社区矫正对象扩大论*

袁小玉（上海政法学院刑事司法学院副教授）

一、问题的提出

目前，我国《社区矫正法》覆盖的对象由《刑法》和《刑事诉讼法》两部上位法所确定。2011年《刑法修正案（八）》规定：“对判处管制的犯罪分子，依法实行社区矫正”“对宣告缓刑的犯罪分子，在缓刑考验期限内，依法实行社区矫正”“对假释的犯罪分子，在假释考验期限内，依法实行社区矫正”。2012年修订的《刑事诉讼法》规定：“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行。”社区矫正也被限定为对被法院判刑之人的执行措施。

然而，如果我们不再将社区矫正局限于一个法律名词，而是从其应有之义出发，那么“社区”和“矫正”二词都颇值得研究。简单来说，“社区”是与监禁相对的概念，不以关押为基础，重视行为人的社会纽带和联系。①社会学对“社区”一词有非常丰富的研究，这里不做展开。我国官方文件，如民政部2000年《关于在全国推进社区建设的意见》中将社区界定为“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。在社区矫正研究领域，有学者将“社区”作为开展这类工作的地点，具体参见吴宗宪：《中国社区矫正规范化研究》，北京师范大学出版社2021年版，第18页。“矫正”，corrections,是一个包含了监督、监管、支持、帮助、教育等内容和措施的综合性概念。从这个角度来说，社区矫正既然与监禁矫正相对，那么其也可能包括其他非监禁矫正制度。如，2012年《刑事诉讼法》确立的对附条件不起诉未成年人的矫正、2008年开始实施的社区戒毒制度等。后两者都强调动用社区资源对行为人进行行为、心理、认知等方面的转变和疏导，帮助其成为一个健全的公民。

我国《社区矫正法》所体现的价值理念和精神以及对实施机构的诸多明确，值得称赞。然而，鉴于我国在矫正越轨行为等方面的诸多立法和实践努力，适当扩大我国社区矫正的对象，并非不可。社区矫正的性质问题，本质上是社区矫正在我国当前刑罚体系中的定位问题。然而，本文所提倡的对象扩大论，是将社区矫正放置在我国当前社会治理（包括犯罪治理）的框架下进行论证。所谓广义的社区矫正制度，也是在这个层面上进行设计并讨论的。

二、对象扩大论的缘起及现实必要性

早在社区矫正刚刚起步之时，我国学界便有观点提出，将社区矫正限定为非监禁刑罚执行活动，无法充分体现社区矫正的价值，因而应当重构社区矫正概念，扩大其适用范围。例如，王利荣教授认为，社区矫正的对象除了假释或监外执行的罪犯、被判处管制或缓刑的罪犯，还应包括暂缓不起诉人以及毒瘾强戒对象（属社会康复范围）以外的受劳动教养人。②万菁、王利荣：《社区矫正制度化的若干建议》，《河南司法警官职业学院学报》，2005年第3期。连春亮教授认为，社区矫正除了法定的几种罪犯外，还应包括“非监禁刑中的罚金、没收财产，监禁刑中的过失犯罪者，和行政处罚中的行政拘留、劳动教养、收容教育的人员”。③连春亮：《社区矫正概念的多维思考与选择》，《河南司法警官职业学院学报》，2007年第2期。两位学者虽然提出了对象扩大论，但并未进行具体的论证。换言之，是在何种意义上，我们应当将暂缓不起诉人、有社会危险之虞但尚不构成刑事犯罪之人，以及行政拘留对象纳入社区监督与矫正？刘强教授呼吁剥夺政治权利的罪犯应当属于社区矫正的对象。④刘强：《论“剥权”人员应纳入社区矫正的范围》，《河北法学》，2013年第8期。提出有必要将被判处1年以下监禁的短期刑罪犯放在社区监管。⑤刘强：《论扩大社区矫正的范围——基于对上海、伦敦、纽约刑罚执行模式的比较研究》，《北京联合大学学报（人文社会科学版）》，2016年第3期。吴宗宪教授也提出社区矫正的对象除了包括罪犯等正式对象，还应当兼顾社区戒毒人员、附条件不起诉人员、轻微违法人员以及刑释人员。⑥吴宗宪：《中国社区矫正规范化研究》，北京师范大学出版社2021年版，第56页；吴宗宪：《论我国社区矫正的适用对象》，《北京师范大学学报（社会科学版）》，2017年第3期。郑丽萍教授提出社区矫正的性质应由对象决定，并主张将剥夺政治权利罪犯、附条件不起诉的未成年人纳入社区矫正。她认为，“现今社区矫正合理和现实的范围边界应是：在刑事诉讼或刑罚执行过程中，需要在非监禁的状态下进行矫正，而法律也对其规定有具体矫正内容的行为人”。⑦郑丽萍：《互构关系中社区矫正对象与性质定位研究》，《中国法学》，2020年第1期。同样，也有学者认为将其他种类的非监禁惩罚措施和转处措施都排除在社区矫正之外，“不仅不符合刑事一体化的要求，而且对社区矫正概念造成很大的混乱”。⑧梅义征：《社区矫正制度的移植、嵌入与重构》，中国民主法制出版社2015年版，第43页。

