论非政府组织的国际环境法主体资格

马忠法，许子昀

（复旦大学 法学院，上海 200438）

引 言

全球性的环境污染给人类的生存和发展带来了极大的挑战。工业化带来了产品和市场的国际化，也带来了全球污染蔓延的恶果。随着时代的发展变迁，全球性环境问题愈发引人关注，这种关注在19世纪中后期尤盛，1893年“太平洋海豹仲裁案”和1938年“特雷尔冶炼厂仲裁案”更是对国际环境法的形成产生了重要影响。第二次世界大战后国际环境法日渐发展，于上世纪70至90年代末进入发展活跃期；进入21世纪后，国际环境法日渐发展成熟。国际环境法是人类为了应对国际环境危机而形成的国际法新分支，为国际法增添了新内容，充实和丰富了国际法体系，其中就包括第二次世界大战国际法主体内容的发展。

在国际环境关系的发展变化过程中，始终能看见非政府组织的身影。第二次世界大战后，非政府组织频繁地参与到国际环境活动中，对国际环境法的发展起到了积极的作用。自1992年巴西里约热内卢国际环境会议以来，非政府组织参与国际环境法的实践活动日益增多。随着时间的推移，非政府组织的功能逐渐多样化，参与国际环境法的形式、途径和运作流程也日益复杂。这又使得非政府组织在国际环境领域的公信力大大提升，成员不断增加，所获支持也越来越多。自上世纪90年代以来，随着互联网技术的发展和革新，非政府组织参与国际环境法的专业及资源优势进一步凸显。比如气候行动网络（CAN）、农药行动网络（PAN）、中东欧区域环境中心（REC）和全球平衡环境立法者（GLOBE）的出现，进一步协调和整合了非政府组织的环境信息资源，使其专业性大大提升。还有一些旨在为特定的（尤其是发展中国家和经济转型国家的）非政府组织提供服务的网络，以提升其在国际环境问题上的专业优势，促使这些非政府组织更有效地参与国际环境活动。同样也是从上世纪90年代以来，非政府组织通过继续参与“里约”模式，对国际环境法的发展产生了更加深远的影响。

可以说，非政府组织在国际环境法的形成、发展和实践等各个阶段①，都发挥着不同程度的影响力。在上世纪90年代之后，非政府组织在国际事务中实际扮演的角色与被传统国际法描述的边缘角色已有所不同。因为非政府组织已不仅仅是国际环境法进程的“观察者”或“向政策制定者提供信息的工具”，而是重要的“参与者”。非政府组织的角色转换挑战了以国家为中心的、传统的国际法主体理论。在未来，国际环境治理和国际环境法的发展仍然需要发挥国际社会横向（多主体）和纵向（多级）治理的综合作用，非政府组织将扮演更加重要的角色。所以，确认非政府组织的国际环境法主体资格，是国际环境法发展到一定阶段的必然要求。

一、“非政府组织”和“国际环境法主体资格”的定义

“非政府组织”需要从两个不同语境出发进行界定：首先，需要探讨国际法语境下“非政府组织”的定义。“非政府组织”一词出现于1945年在美国旧金山签署的《联合国宪章》中，这是该词首次见于正式文本。但宪章并没有对“非政府组织”进行定义，仅规定“经济及社会理事会得采取适当办法，俾与各种非政府组织协商有关于本理事会职权范围内之事件”②。1952年联合国经社理事会第288（X）号决议是最早对“非政府组织”进行定义的国际法文件，该决议规定“凡不是根据政府间协议建立的国际组织，都可被看作非政府组织”。上世纪70年代之后，“非政府组织”的概念在全球范围内广为人知。1991年《关于承认国际非政府组织法律人格的欧洲公约》（European Convention on the Recognition of the Legal Personality of INGOs）对“非政府组织”的界定标准进行了详细的阐释：“组织目标为非营利性和国际性；设立依据应适用于所有缔约方的国内法；活动范围至少在两个国家且应具有影响力；在一缔约方领土上设有法定办公机构的同时应在该缔约方或另一缔约方领土上建立管理和控制中心。”③1996年，联合国经社理事会“联合国与非政府组织之间的协商关系”第1996/31号决议第18段中指出了非政府组织参与国际法进程比国家参与更受限制的问题。并且，决议对“非政府组织”进行了初步界定，指出：非政府组织应在其职权范围内具有公认的地位；应有一个常设总部，并设有一名执行干事；有权通过授权代表其成员发言；应具有代表性结构，并拥有对其成员负责的适当机制，成员应通过行使表决权或其他适当的民主和透明的决策程序对组织的政策和行动进行有效控制。任何非由政府实体或政府间协定建立的此类组织（包括接受政府当局指定成员的组织，只要其成员构成不妨碍该组织自由表达意见），都属非政府组织。《国际法辞典》对非政府组织的定义是：“全国性团体、联盟和个人为了促进在政治、经济和科学技术、文化、人道以及其他人类活动领域的国际合作而建立的国际联合组织。”[1]464王铁崖教授的定义与《国际法辞典》较为相似：“与政府间国际组织不同，非政府组织是各国的民间团体、联盟或个人，为了促进在政治、经济、科学技术、文化、宗教、人道主义及其他人类活动领域的国际合作而建立的一种非官方的国际联合体。”[2]565从现实来看，这些对该组织的范围、目标和方法的界定千差万别，难以找到共同特征。甚至“非政府”一词，也像是在以“否定式定义”的形式呈现，来表述某种从整体中去除特定切割部分后剩余的类别。从字面上看，“非政府组织”好像涵盖了所有非国家的组织。但是，国际法和国际环境法文本中所表述的和本文所论的“非政府组织”并不包括所有非政府性质的组织，也不包括国家或地方法律明确界定和分类的营利性商业企业，正如彼得·威利茨（Peter Willetts）所说，目前“一个清楚、准确、在理论上能够被大众广为接受的非政府组织的概念仍需要系统地论证”[3]。

