司法所参与探索“司法救助+”融合救助模式的路径思考

卞媛媛（江苏省司法厅）

开展国家司法救助是中国特色社会主义制度的内在要求，是改善民生、健全社会保障体系的重要组成部分。中央政法委、财政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部印发的《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》（以下简称《司法救助意见》），明确了国家司法救助基本原则，将司法救助的内涵从诉讼费用的缓交、减交和免交扩展至人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关在办理案件、处理涉法涉诉信访中对符合救助条件的当事人采取的救济措施，在实现国家司法救助工作制度化、规范化上迈出了重要一步。司法所是司法行政系统最基层的组织机构，笔者认为，司法所作为司法行政机关直接面向广大人民群众的一线平台和窗口单位，要聚焦人民群众“急难愁盼”问题，积极参与协助县（市、区）司法局承担司法救助工作，协助乡镇（街道）融合推进司法救助与社会救助工作，参与探索“司法救助+”融合救助模式。

一、司法救助制度的价值与意义

司法救助制度源于国家对涉法涉诉困难群众的关怀和保护，是法治国家尊重保障人权、维护社会公平正义的重要方式。健全国家司法救助制度和体系，是党的十八大以来全面深化改革、全面依法治国的重要部署之一。

（一）建立司法救助制度是推进法治建设的必然需求。近年来，党中央对司法救助体系建设和司法救助事业发展作出了一系列重大部署。当前，随着人民群众法治意识的不断增强，对于法治建设的要求越来越高。作为社会保障体系的重要组成部分，司法救助制度通过保障困难群众在社会生活中应当享有的权利，切实尊重和保障人民群众的合法权益，在维护社会公平正义方面发挥着重要作用，体现了良法善治的精神，是法治建设中不可或缺的一项辅助性救济制度。

（二）建立司法救助制度是融入社会治理的责任担当。司法救助的主要目的是保障生活困难当事人的生存权和发展权等基本人权。在社会转型时期，当弱势群体的合法权益受到侵害导致经济困难，如“因案致贫”“因案返贫”且未及时得到救助，极易产生对抗和报复心理，从而给社会发展带来不稳定因素，甚至可能酿成极端事件。推进司法救助制度，及时缓解当事人生产、生活、就医、入学等实际困难，充分发挥“救急救困”作用，有利于化解和消除不稳定因素，防止社会矛盾激化，帮助受到损害的社会关系及时修复，维护社会和谐稳定，有利于实现法律效果和社会效果的“双赢”。

（三）建立司法救助制度是践行法治为民的时代需要。国家司法救助工作既是“法律工程”也是“民生工程”，是坚持以人民为中心，坚持和发展“枫桥经验”，纾解群众急难愁盼的有效举措，是政法机关密切联系群众的纽带。司法救助制度充分体现了维护最广大人民群众根本利益的本质要求，对符合救助条件的涉法涉诉困难群众及时予以救助，在一定程度上帮助他们摆脱生活困境，既彰显了党和政府的民生关怀，又有效回应了新时代人民群众对法治建设的新期盼，让人民群众切实感受到法治温度，有利于提升人民群众的法治获得感。

二、司法所推进司法救助工作的路径与实践

（一）司法行政机关为实施司法救助制度的责任主体之一

《司法救助意见》明确了“实现国家司法救助工作制度化、规范化”，细化了救助标准和程序、规范了救助资金的筹措和管理，实现了被害人救助与涉法涉诉信访救助等专项救助的合并，厘清了救助工作的分工与协调。根据《司法救助意见》，人民法院、人民检察院、公安机关、司法行政机关在各自的办案阶段或工作环节各司其职承担司法救助职能。司法行政机关作为司法救助的责任主体之一，应准确把握开展司法救助的性质、原则、职能分工、救助对象的范围等内容，确保符合救助条件的案件及时纳入司法救助，充分发挥司法救助制度的“柔性”关怀作用，有针对性地解决人民群众法治领域“急难愁盼”问题。