本文认为社区矫正对象范围的限定既要能够解决我国的实际问题，也应与《社区矫正法》所确立的精神、理念一致。在这里，本文以当前问题较为突出的两大矫正领域，即未成年人矫正和社区戒毒为例，分析狭义的社区矫正概念在应对社会治理方面所面临的瓶颈。

（一）社会治理背景下涉罪未成年人处遇问题

2020年12月26日通过的《刑法修正案（十一）》降低了未成年人的刑事责任年龄，即“已满十二周岁不满十四周岁的人，犯故意杀人、故意伤害罪，致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾，情节恶劣，经最高人民检察院核准追诉的，应当负刑事责任”。虽然该规定对十二至十四周岁未成年人犯罪的追责条件作了限定，但这一修订无疑反映了立法的趋严态势。2020年修订的《预防未成年人犯罪法》进一步指出了对于问题青少年及时干预的必要。该部法律对未成年人的不良行为和严重不良行为进行了相对明确的界定，以实现分级预防、干预和矫治的目的。具体来说，对应于未成年人行为的严重程度，可以采取的处遇措施也呈现不同力度。对于未成年人的不良行为，由监护人或学校履行相应的监护或管理教育职能；对于严重不良行为，则必须向公安机关报告，此时公安机关的介入成为必要。公安机关视情形可以责令监护人消除或者减轻违法后果并严加管教（第40条），也可以直接采取一系列矫治教育措施（第41条）。或者，对该严重不良行为的未成年人经评估后决定送至专门学校接受专门教育（第44条）。以上规定，塑造了在应对未成年人罪错行为上的社会（家庭、学校等）与国家机关协作配合模式。这一模式，似乎扭转了过去“强制介入”或“放任不管”二选一的局面，而采取了刚柔并济的递进路径。即，对于一般的不良行为，社会层面（主要是监护人、学校、社区）可率先进行干预；当干预不成功，即行为的严重性在不断升级，那么国家强制力将介入。具体表现为：对于严重不良行为或者因年龄原因不负刑事责任的情形，由公安机关负责矫治教育，而对于应受刑罚处罚的犯罪行为，则由刑事司法机构进行处置。

1.《社区矫正法》中的未成年人矫正

《社区矫正法》以专章形式对未成年人的社区矫正作出规定，与其说是对于青少年矫正的特别规定，不如说是在社区矫正的大框架下对于未成年罪犯这一特殊群体作出特别要求。显然，《社区矫正法》所针对的未成年社区矫正对象在行为严重程度上比较高。《社区矫正法》以专章规定未成年人矫正，一方面肯定了未成年人较之于成年人的特殊处境和身心特点，另一方面也反映立法者认为社区矫正理应遵循教育未成年人和为未成年人的利益着想的原则，帮助未成年人更好地回归社会。

《社区矫正法》第七章着重规定了接受社区矫正的未成年人享有的权利保护，包括身份信息受到保密的权利，接受义务教育和获得就业帮助的权利，以及受平等保护的权利。除了肯定未成年人对象的权利，在具体矫正措施的落实方面，社区矫正机构也依赖非国家部门的配合。首先，矫正小组的组成方面，一般包括未成年社区矫正对象的重要社会关系人；其次，未成年社区矫正对象的监护人在此过程中依然要履行监护责任，承担抚养、管教等义务；再次，未成年社区矫正对象正常的受教育以及就业帮助等，都离不开学校等有关机构的配合以及来自社会各方面的资源支持。由此可以看出，就《社区矫正法》而言，其在未成年人矫正方面的思路依然是在社区内动用社区资源对未成年人进行纠偏、改正，帮助其重回正轨。