其次，需要探讨国际环境法语境下“非政府组织”的定义。《21世纪议程》第27章“加强非政府组织作为可持续发展合作者的作用”中提及了应设法加强非政府组织在谈判、决策和执行（国际环境法）各个层面中的实质性参与。《热带木材协定》《京都议定书》以及《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》等国际环境条约中都提及了“酌情寻求和利用……非政府组织机构提供的服务和合作以及信息”类似的内容，但都没有对“非政府组织”进行明确定义。林灿铃教授认为：“非政府组织是跨越国界的由不具有政府权力的个人、团体建立的跨国组织。它具有组织性、民间性、非营利性、灵活性、公益性、非政党性、自治性和志愿性的特点，通常是在特定领域结成团体，代表社会某些集团或阶层的愿望或要求。”[4]与上文论述类似，国际环境法语境下讨论的“非政府组织”，目前虽然没有一个清楚、明确、获得广泛认同的定义，但是可以发现活跃于国际环境领域的“非政府组织”具备三个基本特征：第一，在组成结构上具有“非政府性”，即它不是依据政府间协议设立的，不受政府操控、不行使政府权力；第二，在运行目标上具有非营利性，即它所获利润不会在成员之间进行分配，而是用以实现组织的目标；第三，尽管非政府组织的成立依据为一国的国内法，处在特定国家的管辖范围下，但是其活动范围和效果都明显具有“跨国性”，也即这些组织善于在跨国、多层次治理中开展工作，通过与国家、政府间组织等的密切联系，积极参与国际法实践，有时还会充当公民社会的“传声器”。因此，可以将“非政府组织”暂且定义为各国不具有政府权力的民间团体、联盟或个人建立的行为、活动具有跨国性的、非官方的非盈利性组织。

要对“国际环境法主体资格”进行定义，首先需要探讨“国际法主体资格”的定义。《国际法辞典》将“国际法主体”定义为：“在国际法的范围内和基础上履行其具有的国际权利和义务的国际关系参加者。”[1]518柳炳华教授将“国际法主体资格”界定为“在国际关系上承担权利义务实施法律行为的国际法承认的资格”[5]。而王铁崖教授认为：“所谓国际法主体资格，需要具备独立参与国际关系的能力、能够直接承担国际法基本权利及其享有义务及能够独立参与国际诉讼进行求偿。”[2]64林灿铃教授认为：“现代国际法主体所具有的符合现代国际法律关系的本质特性是‘直接从事国际活动和直接行使国际法规范所确定的权利与义务的法律能力’。‘法律能力’应该要理解为：‘由法律规范规定的和充当法律关系之当事者的前提和资格’。”[6]284综上，“国际法主体资格”应当理解为：国际法承认的直接拥有国际法规范所确定的权利、承担国际义务的法律人格者所具备的资格。在此基础之上，可以类似地推导出“国际环境法主体资格”是指国际环境法承认的直接参与国际环境关系、行使国际环境法规范所确定的权利与义务的国际环境法律人格者所具备的资格。换句话说，这种资格的具体内容体现在国际环境法所确立的权利和义务的总和之中[7]。

二、经验基础：承认非政府组织国际环境法主体资格的必要性

目前国际法最为主要的主体仍然是国家，但是国际环境法相比国际法具有其独特性，且非政府组织在国际环境法形成、发展和实践中始终扮演着非常重要的角色，赋予非政府组织国际环境法主体资格能够更好地规范其行为、确保其权利和义务的实现，因此，承认非政府组织国际环境法主体资格具有必要性。