（二）司法所应积极参与推进司法救助工作

作为重要的基层法治工作机构，司法所是司法行政机关直接面向广大人民群众的一线平台和窗口单位，是党和政府联系群众、服务群众的桥梁和纽带。根据司法部《全国司法所工作规范》，司法所作为司法行政机关的最基层单位，在县（市、区）司法局的管理、指导、监督下开展工作，具体承担指导调解工作、参与基层普法依法治理、组织提供基层公共法律服务、受委托承担社区矫正、协调开展刑满释放人员安置帮教等相关工作，参与推进辖区内基层法治建设，维护人民群众合法权益，维护社会和谐稳定。还应完成法律法规赋予和上级司法行政机关交办的其他事务。中央全面依法治国委员会印发的《关于进一步加强市县法治建设的意见》明确，依托乡镇（街道）司法所具体负责协调推进、督促检查乡镇（街道）法治建设工作。这要求实践中进一步找准司法所职责定位，研究司法所如何进一步切实担负起协调推进乡镇（街道）法治建设职能。笔者认为，司法所作为重要的基层法治工作机构，应积极参与协助县（市、区）司法局承担司法救助工作，协助乡镇（街道）融合推进司法救助与社会救助工作。

（三）司法所参与司法救助工作的具体范畴

《司法救助意见》对适用司法救助的八种具体情形和涉法涉诉信访情形作了具体规定：“（一）刑事案件被害人受到犯罪侵害，致使重伤或严重残疾，因案件无法侦破造成生活困难的；或者因加害人死亡或没有赔偿能力，无法经过诉讼获得赔偿，造成生活困难的。（二）刑事案件被害人受到犯罪侵害危及生命，急需救治，无力承担医疗救治费用的。（三）刑事案件被害人受到犯罪侵害而死亡，因案件无法侦破造成依靠其收入为主要生活来源的近亲属生活困难的；或者因加害人死亡或没有赔偿能力，依靠被害人收入为主要生活来源的近亲属无法经过诉讼获得赔偿，造成生活困难的。（四）刑事案件被害人受到犯罪侵害，致使财产遭受重大损失，因案件无法侦破造成生活困难的；或者因加害人死亡或没有赔偿能力，无法经过诉讼获得赔偿，造成生活困难的。（五）举报人、证人、鉴定人因举报、作证、鉴定受到打击报复，致使人身受到伤害或财产受到重大损失，无法经过诉讼获得赔偿，造成生活困难的。（六）追索赡养费、扶养费、抚育费等，因被执行人没有履行能力，造成申请执行人生活困难的。（七）对于道路交通事故等民事侵权行为造成人身伤害，无法经过诉讼获得赔偿，造成生活困难的。（八）党委政法委和政法各单位根据实际情况，认为需要救助的其他人员。涉法涉诉信访人，其诉求具有一定合理性，但通过法律途径难以解决，且生活困难，愿意接受国家司法救助后息诉息访的，可参照执行。”

笔者认为，司法所在参与调处矛盾纠纷、组织开展公共法律服务、参与推进基层法治建设、协助处理涉法涉诉信访等工作中，发现符合司法救助条件的六类人员（受到犯罪侵害导致死亡、重伤、严重残疾、急需医疗救治的刑事被害人，受到打击报复的举报人、证人、鉴定人，追索赡养费、扶养费、抚育费人员，道路交通事故受害人，认为需要救助的其他人员，符合条件的涉法涉诉信访人参照执行），应当积极予以救助，做好司法救助宣传告知、协助申请、材料移送等工作。县（市、区）司法局在收到移送的救助申请后，应当及时对司法所移交的救助申请及相关证明材料进行审查、核实，提出是否给予救助和具体救助金额的初审意见。对初审符合救助条件的，及时报同级政法委审批。审批通过收到拨付款后，司法所应协助县（市、区）司法局及时通知申请人领取救助资金，积极为符合救助条件的困难群众提供及时、全面、高效的“一站式”服务。