《预防未成年人犯罪法》与《社区矫正法》中关于未成年人矫正的法律规定，实质上已搭建了一个以行为严重性为基础的处遇体系，而社区矫正只是针对触犯刑法并应受刑罚处罚的部分未成年人。实践中，被纳入社区矫正的未成年人在所有社区矫正对象中的比重极低。根据司法部社区矫正管理局的数据，截至2015年11月，全国社区矫正对象中，18岁以下的仅占社区矫正对象人数的2%。⑨吴宗宪：《我国未成年犯罪人社区矫正的主要问题与对策》，《贵州民族大学学报（哲学社会科学版）》，2015年第5期；司法部社区矫正管理局：《全国社区矫正发展情况与数据统计》，法律出版社2017年版，第258页。这样的情形极大地限制了社区矫正制度发挥应有的功效。与此同时，未成年人犯罪附条件不起诉率逐年上升，2016年至2020年，全国检察机关对未成年犯罪嫌疑人附条件不起诉率分别为8%、10.06%、12.15%、12.51%、20.87%，此外附条件考验期满不起诉占所有情形不起诉的比率由2016年的32%上升到2020年的36%。⑩最高人民检察院《未成年人检察工作白皮书（2020）》。

2.附条件不起诉中的社会调查

适用于未成年人的附条件不起诉制度由我国2012年《刑事诉讼法》正式确立。对于未成年人涉嫌侵犯公民人身权利、财产权利或者妨害社会管理秩序，可能判处一年有期徒刑以下刑罚，符合起诉条件，但有悔罪表现的，人民检察院可以作出附条件不起诉的决定。在考验期内，由人民检察院对被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人进行监督考察。附条件不起诉制度的价值在于通过分流，最大限度地教育挽救涉罪未成年人，避免标签化和刑罚化。这一制度的核心在于监督考察。监督考察意味着，不仅未成年犯罪嫌疑人应遵守相应规定[11]《刑事诉讼法》第283条第3款规定：“被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人，应当遵守下列规定：（一）遵守法律法规，服从监督；（二）按照考察机关的规定报告自己的活动情况；（三）离开所居住的市、县或者迁居，应当报经考察机关批准；（四）按照考察机关的要求接受矫治和教育。”，作为主导部门的检察机关应因势利导，制定明确具体、可操作的监督管理条件和帮教措施。通过这些措施的落实，鼓励涉罪未成年人积极承担起责任，在社会化的环境中改过自新。然而，根据最高人民检察院的情况通报，实践中“社会调查流于形式，所附条件缺乏个性化和针对性，社会化支持不足，导致考察帮教难以全程、深入和精准”。[12]《最高人民检察院第二十七批指导性案例情况通报》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1693205926439338324&wfr=spider&for=pc[2021-3-3]。

同样是在社会化的环境中对涉罪之人进行监督、考察，并且都要遵守高度类似的规定和履行相应的义务，附条件不起诉与社区矫正在很多方面具有重合度。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第476条的规定，人民检察院可以要求被附条件不起诉的未成年犯罪嫌疑人接受矫治和教育：“（一）完成戒瘾治疗、心理辅导或者其他适当的处遇措施；（二）向社区或者公益团体提供公益劳动；（三）不得进入特定场所，与特定的人员会见或者通信，从事特定的活动；（四）向被害人赔偿损失、赔礼道歉等；（五）接受相关教育；（六）遵守其他保护被害人安全以及预防再犯的禁止性规定”。

由此，附条件不起诉的监督考察实质上包含以下内容：一定的处遇措施；社区补偿和社区安全；保安处分；赔偿被害人；对未成年嫌疑人的教育。为此，有学者提出，未来附条件不起诉制度由检察机关负责，由社区主导，多部门参与。[13]李倩：《德国附条件不起诉制度研究》，《比较法研究》，2019年第2期。《人民检察院刑事诉讼规则》第474条第2款规定：“人民检察院可以会同未成年犯罪嫌疑人的监护人、所在学校、单位、居住地的村民委员会、居民委员会、未成年人保护组织等的有关人员，定期对未成年犯罪嫌疑人进行考察、教育，实施跟踪帮教。”事实上，附条件不起诉的实施无法脱离社区层面；而在与社区的联系方面，显然，社区矫正机构具有检察机关所无可比拟的优势。

少年司法的教育理念，贯穿了我国未成年人的处遇的各个阶段，包括由公安介入的矫治教育措施（包括公安部门直接施加，以及送专门学校的矫治教育），检察阶段对附条件不起诉未成年人的监督考察，以及未成年人被判刑后社区矫正机构的监督、教育、矫正、帮教。问题是，只有在服刑阶段的处遇措施才被称之为“社区矫正”，而之前的矫治措施，即使在性质与内容上与社区矫正极其相似，也只能以其他名词来指代。这无疑凸显出我国当前社区矫正概念的狭隘性。长期以来，我国社会对社区矫正的价值评判仅基于其作为监狱矫正的对立面。社区矫正的存在基础也仅仅是为了改变监狱监禁所带来的不利后果。[14]陈伟：《微罪不诉与社区矫正的多元冲突与关系厘定》，《江西警察学院学报》，2011年第2期。诚然，社区矫正作为抵抗重刑化的重要力量，能在一定程度上改变长期以来的严重依赖监禁刑的倾向。但是，社区矫正如要真正发挥作用，有必要从目前的后端处遇措施进行前移。

