持续推进刑事案件律师辩护全覆盖

刘计划（中国人民大学法学院教授）

2022年10月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《关于进一步深化刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的意见》（以下简称《意见》）。这是在2017年10月最高人民法院、司法部印发《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》开展刑事案件审判阶段律师辩护全覆盖试点工作基础上，把律师辩护全覆盖推进至审查起诉阶段的新发展，为下一步延伸至侦查阶段从而实现律师辩护全流程覆盖迈出了重要一步。《意见》提出了贯彻落实《刑事诉讼法》保障辩护权的精神、积极实施《法律援助法》，进而推进法律援助及辩护制度发展的诸多举措，具有极为重要的实践意义。其内容主要包括“巩固审判阶段刑事案件律师辩护全覆盖试点工作成效”“开展审查起诉阶段律师辩护全覆盖试点工作”“实质发挥值班律师法律帮助作用”等。此外，《意见》还提出了“健全完善衔接配合机制”“加强组织领导”两方面的保障机制。2022年11月18日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合召开深化刑事案件律师辩护全覆盖试点工作推进会，总结交流试点工作成效，分析存在的问题，研究部署深化刑事案件律师辩护全覆盖试点工作特别是审查起诉阶段试点工作，为《意见》的贯彻落实做了组织动员。

一、关于实现审判阶段刑事案件律师辩护全覆盖

关于实现审判阶段刑事案件律师辩护全覆盖，《意见》提出了两方面的要求。

第一，要抓紧实现县域工作全覆盖。在《意见》发布时，仍有尚未实现审判阶段律师辩护全覆盖的省、自治区，《意见》要求相关司法厅要克服律师资源、经费保障等方面的困难，加快工作进度，尽快实现县级行政区域试点工作全覆盖，2022年年底前基本实现审判阶段律师辩护全覆盖。对此，最高人民法院、司法部应当联合督导、检查，并且形成全国法院审判阶段刑事案件律师辩护全覆盖的报告。

第二，要从有形覆盖转向有效覆盖。《意见》要求各地及时总结审判阶段律师辩护全覆盖试点工作，针对工作中的薄弱环节，加强重要业务数据统计分析，提炼好经验好做法，不断提高审判阶段律师辩护全覆盖试点工作质效。对此，最高人民法院、司法部也应当汇总审判阶段律师辩护全覆盖全国试点的情况，并向社会公布。一则，最高人民法院、司法部制定了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，应当掌握贯彻落实情况，为以后研究部署有效覆盖做准备。二则，有必要向社会公开，以利于学术研究与社会参与。

二、关于开展审查起诉阶段律师辩护全覆盖试点工作

（一）《意见》对开展审查起诉阶段律师辩护全覆盖试点作了部署

第一，明确工作程序。《意见》第8条规定，人民检察院审查起诉，对于犯罪嫌疑人具有《意见》第7条规定情形的，当告知其如果不委托辩护人，将通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。犯罪嫌疑人决定不自行委托辩护人的，人民检察院应当记录在案并将通知辩护公函送交法律援助机构。通知辩护公函应当载明犯罪嫌疑人的姓名、涉嫌的罪名、羁押场所或者住所、通知辩护的理由、检察人员姓名和联系方式等。法律援助机构应当自收到通知辩护公函之日起3日内，确定承办律师并将辩护律师姓名、所属单位及联系方式函告人民检察院。上述工作程序明确可行，便于犯罪嫌疑人及时获得法律援助律师的辩护。

第二，切实保障律师辩护权。《意见》第10条规定，人民检察院应当依法保障辩护律师会见、阅卷等诉讼权利，为辩护律师履行职责提供便利。人民检察院作出退回补充侦查、延长审查起诉期限、提起公诉、不起诉等重大程序性决定的，应当依法及时告知辩护律师，及时向辩护律师公开案件的流程信息。《意见》第11条规定及时安排阅卷。辩护律师提出阅卷要求的，人民检察院应当及时安排阅卷，因工作等原因无法及时安排的，应当向辩护律师说明，并自即日起3个工作日内安排阅卷，不得限制辩护律师合理的阅卷次数和时间。有条件的地方可以设立阅卷预约平台，推行电子化阅卷，允许下载、刻录案卷材料。以上要求符合《刑事诉讼法》的规定，是必要的、明确的。为了实现辩护律师的上述权利，应当健全投诉机制，以确保辩护律师能够获得有效救济。

第三，明确与法律帮助的衔接。《意见》第12条规定，犯罪嫌疑人没有委托辩护人的，也不属于《意见》第7条规定由法律援助机构指派律师提供辩护情形的，人民检察院应当及时通知法律援助机构安排值班律师提供法律帮助。由此，实现了审查起诉阶段律师辩护的有限覆盖与值班律师帮助的有效衔接。