（一）国际环境法主体的特殊性

传统国际法一般并不承认非政府组织的国际法主体资格，虽然在少数情形中，非政府组织的国际法主体资格曾被部分国际法文件所认可，如欧洲国家于1986年4月签订的《关于承认非政府间组织的法律人格的公约》承认了非政府组织的国际法主体资格，但由于参加国较少，“非政府组织在国际法上享有主体资格”的观点仍然没有得到普遍承认。类似地，《奥胡斯公约》强调了非政府组织的独特作用，它赋予包括非政府组织在内的公众对当局违反环境法律规定提出质疑的合法权利，但可惜的是，《奥胡斯公约》是区域性公约。与前述两例相反，更常见的情况是，非政府组织在传统国际法中的地位是被边缘化的。以联合国经社理事会第1996-31号《联合国与非政府组织之间的咨商关系决议》为例，决议使用“咨商关系”一词，显然是经过斟酌的。从“咨商”一词的文本含义来看，非政府组织扮演的角色本应更偏向于“合作者”，“合作”本应该指向平等，但事实并非如此。决议旨在以“咨商关系”作为次要角色和主要角色之间的关系定位，将非政府组织置于国际关系的边缘化地位上，强化国际法以国家为中心的性质。如王铁崖教授的《国际法》中也否定了非政府组织的国际法主体资格[2]412。因此，认为非政府组织不具有传统国际法的主体资格是目前国际法理论的大趋势所向。

而相较于国际法，国际环境法具有其特殊性，国际环境法主体与国际法主体并不完全相同。宏观来看，国际环境法是关于国际环境问题的原则、规则和制度的总和，是主要调整国家及其他国际法主体之间为保护、改善和合理利用环境资源而发生关系的具有法律拘束力的规章制度，是保护环境和自然资源、防治污染和制裁公害的国际法律规范。虽然国际环境法的进步在一定程度上以国际法为基础，其发展也在为国际法增添新内容，但国际环境法更是国际法的新分支，是建立在“地球一体”概念上的国际法新领域，同时，也是一门体系庞大的、独立的国际法律部门，在体系上具有高度的独立性。因此，国际环境法的体系架构和学科发展有着其特殊的语境和需要，虽然国际环境法的主体范畴与国际法的主体范畴有一定的相似性，但从严格意义来说，国际环境法的主体范畴是独立于国际法的主体范畴的。

微观来看，国际环境法最初的目标和宗旨被表述为“维护人类的共同利益——即人类的生存”，而这种表述体现出“以人类为中心”的利己主义特征，忽视了对自然本身的关怀，这与以“国家作为基本主体”的国际环境法结构特征密切相关。因为国家的传统行为模式是追逐本国利益的最大化，具备高度的利己主义特征，主权国家的意志高度反映在国际环境法的目标定位和体系架构中。在这种利己主义意志的支配下，各国在国际层面处理全球性环境问题的方法极大可能被该国的制度利益、工具主义和国家权威所左右。这与应对环境问题所应当追求的精神背道而驰。所以，国际环境法最终目标的实现需要挑战以国家作为基本主体、以国家意志为核心意志的国际环境法律体系的结构模式。

不仅如此，从现实层面来看，近年来其他行为体在国际环境法领域愈加活跃，主权国家等传统国际法主体的重要性也被相应“冲淡”了。仅将传统国际法主体列为国际环境法的所有主体已经与国际环境法发展的现状不相匹配，并且，这也将难以充分应对日益严重的全球环境问题，所以，国际环境法的主体范围应当得到相应的扩展。

（二）非政府组织在国际环境法律关系中扮演角色的重要性

有一些学者将目前国际环境法进程分为四个阶段：第一阶段是议程设置和决策形成的阶段，即确定环境问题的性质和范围，并依此决定国际环境监管的必要性的阶段；第二阶段是“谈判—妥协”阶段，以国际谈判的开始、谈判结束时商定出规则的出台为标志，也即国际环境立法阶段，这个阶段一般只有主权国家才能参与；第三阶段是遵守阶段，也即国家遵守国际层面已达成共识之规则的过程；第四阶段是执行阶段，即确保国家遵守其国际义务的过程。在这四个阶段中，非政府组织都扮演着关键的角色。

1.设置国际环境议程和形成决策阶段——重要的“发起者”和“行动者”。在国际环境议程的设置环节，非政府组织能够充分、及时地发现国际环境问题之所在，科学地评估相关问题的严重性，承担着国际环境议程重要“发起者”的角色。一方面，非政府组织的影响力在近年来不断扩大，成员不断扩张，资金不断累积，技术迅速发展，充分具备发现、评估国际环境问题和推进国际环境议程的物质、资源基础。比如世界自然基金会拥有来自世界各地的大约500万支持者，总收入约为4.7亿瑞士法郎；“绿色和平国际”在158个国家拥有超过250万会员，年度预算在3 000万美元左右；“地球之友”在58个国家拥有超过100万会员。其他如塞拉俱乐部、国际发展协会和第三世界网络（TWN）等有影响力的非政府组织雄厚的人力和财力资源，也增加了非政府组织整体上跟踪、影响和监测国际发展的能力。另一方面，非政府组织善于以实际行动推进环境议程的设置。如在1987年《蒙特利尔协议》的制定中，“地球之友”等非政府国际间组织通过游说和开展各类启蒙公众行动，大幅提升了臭氧层破坏问题的公众关注度，促使40多个国家通过了对消耗臭氧层的化学物质采取严格管控的环境保护政策。