（二）社区戒毒与毒品治理新情况

我国吸毒人群虽然在2018、2019、2020年三年间连续下降，2020年全年共查处的吸毒人员和新发现吸毒人员分别较2019年下降30.8%和30.6%，但我国依然有180.1万名吸毒人员。[15]《2020年中国毒品形势报告》，http://www.nncc626.com/2021-07/16/c_1211244064.htm [2021-10-9].对于毒瘾的戒治，在我国有强制隔离戒毒模式、社区戒毒模式和自愿戒毒模式。在2017—2019年三年间，社区戒毒（包括社区康复）的使用比率逐年上升，2017年为29.8%，2018年33.7%，2019年48.6%，[16]根据国家禁毒委员会发布的《中国毒品形势报告》，2019年，全国查处吸毒人员61.7万人次，处置强制隔离戒毒22万人次，责令社区戒毒社区康复30万人次；2018年，查处吸毒人员71.7万人次，处置强制隔离戒毒27.9万人次，责令社区戒毒社区康复24.2万人次；2017年，查处吸毒人员87万人次，其中依法强制隔离戒毒32.1万人，责令社区戒毒社区康复26万人次。2020年为疫情期，故其数据没有纳入此处。凸显出社区戒毒在国家戒毒体系中的重要地位。

社区戒毒由我国2008年《禁毒法》所确立。它是“以社区为依托，以家庭为辅助，利用社区开放的社会环境对吸毒人员进行戒毒和康复治疗，因而是一种不同于以往利用封闭场所强制戒毒的新型模式”。[17]刘建宏：《新禁毒全书（第三卷）：中国吸毒违法行为的预防及矫治》，人民出版社2014年版，第112页。与传统的强制隔离戒毒相比，社区戒毒具有非封闭性、社会参与性、教育性和扶助性的特点。同时，社区戒毒吸纳了民间组织、社会工作者和专业人士等社会力量，并调动社区居民参与其中，减缓了政府负责强戒的压力，降低了戒毒工作的行政色彩。社区戒毒同时对困难的戒毒人员展开一定的帮扶和教育，让其在社区中感受到温暖和信心，对于戒毒人员的社会回归大有裨益。

然而现阶段的社区戒毒对于我国毒品治理中的新情况，即司法实践中大量涌现的“以贩养吸”，并无任何对策。所谓“以贩养吸”，是指贩毒人员并非通常所理解的“以牟利为目的”，而是通过贩卖少量毒品获取利润，作为自己吸食毒品的主要经济来源。据统计，实务中“以贩养吸”大多属于“零包贩毒”，此类型案件在一些地区甚至占据了贩卖毒品案件的90%以上。[18]李文君、聂鹏：《基于主体身份考量和行为关系解析的“以贩养吸”问题研究》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》，2013年第4期；温登平：《“以贩养吸”型毒品犯罪的性质与数量的认定》，《福建警察学院学报》，2016年第2期。这部分人群在目前的司法框架下，并无针对其毒瘾的专门戒治空间，结果依然是以判处实刑的方式将其关押在监狱。与此相对，在国外兴起的毒品法庭(drug court)则是为减缓法院压力的一个务实的选择。[19]包涵、郭一禛：《社区戒毒制度的反思与改良——以“毒品法庭”为视角的考察》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》，2020年第1期。正如Freiberg曾对毒品法庭的兴起所评论的那样：“尽管毒品法庭的产生可部分归因于传统法庭在应对毒品相关犯罪问题的失败，部分归因于一个强大而有说服力的理念基础，它们的流行也同时是20世纪最后20年里刑事司法运行发生广泛变化的证据。尤其是，矫正的复归，可替代正义模式的寻求，以及法官对于它们的管理角色的接受，以及警察、法院和其他部门的‘问题解决’导向的发展。”[20]Arie Freiberg,“Australian drug courts,” Criminal Law Journal, Volume 24(Issue 4,2000): 213-235.毒品法庭的顺利运行离不开一些机制和条件的支撑。这包括：首先，立法明确规定了法官可以判处毒品戒治命令（Drug Treatment Order, DTO, 或者Drug and Alcohol Treatment Order, DATO）。如澳大利亚昆士兰州在2017年通过了法律修正案，法官可以对适格的被告人判处毒品戒治命令。这个命令包括了一些条件，比如定期参加毒品检测；如果条件被违反，或者被告人又犯新罪，那么被告人将可能被收监执行。其次，法官对整个项目运行过程有持续关注——法官可以根据被告人的表现及时给予正面或负面的反馈，包括延长项目时间，增加毒品检测次数等。被告人如果违反这些施加的条件，那么将有可能构成新的犯罪。再次，资金投入。毒品法庭的运行必然需要时间、人员、资金等的投入。比起毒品犯罪的再犯率居高不下，对社会造成新的破坏或对监狱资源的消耗，毒品法庭的投入算是节约而明智的。通过对被告人的挽救，使其回归正常生活，最终受益者将也包括社会大众以及安宁和谐的社区。

