乌东战云密布，欧盟联邦化旧事重提

何任远

入冬以来，与欧盟成员国波兰、罗马尼亚、斯洛伐克和匈牙利接壤的乌克兰，成为世界焦点。美国军方今年2月5日估计，俄罗斯在乌克兰边境部署的兵力，已满足全面入侵该国数量的70%，并且能在数日内攻陷乌克兰首都基辅。

新一轮的乌克兰东部（乌东）危机，自去年春天以来几乎扰攘了一年。在过去半年多的外交周旋中，除了大西洋彼岸的美国总统和国务卿的身影，英国首相以及法国、德国、匈牙利和波兰等欧盟成员国的领导人也轮番亮相，甚至连土耳其总统也愿意在俄乌之间扮演调停角色。然而，面对家门口的严重地缘政治危机，欧盟却似乎没有站在最前沿。直接与普京交涉的，多是美国和北约；欧盟机构并非俄罗斯对话的主要对象。

虽然法国在马克龙总统领导下一直倡议构建“主权欧洲”，欲在经济、国防和地缘政治领域“凸显欧盟身影”，可马克龙2月7日访俄，在乌东问题上强调的依然是法国2014年借诺曼底登陆70周年活动所创立的“诺曼底模式”。而1月下旬以来，“诺曼底模式”四方会谈先后在巴黎和柏林召开，参与方是法德俄乌四国“总统顾问级”的官员，也没有欧盟官员什么事。

倒是法、德两国如今的领导层，对于欧盟话语权的前景忧心忡忡。这从1月初马克龙关于法国接任欧盟轮值主席国的演说，以及就任不足一个季度的德国新政府内阁成员的诸多言论，都能看出来。随着默克尔时代终结，德法两国进一步整合欧盟、甚至让欧盟正式迈向联邦化的意愿，在消沉多年后重新被提起，但由于当下国际经济重心东移及欧盟内部掣肘，该愿景也面临诸多挑战。

2021年12月，德国战后首届由三个政党组成的政府终于出炉。在长达177页的三党联合执政条约中，第133页直白地陈述了新政府的欧盟政策：召开“欧洲的未来”峰会，并且以峰会为契机，修改已生效12年的《里斯本条约》，为一个往联邦化方向发展的“欧洲联邦国家”提供宪法性文件。

不仅鲜明地使用“欧洲联邦国家”这个表述，德国新政府在执政条约中还描述出其主要的框架：原本属于主权国家的诸多职能，将会被下放到市政、社区和基层单位；一个权力被加强的欧洲议会将可以自主启动立法程序（目前只有欧盟委员会才有此权力）；打破以往在成员国境内选欧洲议员的机制，欧洲议会议员不再只代表自己的国家，候选人将被交给整个欧洲的选民投票选举—通过民选产生的权力机构，将对欧盟委员会主席形成制度性约束；依靠直接民意背书的欧盟机构，将会对外发出统一的欧洲声音。

德国新政府的欧盟整合计划意味着，通过整个欧盟民意授权诞生的经济、国防和外交机构，将享有一锤定音的权力。德意志广播电台认为，该计划正朝向构建“欧洲联邦合众国”迈进，如果实施的话，将会对欧盟现存的结构和欧盟成员国的公民日常生活，产生颠覆性的影响。如果说，现存的欧盟架构是成员国跟超国家机构之间妥协的产物，那么德国新政府提出的计划，则需要成员国让出许多重要的职权，譬如修订税率的权力—那意味着，欧盟公民移居其他成员国境内，将缴纳同样的税率，甚至可能享受同样的社会福利。

德国新政府的主张，可以说是跟法国总统的“欧洲主权”主张相呼应。马克龙早在2017年就于索邦大学倡议建设一个“主权统一和民主的欧盟”。观察人士认为，马克龙颇具雄心的倡议一直被时任德国总理默克尔冷处理，而缺乏欧盟双核之一德国的支持，欧盟进一步整合在过去数年停滞不前。

德国政府换届后，马克龙的欧盟整合计划仿佛被打了一剂强心针。2022年上半年，法国担任欧盟轮值主席国，许诺在任主席国期间，将完成德国在2020年下半年轮值期间未完成的《欧洲安全与防卫白皮书》，以“强大的主权欧洲”的口号与德国新政府的“欧洲联邦国家”相呼应。

2022年对于欧洲联邦主义者来说，也是一个颇有历史意义的年份：75年前，意大利共产党历史学家阿尔蒂罗·斯皮内利在墨索里尼统治时期的狱中，写下了构建欧洲联邦国家的宣言，被视为当代欧洲联邦主义运动的起点。2月4日，获得连任的意大利总统塞尔吉奥·马塔雷拉，特意前往斯皮内利曾坐牢的监狱旧址吊唁，高调支持德法领导人的下一步欧盟整合计划。分析人士认为，随着三国领导层意向一致，德国—法国—意大利将会扮演火车头的角色，推动欧盟的下一轮整合工程。

