益是权利实现的结果，权益是权利和利益的有机统一。“法律通过对民事权益的规定，赋予权利人以一定的排他领域，允许权利人在该领域内自由地发展人格、利用财产，其他人不得擅自侵入这一排他领域。”[1]在我国，宅基地属于农村集体所有，农民个体享有宅基地使用权。宅基地退出中的农民土地权益是指，在宅基地退出进程中，农民的土地权益及与土地权益密切相关的其他权益的总和。概括起来主要有：其一，人格权益。农民退出宅基地的意愿应该得到尊重，农民享有选择是否退出闲置宅基地的权利，任何部门和个人不得强制农民退出宅基地。同时，在宅基地退出中，农民的人格尊严和人身自由不应受到侵犯。其二，政治权益。农民在宅基地退出过程中，应该享有对相关政策的知情权、对宅基地退出过程的参与权、对自身利益诉求的表达权及对宅基地退出过程的监督权。其三，经济权益。农村宅基地退出中，农民应享有公平合理的宅基地退出经济补偿的权利。农民宅基地经济补偿对象应包括退出的宅基地使用权本身及建筑在宅基地上的房屋及其附属物、宅基地发展权益等。其四，社会权益。农民永久失去特定宅基地后，其居住权、生存权以及社会保障权应该得到基本保障。

二、宅基地退出中农民土地权益受损情况分析

随着乡村振兴战略的全面推进，乡村“产业兴旺”需要更多的土地和产业用房作为支撑。在国家“耕地红线”政策的保护下，耕地是不能转化为建设用地的。政府引导农民将闲置宅基地退出，为农村“产业兴旺”提供了可资利用的土地资源。然而，在宅基地退出中农民土地权益受损现象较为严重，需要运用法律手段予以保护。

（一）宅基地退出中农民土地权益受损现状

土地是农民的生存和发展之本，宅基地是农民赖以生存的物质依托。宅基地退出中农民的土地权益受损严重，主要表现在以下几方面：

1.违反宅基地退出自愿原则。宅基地是农民的“根”，不少地方有闲置宅基地的农民“在退出宅基地意愿方面顾虑较多，退出意愿不强”[2]。如，朱浩然、刘鑫月等对重庆F区M村进行宅基地退出的情况进行了调查，被访者表示多少钱都不愿意退，因归属感而拒绝退出的意愿较为强烈[3]。受安土重迁、叶落归根的传统观念的影响，进城定居的农民因为乡土情结和血缘关系，大部分人也不愿退出宅基地使用权。农村宅基地退出模式主要是地方政府自上而下主导。在农民退出宅基地意愿不强的情况下，地方政府和村级干部应在保障农民宅基地退出权益的基础上，引导说服农民自愿退出闲置宅基地。然而，现实中不少地方将农民退出宅基地的数量作为地方政府官员的政绩考核指标之一，导致出现了大拆大建、逼农民“上楼”的现象[4]。有些地方政府盲目追求新农村建设速度，对宅基地上的房屋进行“突击式强拆”，强迫农民退出宅基地，严重侵害了农民的合法权益。在实践中，不少地方政府发布关于宅基地退出的文件时，往往通过乡村干部口头传达，并且限定农民退出宅基地时间，这直接影响到农民对相关政策的知情程度，进而影响到农民退出宅基地的意愿。

2.宅基地退出补偿不合理。农民在获得公平合理补偿的前提下退出闲散宅基地，可以为乡村振兴“产业兴旺”提供充足的建设用地。然而，实践中农民退出宅基地补偿不合理现象也很严重，这主要体现在：其一，宅基地使用权价值本身大多没有补偿。很多地方对农民宅基地退出的补偿即使有额度也往往很低。不予补偿的基本依据通常是宅基地所有权属农村集体，农民个体没有所有权。其二，宅基地上的房屋及其附属设施补偿不合理。宅基地退出通常的做法是仅根据宅基地上的房屋面积给予极低的补偿。譬如江西省铜鼓县《农村宅基地有偿使用、流转、退出和取得暂行办法》第15条规定：“对自愿退出宅基地的，由村集体对其地上建筑物、构筑物进行适当补偿；属于住房的，根据建筑结构和新旧程度，按建筑面积十至一百五十元每平米的标准补偿。”[5]根据上述规定，就算以最高150元/m2的标准来看，100m2的住宅退出后仅能得到补偿款15 000元。同时，农民房屋以外的附属设施一般没有补偿。从物权法的角度看，农民也享有对其财产的所有权，其损失理应得到合理补偿。其三，宅基地发展权价值往往没有任何补偿。在宅基地退出特别是宅基地征地补偿中，宅基地发展权价值往往被地方政府所垄断，农民难以分享宅基地发展权价值补偿，“这使得农民退出宅基地之后的生活无法得到长期保障，在实质上剥夺了农民分享城市化和发展改革红利的权利”[6]。随着我国社会经济的发展，宅基地作为推动城镇化以及乡村振兴的重要土地要素有着较为广阔的发展空间，宅基地发展权价值在不断增加，尤其是城市郊区或具有特定旅游价值的地方。