第四，明确拒绝辩护的处理。《意见》第13条规定，属于应当通知辩护情形，犯罪嫌疑人拒绝法律援助机构指派的律师为其辩护的，人民检察院应当查明原因。理由正当的，应当准许，但犯罪嫌疑人必须另行委托辩护人；犯罪嫌疑人未另行委托辩护人的，应当书面通知法律援助机构另行指派律师为其提供辩护。犯罪嫌疑人拒绝法律援助机构指派的律师为其辩护，坚持自己行使辩护权，人民检察院准许的，法律援助机构应当作出终止法律援助的决定；对于有正当理由要求更换律师的，法律援助机构应当另行指派律师为其提供辩护。需要说明的是，应当坚持委托辩护优先，即犯罪嫌疑人自行委托辩护人的，严禁不允许委托辩护人而指定法律援助律师。

（二）关于改进审查起诉阶段律师辩护全覆盖试点工作的意见

第一，关于通知辩护的范围。《意见》第7条规定，犯罪嫌疑人没有委托辩护人，且具有可能判处3年以上有期徒刑、本人或其共同犯罪嫌疑人拒不认罪、案情重大复杂、可能造成重大社会影响情形之一的，人民检察院应当通知法律援助机构指派律师为其提供辩护。可见，应当通知辩护的案件范围有四类。其中，第一类即“可能判处3年以上有期徒刑”，相较于《刑事诉讼法》与《法律援助法》规定的“可能被判处无期徒刑、死刑”的案件范围，进行了扩展，这是应当予以积极评价的。不过该表述具有一定的主观性，如被告人被判处3年以上有期徒刑，但是在审查起诉阶段没有为其指派法律援助律师，也难以认定审查起诉程序及一审审判程序无效。尤其需要指出的是，目前，判处不满3年有期徒刑及以下刑罚的案件和作出不起诉的案件为审查起诉案件的90%左右。由于不少被判处3年以上有期徒刑的被告人在审查起诉阶段已委托辩护人，因此，仅有10%以下的案件符合这一情形。另外三类案件的比例也不高。为真正实现审查起诉阶段律师辩护“全覆盖”，应当扩大适用范围，如可能判处有期徒刑以上刑罚的案件，或者所有审查起诉的案件。

第二，关于试点模式问题。《意见》确立的审查起诉阶段律师辩护全覆盖工作属于试点模式。《意见》第6条要求确定试点区域，即各司法厅（局）商检察机关于2022年11月底前确定2至3个地市（直辖市的区县）开展审查起诉阶段律师辩护全覆盖试点。笔者认为，审查起诉阶段律师辩护全覆盖并无试点的必要，而应当直接在全国推行。

三、关于实质发挥值班律师的法律帮助作用

《意见》注重发挥值班律师的法律帮助作用，特别是侦查阶段值班律师的法律帮助作用。

第一，提出完善值班律师派驻的问题。《意见》第14条规定，人民法院、人民检察院、公安机关应当为法律援助工作站提供必要的办公场所和设施。值班律师可以采用现场值班、电话值班、网络值班等多种形式。

第二，要求落实权利告知。《意见》第15条规定，人民法院、人民检察院、公安机关应当在侦查、审查起诉、审判各阶段分别告知没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人有权约见值班律师获得法律帮助，并为犯罪嫌疑人、被告人约见值班律师提供便利。这也是人民法院、人民检察院、公安机关的义务。

第三，要求及时通知值班律师。《意见》第16条规定，犯罪嫌疑人、被告人申请约见值班律师的，人民法院、人民检察院、公安机关可以直接送达现场派驻的值班律师或即时通知电话、网络值班律师。不能直接安排或即时通知的，应当在24小时内将法律帮助通知书送达法律援助机构。法律援助机构应当在收到法律帮助通知书之日起两个工作日内确定值班律师，并将值班律师姓名、单位、联系方式告知办案机关。除通知值班律师到羁押场所提供法律帮助的情形外，人民检察院、人民法院可以商法律援助机构简化通知方式和通知手续。办案机关应当为值班律师与犯罪嫌疑人、被告人会见提供便利。

第四，提出切实保障值班律师权利。《意见》第17条规定，其一，犯罪嫌疑人、被告人没有辩护人的，人民法院、人民检察院、公安机关应当在侦查、审查逮捕、审查起诉和审判阶段分别听取值班律师意见，充分发挥值班律师在各个诉讼阶段的法律帮助作用。特别需要指出的是，这里明确公安机关应当在侦查阶段听取值班律师意见，极具价值。其二，人民法院、人民检察院、公安机关应当依法保障值班律师会见等诉讼权利。值班律师会见犯罪嫌疑人、被告人时不被监听。其三，案件移送审查起诉后，值班律师可以查阅案卷材料，了解案情，人民检察院、人民法院应当及时安排，并提供便利。已经实现卷宗电子化的地方，人民检察院、人民法院可以安排在线阅卷。