J. M. 罗伯茨在其著作《企鹅欧洲史》的结尾中悲观地写道，二战结束后，欧洲人的命运实际已不再被自己掌控，而是被大西洋彼岸的美国和位于东方的苏联宰割。冷战结束后，以美国为首的北约固然继续为欧洲多数国家提供保护伞，但美国对欧洲事务的干涉，除了军事硬实力为后盾之外，经济和法律手段也颇多。

2021年6月20日，美国财政部援引《马格尼茨基法案》，制裁3名保加利亚公民和64个保加利亚实体，以惩罚该国卷入贪腐丑闻的有关涉案人员。对于欧盟来说，一个尴尬的局面是美国替代执行了欧盟的职能。早在2007年保加利亚加入欧盟的时候，该国须按照欧盟的标准引入司法改革方案，并且让欧盟司法监督机制“定期监察”其改革的进度。在涉及保加利亚时任总理鲍里索夫的司法贪腐案拖延了好几年后，欧盟的司法监察体系遲迟不作为，最终让美国插手进来。

美国这一行动，让欧盟内部一些致力推进一体化的组织担心，会让美国开了“干涉欧盟成员国内政、间接影响成员国选情”之先例。美国公布保加利亚制裁实体名单，选择的时间节点非常敏感，刚好在该国大选投票前夕，对当时的选情造成了影响，并且最终以鲍里索夫下台结束。在一些欧洲议员看来，美国这个举措有政治干预之嫌，且采取了双重标准：美国既然警惕俄罗斯干预其自身选举，那么美国也不应该插手欧盟成员国的选举。

爱尔兰前欧盟事务部长迪克·罗赫曾在2007年爱尔兰轮值欧盟主席国期间，参与保加利亚和罗马尼亚加入欧盟的进程。他认为，对保加利亚进行制裁固然合理，但美国此举却在实际上干预欧盟的内部事务。欧盟自身的反腐机制还没出手，美国先发制人，在罗赫看来是在削弱欧盟的司法权威。“美国在世界范围内的不少盟友，自身都有各种贪污现象。但问题是，为什么就要挑一个欧盟成员国去干涉，而不处理其他盟友的贪污现象呢？”

如果说欧盟机构在成员国内部早已被外部力量挑战，那么其对外的威信更显脆弱。

欧盟在过去几年的国际事件中显得弱势，一个原因是成员国利益各异、立场不同，导致在谈判桌上缺乏筹码。根据欧盟现行的集体决策原则，只要有一个成员国投反对票，动议就被一票否决。由于不同成员国的地缘政治利益各不相同，欧盟难以对外发出统一的声音。

以最近的乌克兰东部危机为例，分别与普京会晤的欧盟成员国领导人，就有匈牙利总理维克多·欧尔班和法国总统马克龙。属于最亲俄派系的欧尔班，公开表示匈牙利和俄罗斯的紧密关系应该成为“欧洲的范例”，而属于最亲美的波兰和波罗的海三国，则主张加大北约在乌克兰周边的军事部署；呼吁欧盟采取统一立场的马克龙和德国总理朔尔茨，则被波兰人指责对俄过于软弱，特别是德国有40%的天然气依赖从俄罗斯进口。波兰政经网站wpolityce.pl的社评，更是用“德国迟早会把我们出卖给俄罗斯”来形容德国政府在乌东危机中的立场。欧盟部分成员国之间的互不信任、对待俄罗斯的立场迥异，导致了欧盟没能采取统一的口径发声。

面对乌东危机，波兰、英国和乌克兰组成三国安全同盟，为乌克兰提供一定程度上的军事援助；德国、斯洛伐克、奥地利和捷克则被归类为“斯拉夫洛夫”四国，也就是不提供直接的军事援助但在积极参与外交斡旋。

西班牙、葡萄牙、意大利、斯洛文尼亚和保加利亚，则完全置身事外；希腊和奥地利则反对欧盟跟土耳其在乌东问题上合作；芬兰总统批评欧盟表现松散，“不是一个真诚的联盟”，并且认为欧盟领导层应该为乌克兰今天的局面负责。

最后一个加入欧盟的克罗地亚，其总统采取近似匈牙利的亲俄立场，甚至直白地奚落積极介入乌克兰事务的英国—作为克罗地亚总统，他只愿意会见美俄等一流大国的国防外交首长，英国已经是二流国家，他没有会见英国官员的兴趣。