总的来说，农民宅基地退出补偿不合理，不仅严重侵害了农民的土地财产权利，也严重影响了农民的宅基地退出意愿，不利于农民宅基地等土地资源的合理利用，从而影响到我国乡村振兴战略的有效实施。

3.宅基地退出配套权益保障不力。经济振兴是乡村振兴的基石，促进农村经济发展是乡村振兴的核心，而保障农民经济权益则是乡村振兴的前提。经济权益是农民宅基地退出的主要权益，具体体现在宅基地退出中的农民宅基地使用权补偿、房屋及相关附属设施的补偿。一般而言，农民退出宅基地使用权，就意味着他们永远失去了在农村赖以生存立命的根基。如果农民退出宅基地的配套权益得不到有效保障，那么农民退出宅基地后其未来的生存保障就可能成为一个大问题。

退宅农民配套权益保障不力主要体现在以下几个方面：其一，退宅农民的居住权保障不力。地方政府为了有力推进乡村振兴战略，充分利用农民闲置的宅基地资源，往往想尽一切办法引导闲置宅基地农民退出宅基地，却忽视了对失宅农民进城居住的保障机制的构建。其二，失宅农民基本生活权益保障不力。目前政府没有将进城谋生不顺的失宅农民纳入最低生活保障人群的范围。失宅农民如果在城镇谋生不顺利的话，回到农村不仅没地方住，而且连基本的生活保障都没有。其三，失宅农民就业权保障不力。农民退出原有的宅基地，意味着断掉了回家务农的退路。地方政府缺乏为失宅农民在就业信息、就业技能与自主创业等方面提供帮助的政策及措施。此外，不少地方仍然对包括失宅农民在内的农民子女城内入学问题存在政策歧视。综上，退宅农民社会权益保障的缺失，进一步抑制了农民退出宅基地的意愿，也抑制了闲置宅基地退出的进程。

（二）宅基地退出中农民土地权益受损缘由

在乡村振兴战略下政府引导农民退出闲置宅基地进程中，农民土地权益受损不仅直接损害了农民的切身利益，也侵害了法律赋予农民的法定权利。究其原因，主要有以下几点：

1.宅基地产权主体模糊。目前我国宅基地退出中，农民土地权益受损的根本原因是宅基地产权主体不明确、产权权能缺失。

其一，宅基地所有权主体模糊。《中华人民共和国宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《土地管理法》第8条第2款明确规定：“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”但我国《宪法》《土地管理法》以及《民法典》都未对“农民集体”做出明确解释。《土地管理法》第10条规定了乡镇集体经济组织、村民委员会和村民小组拥有土地的经营权和管理权，但其中也未规定其享有农村集体土地所有权。由此可见，我国现行法律对宅基地所有权主体的界定是模糊不清的。同时，法律授权村民委员会行使经营权和管理权，导致了在宅基地退出中村民委员会产权行使主体代行产权所有人权利的情况。这一方面使农民集体所有权主体更加模糊，农民难以依法捍卫自身的正当土地权益；另一方面，不少代行宅基地所有权的村干部为完成某些地方基层政府确立的宅基地“退出指标”，获得相应“报酬、奖励”，往往藉此诱导和胁迫农户强行退出闲置宅基地。

其二，是宅基地产权权能缺失。《民法典》将宅基地产权归类为用益物权，但对宅基地只赋予了占有和使用两项权能，宅基地用益物权的收益权能被忽视。由于立法并未赋予农民宅基地使用权的收益权能，农民在宅基地退出中只能获得宅基地房屋补偿，宅基地使用权退出的收益权能却得不到任何补偿，更谈不上宅基地土地增值收益的补偿。农民宅基地使用权的收益权能缺失，使得农民难以按照市场价值获得宅基地退出补偿，削弱了农民参与乡村振兴战略实施的内生动力。