在国际环境决策的形成阶段，非政府组织是重要的“行动者”。一方面，非政府组织直接参与了国际环境决策的制定过程。比如，一些非政府组织凭借其信息、公益和机制优势，成为了国际环境决策重要的信息工具和知识平台，国家和政府间国际组织在决策进程中也会积极地与非政府组织合作。再如，非政府组织可以通过国际决策透明度机制，直接有力地介入环境决策过程。以联合国为例，经社理事会下设非政府组织委员会负责审批“接受非政府组织并认可其咨询地位和观察员身份”的有关事项，获批的非政府组织可以通过咨商地位或观察员身份直接参加联合国各种环境决策，以此影响环境决策的内容。另一方面，非政府组织间接影响着环境决策的制定进程，如通过发布专业的研究报告、施加舆论压力等方式，影响国际环境决策的目标选择和内容规划，甚至通过“影响少数国家环境治理的主要方向和趋势”的手段，间接地将这种方向和趋势反映在国际决策中。

2.国际环境立法阶段——重要的“参与者”和“推动者”。上世纪90年代后，各种国际环境谈判中都有着非政府组织的身影。无论是国际环境法立法问题的探讨阶段，还是相关国际环境法律文件的通过阶段，乃至相关国际环境法律规则的实施阶段，非政府组织都扮演着重要“参与者”和“推动者”的角色。这些非政府组织通过自拟议题、提出新规则、为规则完善提供专家意见和信息、进行国际层面的斡旋和游说等方式，有力地推动了国际环境法律文件的订立和完善。比如，1948年，由政府间国际组织和非政府组织共同成立的世界自然保护联盟（IUCN）是非政府组织参与、推动国际环境立法的重要里程碑，IUCN对后续一系列国际法律文件的制定和通过起到了重要作用④。当时，大量非政府组织参加了斯德哥尔摩人类环境会议，并召开了一次平行的非政府组织会议（这也形成了后续国际环境会议的既定特色）。1992年里约环境与发展会议是标志着政府与非政府组织之间关系发生变化的分水岭。当时，数百个非政府组织为制定《21世纪议程》《关于森林问题的原则声明》《里约环境与发展宣言》以及在里约开放供签署的《联合国气候变化框架公约》和《生物多样性公约》做出了卓越的贡献。一些特殊情况下，非政府组织可作为国家代表，介入和参与到国际环境条约的准备工作中去，如UNFCCC和《南极条约环境保护议定书》在正式签订和通过之前，小岛国联盟代表团中就有一个非政府组织——伦敦国际法环境中心。随着时间的推进，非政府组织参与国际环境法立法的方式逐步从“参与社理事会的部分会议”扩展到“举行与联合国召开的政府间会议并行的非政府组织论坛”。后来，大会形成的相关国际法律文件中囊括和接纳了不少非政府组织的观点和主张。再如2002年，超过3 000个来自非政府组织的代表参加了南非约翰内斯堡举行的可持续发展世界首脑会议（World Summit on Sustainable Development,WSSD），提交了诸多关于水资源国际环境保护、粮食国际保护、能源保护以及促进南方国家能力建设等方面的具体议题，供WSSD进行深入磋商和讨论；同时，非政府组织论坛也生成并通过了包括《政府、非政府组织、企业三方互相合作的伙伴关系计划》在内的文件。以上实例都表明，非政府组织在不断以各种形式参与国际环境法立法的进程，并推动着国际环境立法的发展。

3.国际环境法遵守阶段——重要的“监督者”和“合作者”。在国际环境法（尤其是国际环境条约）遵守阶段，非政府组织善于通过调查、收集情报和数据、传播资讯、提交报告或议案、参与国际环境法律文件的缔约方大会、回顾并审议国际环境法律文件的实施情况、敦促有关国家执行相关环境条约或对其作相应修改和调整等各种手段对国际环境法的遵约情况进行监督，如一些环境保护非政府组织参加了《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》《生物多样性公约卡塔赫纳生物安全议定书》等条约的缔约方大会，针对条约的遵守情况进行了分析，提交了报告，并针对特定国家的遵约状况和改善方向提出了建议。还有一些非政府组织不断通过各种实际行动积极帮助一些能力不足的国家或存在现实性需要的国家落实其已经签署或加入的国际环境条约。