反观我国目前针对毒瘾问题的治理，目前尚存在严重的部门分割问题。社区戒毒针对的违反《治安管理处罚法》（第72条）的行为，属于公安部门的职责；“以贩养吸”的情形经法院判决后实际上将毒瘾问题转移给监狱部门。然而，从我国《禁毒法》对戒毒的定位来看，国家采取的各种措施的落脚点是“帮助吸毒人员戒除毒瘾，教育和挽救吸毒人员”。[21]《禁毒法》第31条。目前的这种分割不利于对毒瘾问题的治理，也无法减少和预防“以贩养吸”犯罪活动的发生。可以说，无论是我国现行社区戒毒制度，还是司法实践中大量的“以贩养吸”，都面临着如何在社区层面对毒品吸食之人进行戒断、教育、帮助、挽救的实务难题。

国内外的研究和实践均揭示，在社区环境下对行为人进行戒治和帮助不失为解决成瘾问题的有效途径。我国的社区戒毒是在戒毒人员的户籍所在地或居住地开展，并由城市街道办事处或乡镇人民政府负责进行，后者也可以指定有关基层组织，根据戒毒人员本人和家庭情况，与戒毒人员签订社区戒毒协议，落实有针对性的社区戒毒措施。[22]《禁毒法》第33、34条。这种社区范围内的毒品戒治活动，针对的是行为人的矫治需求，以帮助行为人恢复正常的社会生活为目的，这与我国《社区矫正法》的社会融入目标相一致。此外，社区戒毒的社会工作的特点及其所强调的社会力量的介入，也与我国社区矫正实务相匹配。在未来，在矫正更趋专业化的态势下，建立一个广义的社区矫正概念，将这部分有需求的群体纳入其中并非不可能。至于以怎样的路径纳入还需进一步的论证，但这是另外一个层面的问题。

三、以预防目的为基础构建广义的社区矫正制度

我国的社区矫正不仅强调监督管理，也同样强调教育帮扶和个别化矫正。换句话说，立法者以及我国民众对于社区矫正的期待不仅是“刑罚执行”，还要进行教育帮扶，帮助社区矫正对象顺利融入社会。矫正、教育的具体措施，包括赔礼道歉、赔偿损失、心理辅导、行为矫治、社区服务活动、社会观护等，旨在帮助行为人回归社会、成为一个守法公民。这也正是《社区矫正法》第1条所确立的目的——“促进社区矫正对象顺利融入社会，预防和减少犯罪”。当我们直面社会的现实需求和国家的治理要求，并正视社区矫正目前存在的瓶颈，或许广义的社区矫正制度是一个可努力的方向。本文所称广义的社区矫正制度，正是在坚持社区矫正的目的和理念的基础上，适当扩大社区矫正对象，推动社区矫正对社会需求的回应能力，提升其对犯罪预防的贡献能力。

具体来说，可以适度扩大社区矫正的对象范围。如前文所述，将社区矫正囊括当前对附条件不起诉未成年人的矫正以及成瘾群体的矫正，能够真正发挥其功用。对未成年人附条件不起诉的监督考察实质上与当前社区矫正的工作内容无异，区别仅在于前者的实施主体是人民检察院。执法和司法实务中行为人的毒瘾问题，亦可以通过制度架设纳入社区矫正的工作内容，以更好地发挥犯罪预防的功用。在刑事一体化理念的倡导下，在治理能力提升的要求下，进一步明确司法行政部门和公安机关、人民检察院、人民法院等部门的职责分工，由司法行政部门的社区矫正机构承担具体的社区矫正工作，实现资源优化配置，亦是新时期的重要任务。将附条件不起诉青少年以及成瘾群体的矫正交由专业部门，能更有效帮助其社会化；也便于检察机关和公安机关从具体的矫正事务中抽身出来。社区矫正机构在此过程中更加强了其与刑事司法机构的沟通配合，发挥其专业化的矫正职责。