第五，明确值班律师依法履行的职责。《意见》第18条规定，值班律师提供法律帮助应当充分了解案情，对于案情较为复杂的案件，应当在查阅案卷材料并向犯罪嫌疑人、被告人充分释明相关诉讼权利和程序规定后对案件处理提出意见。犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚的，值班律师应当结合案情向犯罪嫌疑人、被告人释明认罪认罚的性质和法律规定，对人民检察院指控的罪名、量刑建议、诉讼程序适用等提出意见，在犯罪嫌疑人签署具结书时在场。

第六，明确值班律师的控告申诉机制。《意见》第19条规定，值班律师在提供法律帮助过程中，认为人民法院、人民检察院、公安机关及其工作人员明显违反法律规定，阻碍其依法提供法律帮助，侵犯律师执业权利的，有权向同级或者上一级人民检察院申诉或者控告。人民检察院对申诉或者控告应当及时审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正。这里参照了《刑事诉讼法》第49条对于辩护人权利保障的规定。

四、关于健全完善衔接配合机制

推进刑事案件律师辩护全覆盖，并非只是司法行政机关的工作，需要人民法院、人民检察院、公安机关予以支持、配合，《意见》对此也提出了要求。

第一，健全协调会商机制。刑事案件律师辩护全覆盖，需要人民法院、人民检察院、公安机关的支持。为此，《意见》明确，人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关要进行协同配合，建立健全联席会议、定期会商通报等协调机制，明确刑事案件律师辩护全覆盖试点工作联络员，及时沟通工作进展情况，协调解决工作中的困难问题。为了使上述机制得以实施，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部应当指导省、市、县级人民法院、人民检察院、公安机关建立上述机制。

第二，提高衔接效率。《意见》明确，要加强信息化建设，推动实现律师辩护全覆盖试点工作通知、指派等各项流程电子化。上述信息化建设应当规范化。

第三，强化律师权利保障。《意见》特别强调，人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关要切实保障辩护律师、值班律师各项权利，不得阻碍或变相阻碍辩护律师、值班律师依法行使诉讼权利。为此，必须贯彻《刑事诉讼法》第49条关于“辩护人认为公安机关、人民检察院、人民法院及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利的，有权向同级或者上一级人民检察院申诉或者控告”“人民检察院对申诉或者控告应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正”的规定。检察机关应当真正履行权利救济职责，维护辩护律师、值班律师的各项合法权利。

五、关于加强组织领导实现有效保障

推进刑事案件律师辩护全覆盖，需要充足的律师资源及经费保障，而有些地方存在律师资源不均、经费保障不足、工作衔接不畅等问题。针对这些问题，《意见》也作出了部署。

第一，提出了解决律师资源不足的具体措施。（1）建立健全法律服务资源跨区域流动机制，鼓励律师事务所、律师到律师资源严重不足的地区服务。（2）建立完善律师资源动态调配机制，对于律师资源不平衡问题，以省级或者地市司法行政机关为主统筹调配，采取对口支援等方式。（3）引导法律援助机构具有律师资格或者法律职业资格的工作人员、具有律师执业证书的法律援助志愿者参与刑事法律援助工作。（4）加强法律援助志愿服务工作，深入开展“1+1”中国法律援助志愿者行动、“援藏律师服务团”等法律援助项目，选派法律援助志愿律师到没有律师和律师资源严重不足的地区服务。以上这些措施需要实现制度化、常态化，而最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部应当发挥统领作用，可以联合制定规则。

第二，着力解决经费保障问题。为了解决经费保障问题，《意见》提出了以下具体措施：（1）人民法院、人民检察院、公安机关应当配合司法行政机关加强与财政部门沟通，推动政府落实《法律援助法》有关法律援助业务经费保障相关规定，保障法律援助办案经费。（2）加大中央补助地方法律援助办案专款总量，发挥中央补助专款作用。对于后者，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部应当与财政部共同会商解决。

第三，关于指导监督机制。《意见》提出的具体措施包括：（1）司法行政机关律师工作部门应当统筹调配律师资源，组织律师积极履行法律援助义务。（2）法律援助管理部门要做好保障工作，协调有关部门落实工作经费，建立完善法律援助工作异地协作机制，加强对法律援助质量的指导监督。（3）律师协会要配合法律援助管理部门，做好律师参与法律援助业务培训等工作。（4）法律援助机构要做好受理、审查、指派律师工作，综合运用案卷检查、征询司法机关意见等措施，督促法律援助人员提升服务质量。以上对司法行政机关律师工作部门、法律援助管理部门、律师协会与法律援助机构分别提出了工作要求，有利于明确职责，保障法律援助的有效实施。