不仅如此，非政府组织在国际环境法的遵守过程中还常常成为热门的“合作方”。非政府组织的跨国信息交流能力本就非常强，加之近年来国际合作的网络化和信息化趋势的加强，世界各地的环境问题、环境保护的新趋势和国际环境法律与决策都能迅速地被汇集和反映到非政府组织的信息平台，因此非政府组织成为了各国实施国际环境法的重要合作对象。比如IUCN就曾经与中国进行过合作。2000年后，IUCN在濒危野生动植物种贸易、生物技术发展、生境保护及生物资源保全和养护等诸多领域，为中国的生物多样性保护提供了很多实质性的帮助。另外，非政府组织往往与媒体联系密切，非常有利于维护国际合作的稳定性。

4.国际环境法执行阶段——重要的“执法者”。正如世界银行所指出的：“非政府组织经常扮演（自封的）国家‘监督者’的角色，更是常常通过政治手段或公共利益来帮助执行国际环境法，以确保相关政府履行其环境承诺。所以，私人主体在确保国际环境合规方面将变得愈发重要。”[8]

以“乌拉圭纸浆厂案”为例，可以说明非政府组织在执行国际环境法中的作用。自2003年开始，阿根廷和乌拉圭两国围绕两座大型纸浆厂的建设问题产生了冲突。事情的经过是：乌拉圭于2003年10月授权西班牙公司ENCE在乌拉圭河沿岸与阿根廷隔河相望的弗赖本托斯市（Fray Bentos）附近建设一个纸浆厂。2005年2月，乌拉圭又批准了芬兰的一家公司Botnia在弗赖本托斯市建设纸浆厂，这引起了阿根廷民众的不满。阿根廷民众认为纸浆厂会给乌拉圭河及周边地区带来严重的生态威胁。2006年2月，科隆环境大会（非政府环保组织）的一名成员领导阿根廷民众对第136号公路⑤进行长期封锁。同月，科隆环境大会还封锁了第135号公路和连接公路的桥梁。这些路障对乌拉圭的经济造成了严重影响，很快乌拉圭和阿根廷的政界人士纷纷采取行动，保护各自利益；随后，阿根廷向国际法院提起了诉讼，要求国际法院采取临时措施禁止建造纸浆厂。

2006年7月，国际法院驳回了阿根廷的临时措施请求，并且在判决中表明，阿根廷没有说服法院：纸浆厂的建造会造成其迫在眉睫或无法弥补的环境损害风险⑥。但是之后，ENCE的总裁却宣布不再继续建设纸浆厂，Botnia也决定暂停项目的建设。在这两项决定的背后，一个名为人权与环境中心（后简称CEDHA）的非政府组织发挥了非常重要的作用。实际上，在两个公司决定停止和暂停项目建设之前，CEDHA的创始人就领导CEDHA对纸浆厂提起了历时很长的公益诉讼。由于纸浆厂近20亿资金来源大多来自世界银行及其他国际金融公司和多边投资担保机构，CEDHA因此向合规顾问监察员（CAO）提出申请，要求对纸浆厂项目进行合规审查⑦。在提交申请后，国际金融公司针对申请给出了回复，表示会参考审查结果并重新考虑工厂的贷款申请计划，这给工厂的所有者造成了极大压力。与此同时，CEDHA还发起了一项针对建造纸浆厂的共同出资者的行动，提出了CEDHA的“赤道原则合规投诉”。赤道原则是国际金融公司在全球范围内推动的一项自愿倡议，依照该原则，金融机构应该承诺只资助那些环境和社会风险符合标准的项目。虽然该原则没有法律约束力，但因为金融机构和企业会考虑投资中的负面舆论影响，所以CEDHA采取了这种“名誉游戏”的手段，向荷兰ING集团和西班牙BBVA金融公司发送了详细的投诉信；随后，ING集团于2006年4月致函CEDHA，表示将撤回对纸浆厂的投资⑧。同样，CEDHA还针对Botnia公司提出了向经济合作与发展组织一系列投诉，称这些公司的建造和运营行为涉嫌违反《经合组织跨国企业准则》⑨。

以上案例表明，非政府组织在国际环境承诺的落实和国际环境法规则的执行方面有重要影响，甚至可能进一步创造习惯国际法。

（三）作为非政府组织权利实现的基础和义务规范的依据

首先，国际环境法是维护国际环境法主体“公益权”的重要工具，保护主体在本国和全球范围内享有应有的环境权利。这些权利包括在开发利用、保护改善本国环境及自然资源时应充分享有的权利以及在国际环境关系中享有的公益权。其次，国际环境法是主体之间在国际环境保护领域进行互动、解决国际环境问题的依据，国际环境法能充分调整主体在国际环境领域的行动，促进世界范围内各个主体之间在保护国际环境领域的交流与合作。再次，国际环境法明确了世界范围内各个主体在开发、利用、保护、改善国际环境中的法律责任和法律义务。如果非政府组织不具有国际环境法主体资格，其在国际环境关系中所享有的权利和承担的义务实际上都是不明确的：一方面，非政府组织可以享受的权利不明确。这与非政府组织在国际环境法的发展过程中发挥了极大作用的现状不相吻合。另一方面，非政府组织应该承担的义务不明确。非政府在有关开发、利用、保护和改善国际环境活动中都表现得非常活跃，如果不对其应当承担的法律责任和义务进行明确，其行为将无法得到有效约束。