2.农民处于弱势地位，维权意识薄弱。由于农民的经济和社会地位相对低下，大多数农民依然是社会的弱势群体。农民维权意识薄弱是农民弱势地位的重要表现。农民作为弱势群体，自身文化素质不高，法律知识匮乏，维权意识较为薄弱。在宅基地退出中，农民对自身有哪些权利以及如何维权知之甚少，对于宅基地使用权退出是否应该得到补偿、补偿标准是什么，大多农民往往也一无所知，或者说很少有农民有想搞明白补偿范围和标准的意识。群体的弱势、法律知识的匮乏，是导致宅基地退出中农民的土地权益被侵犯的重要原因。

不仅如此，农村社会是一个崇尚“无讼”的“熟人社会”。“‘无讼’的诉求，集中体现了古代先贤的社会治理思想以及对理想社会关系的追求，可以视为中国农业文明时代达成良好社会关系的愿景。”[7]“传统的‘厌诉’观念在农村地区有着深厚的成长土壤。”[8]出于“无讼”“厌讼”的传统观念，大多数农民不愿意向政府有关部门提起行政复议，向法院提出行政诉讼。此外，农民无权无势，也没有和地方政府进行讨价还价的资本和能力。由于农民的弱势地位和维权意识的不足，当基层政府在农村宅基地退出中歪曲法律和政策规定，侵害农民宅基地合法权益时，大多农民选择了隐忍和退让。

3.退出补偿机制缺失，补偿法律依据缺乏。目前，我国《民法典》《土地管理法》及相关法律法规中规范宅基地的条文很少，《民法典·物权篇》也并未对拆迁、补偿、救济等问题进行详细规定。因此在实践中，出现了宅基地政策、退出补偿机制缺失等现象。具体表现有：其一，由于农村宅基地征收补偿标准由各地方政府确定，全国各地宅基地补偿标准不统一。其二，严重缺乏关于保障失宅农民合法权益的社会保障制度。目前，我国农民失去宅基地后的社会保障制度几乎为空白。农民退出宅基地后将永远失去在农村赖以生存的房地依托，没有妥善的社会保障制度，大多农民不敢退出宅基地。其三，宅基地发展权收益补偿归属于法无据。我国法律没有确立土地发展权，包括宅基地在内的农地发展权增值收益归属和分配也都没有明确的法律规定，因此，农民很难分享到宅基地退出后所带来的土地增值收益。尤其是作为城镇建设用地征收的宅基地，入市后产生的土地增值效益大大超过了原有的农用土地，这部分效益本应在退宅补偿中有所体现，但由于于法无据，农民无法分享。

三、宅基地退出中保障农民土地权益的法律对策

为了全面推进国家乡村振兴战略，必须充分利用农村闲置的土地实现“产业振兴”。闲置的宅基地是乡村振兴中可资利用的重要土地资源，正确引导农民退出闲置宅基地是全面推进乡村振兴的重要举措。农村宅基地退出中对农民宅基地土地权益的保障，直接关系到农民的基本权利和利益的实现。宅基地退出必须以保障和维护农民宅基地权益为出发点和落脚点。为此，必须充分运用法律手段，建立科学、合理、公平的宅基地法律机制，对农民的程序性权利和实体性权益予以全面保障。

（一）明确宅基地产权主体，完善宅基地产权制度

立法是我国社会主义法治建设的首要环节。相比于执法、司法、守法和法律监督，立法具有先在性。立法的实质在于分配公民权利和义务，并通过法律手段保证这些权利义务的实现。只有加强立法，才能做到社会主义法治的“有法可依”。在乡村振兴战略实施过程中，“想要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，农地产权结构必须优化”[9]。要充分利用市场机制激活包括宅基地在内的农村土地资源，就必须首先在立法层面完善农地产权制度、优化农地产权结构。