（四）司法所推进司法救助工作的相关实践

近年来，江苏省司法所聚焦人民群众“急难愁盼”问题，积极探索推进司法救助工作。南京市出台《国家司法救助市级救助资金使用管理办法（试行）》；南京市高淳区结合开展“我为群众办实事”活动，精准实施司法救助，坚持法治为民。2021年7月，高淳区司法局漆桥司法所在调解一起交通事故纠纷时，根据《司法救助意见》中适用司法救助第七类情形“对于道路交通事故等民事侵权行为造成人身伤害，无法经过诉讼获得赔偿，造成生活困难的”以及《南京市国家司法救助市级救助资金使用管理办法（试行）》，为受害人孔某某申请司法救助，发放5万元司法救助金。①法治网：《江苏南京漆桥司法救助温暖困难受害人》，访问网址：http://www.legaldaily.com.cn/zt/content/2022-05/31/content_8726399.htm。盱眙县积极探索实施“N+司法救助”，通过“普法宣传+司法救助”加大司法救助宣传力度，扩大司法救助的社会知晓面，提高司法救助群众知晓率。开展“法律服务+司法救助”，县司法局联合县法院出台《关于司法救助与法律援助对接实施方案》，服务群众“零距离”。通过“刑罚执行+司法救助”，对因一方当事人缺乏履行能力，致使另一方当事人生活严重困难的，对后者予以司法救助，切实维护群众合法权益，彰显人性关怀，取得了良好的法律效果和社会效果。②法润江苏网：《盱眙县司法局实施N+司法救助维护群众权益》，访问网址：http://frjs.jschina.com.cn/31022/31028/202008/t20200818_6770858.shtml。

三、司法所推进司法救助工作中存在的问题与不足

（一）司法救助工作亟待统一立法。随着我国经济社会的不断发展和全面依法治国的不断推进，司法救助制度越来越凸显出其重要性。《司法救助意见》构建了司法救助制度的基本框架，各省、自治区、直辖市出台了配套文件，有关司法救助的理论研究和实践经验积累已较为充足。但是，目前这项重要制度尚未通过统一立法予以规范，司法救助工作缺乏统一性、标准性和协调性。《司法救助意见》仅指出司法行政机关是实施司法救助的责任主体之一，司法所具体参与推进司法救助工作缺乏刚性依据。

（二）开展司法救助的资金保障不足。司法救助资金是司法救助工作有效开展的前提。目前，司法行政部门未单设专项救助资金，司法救助经费主要来源于政法委专项救助资金，筹集渠道相对较窄。司法所作为司法行政机关最基层的单位，申请司法救助经费面临申请程序复杂、审查环节多、批准面较窄、审批周期长等问题，影响了司法所实施司法救助工作的主动性、积极性和及时性。

（三）救助方式较为单一。司法救助是帮助“因案致贫”当事人或近亲属解决实际困难的有效途径。但是，司法救助属于一次性救助的经济救助，难以从根本上帮助被救助人完全脱困。在司法所层面，救助方式单一、供给主体单一，且救助信息未能互通共享，协调联动不够，可能会存在救助对象被多头重复救助的现象。建议强化司法所参与司法救助的联动性，并积极对司法救助与其他社会救助的融合衔接进行有益探索。

四、司法所参与探索“司法救助+”融合救助模式的路径思考

笔者认为，在乡镇（街道）层面，司法所可参与探索“司法救助+”的多元融合共助模式，推进司法救助与多元主体联合救助有效衔接，实现司法救助与社会救助、社会帮扶等机制相互衔接、高度融合，构建“司法救助+”基层先行探索与“顶层设计及立法”良性互动机制。

一是探索“全方位”协作机制，参与构建“司法救助+”融合机制。社会救助是保障基本民生、促进社会公平、维护社会稳定的兜底性、基础性制度安排③中共中央办公厅、国务院办公厅：《关于改革完善社会救助制度的意见》。。《社会救助暂行办法》明确，乡镇人民政府、街道办事处负责有关社会救助的申请受理、调查审核。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于改革完善社会救助制度的意见》，要求“强化乡镇（街道）社会救助责任和相关保障条件”“积极开展司法救助，帮助受到侵害但无法获得有效赔偿的生活困难当事人摆脱生活困境，为涉刑事案件家庭提供救助帮扶、心理疏导、关系调适等服务”。明确了乡镇（街道）的社会救助责任和相关保障条件，对融合推进司法救助与社会救助提出了要求。笔者认为，司法所作为基层法治工作机构，在开展司法救助工作的基础上，对未纳入国家司法救助范围或者获得国家司法救助后仍面临生活困难的救助申请人，符合社会救助条件的，司法所可协调乡镇（街道）将其纳入社会救助范围。司法所可积极构建与人民法庭、检察室、公安派出所的“庭所共建”“室所共建”机制，探索与民政、人社、教育、医保等多部门沟通协调，加强与系统内交通事故人民调解工作室、驻公安派出所人民调解工作室的对接沟通，强化救助资源统筹，完善经费保障，共享救助信息，探索创新“党建+司法救助+社会救助”“基层治理+司法救助+社会救助”“互联网+司法救助+社会救助”“‘输血式’司法救助+‘造血式’社会帮扶”等“司法救助+”新机制，推动司法救助、基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助等向集成、综合、统一的模式转变，满足困难当事人多元化需求，编密织牢救助兜底保障网，为顶层设计及立法探索一批可复制可推广的经验。