三、理论构想：确定非政府组织的国际环境法主体资格范围

综上所述，“国际环境法主体资格”可以被简单理解为“直接从事国际活动和直接行使国际法规范所确定的权利与义务的法律能力”。其中，法律能力是“由法律规范规定的，充当法律关系之当事者的前提和资格”。如果非政府组织成为国际环境法主体具有必要性以及理论和实践上的可能性，那么其具体从事国际环境活动、行使国际法规范所确定的权利和义务的范畴也需要进一步明确。本文的理论构想是明确非政府组织法律能力在“正向”语境下的内容和“负向”语境下的限制与特殊性范围。

（一）“正向”语境：非政府组织法律能力的内容

非政府组织法律能力的具体内容，指的是非政府组织在什么范畴内、如何独立参与国际环境关系，应当享有国际环境法上的何种权利并承担何种义务。

1.独立参与国际环境关系。非政府组织在日益密切的国际交流与合作中，充分履行着环境保护的职责，这使其不可避免地与国家、政府或其他组织机构产生密切的联系。那么，赋予其以自身名义从事相关领域的活动、独立参与国际环境关系的行为能力就尤为重要。实际上，非政府组织己经具备独立参与国际环境法和国际环境关系进程的现实基础。如前所述，非政府组织有独立地参与、推动国际环境决策，监督国际环境立法，实施国际环境法和加强国际环境保护合作的具体事例，但是，这种“独立”的具体范畴要进一步明确，也还需要考虑未来非政府组织以独立的身份参与国际环境争端的解决进程。

2.享有国际环境法上的权利并承担义务。如果赋予非政府组织以国际环境法主体资格，就要认可非政府组织在一定范围内具有权利能力和行为能力，因此，需要进一步明确其享有的国际环境法确定的权利和承担义务的范围。

第一，确定非政府组织享有权利的内容和范围。非政府组织作为一般主体本身就享有一定的环境权。由于国际环境法是保护全人类整体利益的公益性法律，所保护的利益之归属也具有公平性，即，这种利益是归属于全人类的，并非割裂的、独立归属于单个国家或单个区域的。不同国家、不同区域或不同种族的人们，无论在政治制度、文化背景、经济发展水平、价值观念和社会条件等方面存在多少差异，均能不受歧视地、公平地享受环境惠益。比如淡水资源的保护、大气污染的防治、生物多样性的保护、自然资源的保存和恢复所带来的一切环境利益都是各个国家、地区、组织和个体所共享的。正如《斯德哥尔摩人类环境宣言》第1条所规定的那样，人类有权在一种有尊严和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足生活条件的基本权利。基于此理念，“环境权”也在近年来逐渐被国际社会确认为“公众”的法定权利。《21世纪议程》中阐释了“公众”的定义，其中，“公众”也包括非政府组织，所以，非政府组织作为“公众”应当享有环境权。

但是，非政府组织作为国际环境法主体所享有的权利与其参与国际环境法律关系时发挥的作用及其特殊属性密切相关，因此，非政府组织作为国际环境法主体所应当享有的权利可以在考虑非政府组织在国际环境法律关系中发挥的作用、特性时，综合“环境权”理论，加以进一步推导、明确。赋予非政府组织国际环境法主体资格，可以进一步明确非政府组织享有环境信息的知情权、参与权和申诉权。

首先，赋予非政府组织环境知情权，并明确其享有的环境知情权的内容、形式和救济程序。《21世纪议程》中的有关规定，已经对这种知情权的范围、实现方式和主体进行了初步的论述⑩。根据《21世纪议程》的有关规定，非政府组织享有“申请获取环境信息，并有效动员和充分利用这些信息”的权利。同时，《21世纪议程》确定非政府组织享有环境知情权，要求联合国系统（包括国际金融和发展机构）和所有政府间组织及论坛与非政府组织协商后，再采取措施。另外，其知情权还应当包括类似前述诸公约中规定的“向非政府组织提供获得准确和及时的数据和资料的适当途径，以增进非政府组织的方案和活动及它们在支持可持续发展方面的任务的效力”等内容[11]。此外，当非政府组织的环境知情权受到损害时，应以何种灵活的方式得到救济，也是值得明确的内容。