只有罗马尼亚的外长倡议所有欧盟成员国的外长组成“27国外长访问团”到乌克兰访问，以表达统一的欧盟立场。

如果在国际舞台上的外交声音需要有军事实力作为后盾的话，那么欧盟可以说是一个在国防领域完全跛脚的单腿巨人。根据正在草拟的“欧盟下个十年军事计划”，欧盟要在2025年才能拥有一支5000人的部队。这支独立于北约的军事力量，属于欧盟新组建的“快速反应机制”下的武装力量，用欧盟外交专员约瑟夫·博雷尔的话说，是能够在北约和美国靠山以外“单独行动的力量”。

博雷尔认为，美国撤离阿富汗的乱局，以及欧盟周边形势的日益恶化，表明欧盟在实施战略目标时，不能像过往那样只依靠软实力，而必须以一定的军事实力为后盾。一直最热衷呼吁欧盟组建独立防卫力量的芬兰总统绍利·尼尼斯托，在2021年年底多次质问，当前欧盟所有成员国的国防预算加起来跟中国的国防预算相差不大，比俄罗斯高得多，但为什么还是被俄罗斯逐个分化？

诸如阿姆斯特丹大学专门研究欧盟政策的斯蒂芬·布洛克曼等批评者认为，欧盟组建自主防卫力量多年来一直纸上谈兵，进展非常缓慢，根本原因是成员国一票否决制度。他举例说，在2014年克里米亚危机爆发后就应建立的“欧盟能源自主机制”至今没能建立，欧盟在能源方面反而比8年前更加依赖俄罗斯。欧盟不仅没能达成当时的战略目标，甚至朝着当初战略目标的相反方向加速，导致了今天的被动局面。

布洛克曼认为，在外交和防卫问题上，一票否决制度应该被更加有效快速的决策制度取代。而对单一成员国之一票否决制的限制，以及用民意授权某个能够一锤定音的对外声音，正是德国新政府对构想中“欧洲联邦国家”顶层设计的重要部分。

在德国新政府的联合执政协议出炉后，《南德意志日报》评论员认为，由德国这样一个背负二战历史罪名的国家重提“欧洲联邦国家”，只会引起其他欧盟邻国的猜疑和警惕，最终将成为“一场梦”。波兰副总理、执政党“法律与公正党”的实际党魁雅罗斯瓦夫·卡钦斯基，就用“德国的第四帝国之梦”来形容德国新政府的欧盟整合方案。

坚持欧盟进一步整合为具有联邦性质的超级国家的学者认为，正是因为德国和意大利在二战中造成惨重的伤亡，导致欧洲最终落入外人之手，证明了单一民族国家无法像其建立时许诺的那样，为其管制下的公民提供其建国时许诺的和平、自主、安全和繁荣的生活环境。

如果说欧洲是单一民族国家概念的诞生摇篮，那么欧洲也可以是超越单一民族国家的地方。意大利学者玛丽亚·梅吉奥妮在《欧洲统一，贤哲之梦》一书中，阐述了从古希腊/罗马到中世纪基督文明，一直到两次世界大战前后欧洲统一思想的历史正当性。“欧洲的观念维系着一个分裂的大陆，大陆各国却不停地忙于战争，相互攻击。”梅吉奥妮认为，至少在中世纪的西欧，基于信仰而构建超越君主和王国之欧洲共同价值的思想已经孕育诞生。

实际上，19世纪欧洲在孕育民族主义并催生出单一民族国家理念的同时，构建欧洲联邦的思想也同时流行。主张意大利独立的意大利青年党，在构建意大利民族国家的同时，也在构想一个有共同价值观、且能调停各民族国家纠纷的欧洲联邦大厦。

在当代欧洲的政治谱系中，左右翼均有人支持建构欧洲联邦国家。右翼联邦主义人士从信仰和传统中找到纽带，而左翼联邦主义者则认为，基层政治和社区自治最终将超越单一民族国家的狭隘视野，把欧洲打造成一个机会均等、且基层拥有高度自治权的地方。在英国脱欧后的苏格兰，以及独立运动一直不断的西班牙加泰罗尼亚地区，摆脱单一民族国家、直接加入欧盟的呼声，一直在民意中占多数。而这也正中左翼联邦主义者的下怀：实力悬殊的单一民族国家都被打散了，那么欧盟的结构性矛盾也不存在了，成员国的一票否决难题将成历史，而细化后规模相似的“欧盟选区”，将会更加平稳地选出民意代表。

当然，左翼联邦主义者的终极激进方案，在可见的未来都难以看到实现的可能。从温和一点的角度来看，欧盟作为一个有联邦色彩的超国家架构，为欧洲的单一民族国家提供了一些其自身所不能解决之问题的方案。譬如，新冠疫情期间欧盟在成员国之间的疫苗跨国调配，就是一个很好的例子。可以想见，在欧洲单一民族国家和欧洲联邦大厦之间，权力天平依然会按照其自身的节奏缓慢地有升有降。