1.确认宅基地产权主体。产权明晰是现代产权理论的基本特征，产权主体确认是产权明晰的核心内容。在“三权分置”的立法政策下，宅基地产权包括宅基地所有权、资格权和使用权三方面的权利。首先，应明确宅基地所有权主体。宅基地属于农民集体所有，这在宪法和法律层面是没有问题的；问题在于“农民集体”的界定。实践中大多农村宅基地都分配到农户，而农户一般都是以“村民小组”为单位聚集在一起生活的。在大多“农村集体经济组织”式微的情况下，将宅基地“集体所有”细化为“村民小组所有”会更为明晰而具体。这既是对我国农户以村民小组形式占有宅基地的现状的尊重，也是与我国农村土地属于农村集体所有的体制的有效对接。其次，应明确农户为宅基地“资格权”和宅基地“使用权”主体。宅基地属于集体所有，其所有权归属于集体；但国家应该通过立法将宅基地的资格权和使用权授予农户，使农户成为宅基地资格权和使用权的主体。明确农民在宅基地所有权、资格权和使用权上的主体地位，有利于为农民或农民集体在宅基地退出补偿中获得相应补偿提供法律依据。

2.完善宅基地使用权权能。法理上，权能是权利的要素，是权利的具体内容、作用及实现方式，也是权利人为实现其权利和利益所能采取的体现其意思支配力的必要手段和方式。宅基地使用权是一种典型的私权。立法应赋予农民占有、使用、收益和部分处分权能。宅基地使用权的收益权能也是宅基地使用权人基于转让其所占有的宅基地给第三人而享有的收益权能。这里的处分权能是指除以所有人身份处分占有物之外的处分权能。宅基地使用权主体虽然可以在农村集体内部享有处分权，但缺乏农村集体经济之外的对外处分权能。赋予宅基地对外处分权能，是实现宅基地使用权的土地经济权益的重要表现。当然，宅基地使用权的处分权能和宅基地所有权的处分权能是不同的。宅基地所有权的处分权能的目的是为了转让或消灭宅基地所有权，而宅基地使用权的处分权能的目的则是为了转让或消灭宅基地使用权。

（二）完善补偿标准，建构公平合理的宅基地退出补偿机制

宅基地是农民生存之本，发展之基。宅基地退出意味着农民永久丧失这一生存和发展的根本。只有确保农民在退出宅基地过程中获得公平合理的补偿，保障其基本生存权，才能为农民融入新型城镇化进程夯实物质基础。为此，建构公平合理的宅基地退出机制势在必行。

1.建立公平合理的补偿原则和标准。公平合理应是宅基地补偿的首要基本原则。公平合理原则的确定，应以宅基地退出过程中农民“损失什么”“补偿什么”为依据。宅基地退出过程中，农民除房屋价值外，还将失去基本生存保障价值、生产要素价值和宅基地期权价值，这些都应在宅基地退出时予以合理补偿。

2.扩大宅基地退出补偿范围。目前，不少地方的宅基地退出补偿的范围仅限于基地上的房屋；只对宅基地上的房屋进行微薄补偿，这实质上是对农民宅基地退出权益的侵害。为此，必须扩大宅基地退出的补偿范围。补偿范围应包括：房屋及房屋附属物的补偿，宅基地的市场价值补偿，宅基地发展权的补偿，其他诸如装修费、搬迁费、临时安置费、经营损失等方面的补偿等。

3.引入第三方宅基地价值评估机构。目前宅基地退出往往是政府主导，补偿范围和补偿标准也是由政府相关部门直接确立。在这个过程中既没有农民的有效参与和讨价还价，也没有第三方机构予以公平评估。因此，为了对退出的宅基地补偿范围和补偿标准做出合理公平的评估，必须引入第三方评估机构。宅基地价值评估机构应坚持中立的立场，采用科学的评估方式，对宅基地价值及补偿范围和标准予以公正评估。

（三）加强程序保障，保障农民宅基地退出的参与权

程序是公正之母。庞德指出：“程序是法治的核心，是法治从法律形态到现实形态的不可少的环节。”[10]在宅基地退出过程中，只有充分保障退宅农民的程序性权利，才能有效保障退宅农民的实体性权益。公正的法律程序，不仅能为维护农民权利提供程序保障，也能有效激发农民的法律意识和维权意识。加强程序保障，维护农民宅基地退出的参与权，主要从以下几方面着手：