其次，赋予非政府组织环境参与权，并为其充分参与国际环境事务建立完善的保障机制。从目前对非政府组织的环境参与权的规定来看，《联合国宪章》第71条仅将非政府组织作为“公众”的一部分，规定了其有一定程度上的环境参与权。联合国经社理事会还准备了一些相关的文件和决议，并为此成立了非政府组织委员会，来保证该规定的执行。据此，享有咨询地位的非政府组织还可以利用观察员身份提交议案，以自己的名义独立地在经社理事会发表意见，参与决策程序甚至影响决策的实质性内容。《21世纪议程》还规定，联合国体系以及政府间国际组织应与非政府组织积极沟通、交流和协商，采取措施以对“有何方法可加强现有的程序和机制”进行审查和报告，为其提供更多的行政和财政方面的支持等，依此提高非政府组织对国际环境进程的参与度，强化非政府组织在环境计划和项目实施中的伙伴地位。因此，非政府组织的环境参与权应当在具体内容和保障措施及其相关方面加以明确，国际社会要为建立完善环境参与权的保障机制而努力。

再次，赋予非政府组织满足相应条件下的环境申诉权，确保非政府组织能够就违反国际环境法的情况，向相关机构提出申诉[6]292。但是，为了防止滥诉，这些申诉必须在符合相应形式和实质要求的情况下被提出，如果实质条件满足，程序合规，这些申诉就应该被相关条约的秘书处受理。此外，还应该对申诉受理之后的程序进行明确，通过建立交流渠道的方式，使申诉被直接传达至相关国家层面，同时，相关国家需要提供资料对合法合规的情况做出相应说明。非政府组织还可以继续向相关国家提出建议，建议的事项范围和形式也需要进一步明确。

第二，明确非政府组织承担义务的内容和范围。由于权利与义务是相伴而生的，不可能脱离义务谈权利，也不能够忽略权利讲义务，权利与义务是相互反映的。如果非政府组织不具有国际环境法主体资格，就只能承担最基本的国际环境义务，如《斯德哥尔摩宣言》第1条中提及的“保护和改善这一代和将来的世世代代的环境”的宏观责任，或依代内平等的原则确定的不以损害别的地区和国家发展为代价的责任。

而赋予非政府组织国际环境法主体资格，义务就不再是基于全球环境保护最基础的义务了，而是在上述最基本的环境义务的基础上，考虑其所享有的权利，结合其目前在国际环境法中所扮演的角色及其自身的运行情况和行动的有效性等进一步确定其义务范畴：非政府组织必须依照何种合法程序和理由申请获取政府的信息资料，否则视为对其义务的违反；另外，非政府组织需要依照何种法定程序提起申诉，否则视为对其义务的违反；在国际环境议程、决策的发起和行动过程中，在国际环境立法的参与过程中，在促进国际环境法的遵守以及保障国际环境法的执行时，非政府组织应当遵守哪些确定的国际环境法原则，按照哪些规定参与赋权范畴内事项的程序。

（二）“负向”语境：非政府组织主体资格的特殊性和法律能力的限制

尽管承认非政府组织的国际环境法主体资格是国际环境法发展的必然趋势，认可和明确非政府组织在一定范围内具有权利能力和行为能力也具有现实必要性，但不可否认的是，非政府组织的主体资格与国家或政府间国际组织相比，法律能力具有一定特殊性和限制。

1.主体资格的特殊性。非政府组织的主体资格具有特殊性，主要是因为其联系范围的局限性。具体来说，与非政府组织建立联系的国家及政府间国际组织的范围是有限的，比如，在联合国体系之内，能够赋予非政府间组织以咨商地位的仅有经社理事会，且只有符合相应条件的非政府组织才能取得经社理事会之咨商地位[9]。具体的9个条件分别是：该组织必须已经向有关政府当局注册为非政府组织或非盈利组织，且已经成立至少两年；该组织应与经社理事会及其附属机构职权范围内的事项有关；该组织的宗旨和目的不与联合国宪章的精神、宗旨和原则相违背；该组织应充分理解联合国的活动，支持联合国的活动和工作事项；该组织在其职权范围的特定领域内应有公认的地位或代表性；该组织应有会所、执行人员、民主通过的章程；该组织应有权授权其代表为其会员发言；该组织应有完善的组织结构、适当的责任机制和民主透明的决策程序；该组织的基本经费应主要来自其国内分支机构的捐助或会员的会费。另外，取得咨商地位的非政府组织主要有三个类别：“一般咨商地位”的非政府组织、“专门咨商地位”的非政府组织和其他技术类组织即如果联合国经社理事会认为能对其工作作出贡献的非政府组织。另外，除了联合国体系，非政府组织的观察员地位并不是所有国家和国际组织都承认的。所以，非政府组织主体资格的“普遍性”受到其联系范围的影响，而非政府组织是否具有主体资格、具有何种程度的主体资格，则需要依照其规模、影响程度和处理国际关系的实际能力来决定。