二是推行“多维度”参与机制，全力构建多元化救助综合体系。一方面，司法所要有 “主动救助”的工作理念，多维度参与相关社会救助工作。根据司法部《全国司法所工作规范》，司法所负有“受委托承担社区矫正工作”和“协调开展刑满释放人员安置帮教工作”的工作职责。经济困难的社区矫正对象和安置帮教对象具备与其他公民同等的享受最低生活保障权利的资格，可以按照国家有关规定申请社会救助。《社区矫正法》第四十三条规定：“社区矫正对象可以按照国家有关规定申请社会救助、参加社会保险、获得法律援助，社区矫正机构应当给予必要的协助。”《监狱法》第三十七条规定：“对刑满释放人员，当地人民政府帮助其安置生活。刑满释放人员丧失劳动能力又无法定赡养人、扶养人和基本生活来源的，由当地人民政府予以救济。”司法所可对符合社会救助条件的社区矫正对象、安置帮教对象提供必要协助，告知其社会救助有关法律法规，告知相关申请方式和接受申请单位等，协助社会救助部门对其开展家庭经济状况调查评估、信息建档、入户探访、需求分析等，共同为救助对象提供心理疏导、能力提升、社会融入等服务。根据乡镇（街道）委托，司法所可以协助民政部门或村（社区）及时会商解决社会救助工作中的法律问题，对需求多元的救助对象，协调采取低保、就学、就业、医疗、心理治疗等社会帮扶措施解决其实际困难，“救”在点上，“助”在关键，把救助诉求解决在基层、解决在根本。另一方面，司法所作为基层法治工作机构，可主动协助基层公检法部门建立长效司法救助机制。例如，对因受犯罪侵害受到心理重创的被救助人，邀请专业机构心理咨询师对其进行心理疏导，帮助其恢复心理健康；对涉及未成年人的司法救助案件，在征得其监护人同意后，协助建立由监护人、基层公检法部门、教育部门多方参与的监管机制，签订监管协议，坚持常态化回访，关注救助后未成年被救助人的学习生活状况、家庭情况，跟踪巩固救助成效。

三是实行“全覆盖”服务机制，积极构建高效法律服务体系。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》要求，推动完善国家司法救助制度，明确特定案件当事人司法救助的条件、标准和范围。乡镇（街道）公共法律服务工作站依托司法所设立，以普惠、均等、便捷为目标，为辖区群众提供精准化的公共法律服务。根据司法部《全国司法所工作规范》，司法所“指导工作站开展法律咨询、调解和法治宣传服务，提供法律援助、律师、公证、基层法律服务、司法鉴定、仲裁和行政复议等法律业务咨询指引”“指导工作站收集研判辖区内法律服务需求信息，发布公共法律服务资讯”。笔者认为，可探索在乡镇（街道）公共法律服务工作站（中心）专门开设“司法救助+”服务窗口，聚焦辖区群众“司法救助+”相关法律需求，开展司法救助和社会救助相关宣传告知、协助申请、材料移送、协调对接等工作。同时，加大相关工作法治宣传力度，提升司法救助、基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助、法律援助等工作的社会知晓度。在提供法律援助业务咨询指引工作中，对民政部门认定的社会救助对象开通法律援助绿色通道，对已获得司法救助的当事人，实行简化审查。综合运用法律援助、司法救助、民政社会救助等方式拓宽救助渠道，实现精准救助、高效救助、温暖救助、智慧救助。