1.在宅基地退出过程中，政府信息公开，保障农民的知情权。宅基地退出中，政府主导着宅基地退出的进程。农民是否同意退出宅基地？宅基地退出的时间、范围、流程、环节以及时序是什么？宅基地退出的补偿范围、补偿标准是什么？农民在宅基地退出中享有哪些权利？农民不服应该向谁申诉？……这些事关宅基地退出的基本信息，政府部门都应依法律程序予以明确公示，以保障退宅农民的基本知情权。

2.畅通退宅农民的利益诉求通道，保障农民的表达权。农民除了对政府退宅补偿方案享有知情权外，还有自己的利益诉求。政府应构筑听证平台，保障农民能够通过听证同政府和宅基地所有权行使主体——村民委员会进行有效沟通，表达其合理的利益诉求。

3.保证失宅农民的救济途径，保障农民的监督权。西谚曰：“无救济便无权利。”在宅基地退出的实践中，失宅农民的权利和利益受损、补偿信息不公开及补偿范围和补偿标准不透明等现象严重。政府应全方位畅通失宅农民的救济途径，保障农民的申诉权、复议权和起诉权；应将失宅农民诉讼纳入法律援助的绿色通道，使失宅农民的监督权、救济权都能得到根本保障。

（四）强化政府责任，完善失宅农民的社会保障机制

保障公民权益是现代责任政府的基本责任，是政府以人为本、关注民生的价值体现。农民是我国最大的弱势群体，农民宅基地是农民的基本生存和发展之基。宅基地退出必将使农民永远失去其基本的居住与生存之所。因此，在宅基地退出过程中，强化政府责任、完善失宅农民的社会保障机制势在必行。

1.建立退宅农民的住房保障体系。我国农村宅基地一直承载着农民的居住保障功能。政府引导农民退出闲置宅基地，必须充分考虑这部分农民进城创业或失业的风险，这就需要将其纳入城镇住房体系，纳入城镇廉租房租用范围，并享有相关购房优惠待遇。农民也可以以出卖宅基地使用权和发展权为代价，购买政府修建的保障房。如此，退宅农民在住房有保障的前提下，退出闲置宅基地的积极性将会大大提高，这有利于推进我国集约化、高效率的现代农业的发展，从而推动我国乡村振兴战略的有力实施。

2.完善退宅农民的养老保障制度。宅基地退出将可能让部分失宅农民面临养老风险。只有完善的农民养老保障制度才能有效缓解失宅农民巨大的养老压力。为此，必须构建城乡统筹的社会保障体系，并将失宅进城务工农民率先纳入城镇社会保障体系之中。

3.完善退宅农民的就业保障机制。退宅农民往往在城镇就业生活，但由于这部分农民大多文化水平较低、就业技能缺失，难以在城镇中找到合适的工作以获得足以保障生活所需的经济收入，政府应重点对失宅进城务工农民提供就业保障。一方面，政府应加强失宅农民的就业培训，从而提高其就业竞争力。地方政府可以通过政府采购的方式向各类技能培训机构购买就业技能培训服务，向失宅进城务工农民免费提供。另一方面，政府应为退宅进城创业务工农民搭建就业创业平台，及时提供企业招聘信息；应要求部分占用土地的开发商、企业等提供单位内部的就业岗位，以安置退宅退地农民就业；应鼓励失宅农民自主创业，对微小企业的创业农民减免税收或进行创业补贴。此外，还可以组织农民参与专项技术培训，提高农民的自身竞争力，以便获得更多的就业机会和更高的工作报酬，促使农民安心退出农村宅基地；还应重视退宅农民子女的教育问题，消除城乡二元教育体制导致的进城农民子女入学难的问题，对退宅进城就业农民提供政策倾斜或给予适当的教育补贴，解决农民退出闲置宅基地的后顾之忧。

乡村振兴战略实施的推进，一方面需要政府及社会外力的推动，另一方面更需要激活农村社会的内生动力。农地是农民最大的财富，宅基地是农民的生存之基。充分利用闲置的宅基地，激活农村闲置土地资源的活力，是发挥我国农村土地财富价值的重要途径。习近平指出：“我们任何时候都必须把人民的利益放在第一位。”[11]在乡村振兴战略实施进程中，政府一方面应有效引导农民退出闲置的宅基地，激活宅基地土地资源使用价值；另一方面也应充分保障宅基地的土地财产价值，确保退出闲置宅基地的农民的土地权益得到有序、合理和公平的保障。

（湖南文理学院文史与法学学院2018级学生赵佩芳参与本课题研究）