2.法律能力的局限性。从权利能力来看，目前，非政府组织在国际环境关系中的权利能力仍不是完全的，这体现在以下方面：首先，非政府组织仅能通过参与、监督等方式推动国际法规则的制定，而自身无权单独通过具有法律约束力的国际文件。其次，非政府组织对国际环境条约实施的监督并不具有强制性，只是以一定的手段和方式来督促相关国家遵守有关的国际条约。再次，非政府组织作为主体参与诉讼的权利也是未被明确确定和认可的，比如，尽管非政府组织在WTO争端解决程序中的表现日渐活跃，但目前既没有非政府组织直接作为当事方参与WTO争端解决的实例，也没有国际法律文件支持这种做法；讨论的对象主要还只是“非政府组织在专家组或上诉审查程序中提交‘法庭之友’陈述或其他证据上的合规性和正式程序究竟如何”等这种比较基础性的问题，且即便非政府组织提交意见给“法庭之友”，也并不一定代表这种意见就会被采纳，甚至可以说不被采纳的情况是普遍存在的；此外，一些非政府组织还只是停留在通过成员方提交相关信息的层面，对于“法庭之友”的问题避而不谈。因此，当非政府组织具备国际环境法主体资格时，这些权利能力的限度就应当加以明确。不仅如此，非政府组织的代表也不应享有国际法上的外交特权和豁免。从行为能力来看，非政府组织所应当承担的义务范围也要依据其享有权利的范围、结合国际法的规则和原则进一步加以确定：非政府组织在国际环境关系中行使知情权要满足特定的程序性义务，如果赋予非政府组织以国际环境法主体资格，这些义务的具体内容要进一步加以明确；要以合法的方式行使环境参与权，不能违反强制性的义务要求，比如采用过于激进的方式行使环境参与权；非政府组织行使环境申诉权要满足特定的规范要求和条件等。

结 论

综上所述，国际环境法主体之间存在相互依赖性，非政府组织在全球环境事务中占据愈来愈重要的地位。它们是国际环境关系的重要参加者，推动着国际环境法的发展，监督着国际环境法的实施，是规范全球环境治理的国际环境法发展不可或缺的部分。在国际环境法发展的语境下，赋予非政府组织以国际环境法的主体资格是具有必要性的。如果非政府组织被赋予国际环境法主体资格，其主体资格的内容就有待进一步明确，同时，应依据其特殊性和局限性对其主体资格加以限制，也即，非政府组织应该享有国际环境法主体资格，但是享有怎样的国际环境法主体资格、享受何种范围的国际环境权利、承担何种范围的国际环境义务都要依据非政府组织的宗旨、规模、处理国际关系的能力和未来国际环境法主体扩张视域下进一步完善的相关规则来具体决定。

注 释：

①如国际环境议程设立、国际环境法的形成即谈判达成意志妥协，或国际环境法的遵守和执行阶段。

②参见《联合国宪章》第71条。

③参见《承认非政府间国际组织主体资格的欧洲公约》第1条（a）款与（c）款。

④如1972年《濒危动植物种国际贸易公约》（Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora,CITES）和1971年《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（Convention on Wetlands of Importance Especially as Waterfowl Habitat,简称《拉姆萨尔公约》）。

⑤该公路为乌拉圭命脉道路。

⑥International Court of Justice.Pulp Mills on the River Uruguay（Argentina v.Uruguay）[EB/OL].（2006-05-04）[2022-09-07].https://www.icj-cij.org/en/case/135.

⑦Center for Human Rights and Environment（CEDHA）.The CAO Ombdusman（CAO） Triggers Audit of Uruguayan Paper Mill Projects and Expands Investigation to Proceedings of MIGA[EB/OL].（2005-11-09）[2022-09-07].http://www.cedha.org.ar/en/more_infbrmation/compliance-audit-ifc?miga.php.

⑧ Center for Human Rights and Environment （CEDHA）.Stakeholder Communities Increase Pressure and Plan New Marches to Oppose Uruguayan Paper Mills[EB/OL].（2006-09-11）[2022-09-07].http://www.cedha.org.ar/en/more_infbrmation/stakeholdercommunities-oppose-pulp-mills.php.

⑨Center for Human Rights and Environment（CEDHA）.Argentina and Bank Track,Holland,Botnia and ENCE Pulp Paper Mills Uruguay[EB/OL].（2006-10-15）[2022-09-07].http://www.cedha.org.ar/docs/press-kit-celuiosa.doc.

⑩参见《21世纪议程》第23章序言。

[11]参见《21世纪议程》第27章《加强非政府组织作为可持续发展合作者的作用方案领域》。