基于新发展理念的公路工程“代建+监理”一体化体系

文 贵州省公路局 黎凯 彭顺显 华杰工程咨询有限公司 李博闻

2015年4月，交通运输部印发了《关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》(交公路发〔2015〕54号)。该文件旨在鼓励各个相关企业及单位对项目建设管理模式进行有效创新，明确代建单位在开展项目建设管理工作及监理工作时的重要地位，以改革公路建设管理体制为目的，推动公路建设管理体系与现代工程管理的统一化进程。2015年5月，交通运输部颁布了《公路建设项目代建管理办法》（交通运输部令2015年第3号），文件中对代建单位具备监理能力作出肯定,并承认代建单位具有资格与能力对代建项目的工程进行统一监理，同时承担相应的法律责任，为“代建+监理”一体化建设管理新模式的实践提供了政策支撑。

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“代建+监理”一体化新模式

“代建+监理”一体化模式是指法律允许的具有监管能力，并且具备一定专业化水平的项目管理单位（或与其组成的联合体）在与公路建设项目的项目法人建立合作关系后，承担项目建设管理与工程监理的一种新型建设管理模式。

该模式通过有机整合代建和监理的职能，可以精简项目管理机构，减少管理人员和设备设施投入，节约管理费用；优化职责分工，缩短工作流程，提高管理效率；明确代建单位与监理单位的责任范畴，有效提升工程管理质量，实现项目管理的集约化。

近年来，为适应深化公路建设管理体制改革的需要，促进公路建设科学发展，国内很多省市相继开展了公路工程“代建+监理”一体化模式的试点工作，取得了良好成效。

“代建+监理”一体化模式中的关键内容

“代建+监理”一体化模式应坚持依法管理、责权一致、科学高效的基本原则，合理划分项目法人与代建人的职责，明确代建工作界面的划分，避免委托人和代建人的部分职责重叠、相互推诿、推脱责任。在不同的项目中对代建人的职责进行细化时，还需进一步研究，最大程度上减少内部的职能交叉、提高管理效率。

各方职责划分

项目法人的主要职责，一般包括应当按照相关法律确保在执行公路建设项目的过程中主动承担工程质量、确保工程安全等管理责任；以国家制定的基本建设程序及有关规定为准则，按照相关法律要求完善审批手续，充分发挥自身的监管能力，推动相关参建单位各项手续的落实；在法律允许的范围内，可以对代建单位进行评估，择优与其签订代建合同；审核确认代建单位的各项工作计划及方案，完善检查与考核机制，做到定期检查的同时，严格按照代建合同对项目实施过程进行监督；在项目开展过程中，按照法律规定，代建单位有权根据项目需要及建设环节选择有关单位，在确定实施主体后由项目法人与服务单位签订合同，合同中应当清晰划分项目法人、代建方及选定服务单位在项目建设中担任的角色，明确划分其责任范畴。

另外，双方应当在合同中明确代建方作为法律认可的选定方对被选定方具有管理权，有权利对选定的服务单位相关工作进行管理；应当主动与当地政府及相关部门建立联系，辅助其顺利开展征地拆迁工作；确保资金能够合理的运用并满足工程建设各个环节的需求；充分发挥自身的监管能力，定期查验项目开展的各项情况，确保项目保质保量进行的同时，审核代建单位在工程建设过程中提交的各项设计变更方案，对该方案的可行性进行分析，确认无误后督促代建方及相关单位积极落实变更手续，保证代建方的资金预算符合批复要求等。

代建人的主要职责，一般包括严格按照国家的相关规定，配合项目法人完善相关手续并落实相关要求，积极主动配合国家相关部门展开考核及核验等工作，负责落实整改；配合项目法人编制招标文件，并主动开展勘察设计、施工、材料设备供应等招标工作；对项目法人选定的相关单位进行合同管理，并按照合同内容，对项目管理目标进行划分，明确目标责任；依法依规承担工程质量、安全等相应责任，审查和签发相关文件；依照法律、工程建设强制性标准及有关技术标准、设计文件、合同文件和监理规范的要求，对工程实施监理，确保施工质量及工程安全等。

同时，代建人必须依照相关规定及标准，确保工程每一环节的质量过关，若发现质量问题，应当督促选定单位尽快整改，确保工程质量符合标准；按照合同约定设立工地临时试验室，按照工程标准规程开展试验检测活动，为检测数据结果的真实性及客观性提供保障；配合相关单位及部门完成征地拆迁工作；拟定项目相关的计划及措施，上报给项目法人进行审定；在提交设计变更方案时应当进行分级，一般设计变更需上报于项目法人，较大及重大设计变更时除应上报外，还应当向项目法人提供相关资料，以便报批手续能够顺利进行；代建方应当组织相关单位进行中间验收，并出具相关验收报告，协助项目法人完成项目交工验收工作；归纳整理项目资料，联合相关单位编制竣工文件等。

代建范围

项目法人的委托可以涵盖初步设计、施工图设计、施工及缺陷责任期等工程实施全过程代建，委托整个工程代建，即涵盖路基工程、路面工程、桥涵工程、隧道工程、交通工程、机电工程、绿化工程及沿线的附属设施工程等，亦可以委托其中的某一或某些阶段代建，如施工及缺陷责任期代建，某一或某些专业工程代建，如土建工程或机电工程等代建。

目前，各项目鼓励项目法人委托工程全过程代建，代建人在设计阶段介入更有利于工程投资控制。

代建管理目标

“代建+监理”一体化模式实行目标管理。委托人应设立代建管理目标，包括代建管理总体目标、质量要求、安全目标、投资管理目标、工期目标、环境保护与水土保持目标等。代建人应当遵守项目合同约定内容，明确自身责任范畴，积极主动承担目标责任的同时，确保监管工作顺利展开，建立健全代建管理制度，为实现目标创造有利条件。

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代建合同中同时明确代建管理目标调整机制，如由于征地拆迁或者资金到位不及时等非代建人原因，造成工期延误等管理目标无法实现时，委托人和代建人应当依据合同约定，合理调整代建管理目标。

代建管理机构

“代建+监理”一体化模式下，现场管理机构的设置应充分考虑代建与监理的有效融合，既要明确项目管理机构的内部职能，又要清晰自身的管理范畴，并以此为参考完善工作机制，在实现管理效能最大化的同时，扩大集约管理的优势。

代建单位设置一套现场管理机构，根据建设管理和监理的工作分工，设置不同的部门，配置相应的工作人员，并满足相关法规的要求。如项目管理机构设置项目负责人1名，对项目建设管理和工程监理全面负责；技术负责人和总监理工程师各1名，协助项目负责人履行建设管理和监理相应职责；项目管理机构可以下设总工办、总监办、财务部、综合部、计划合同部、技术质量部、安全环保部等部门，其中总监办可以下设工地试验室，并根据项目复杂程度和标段划分情况设置若干现场监管组。

代建管理风险

项目法人和代建人应按照责权一致、公平公正、风险分配最优、风险收益对等和风险可控等原则，合理分担代建风险。代建风险一般包括设计变更、建设标准或者工程规模的调整、主要工程材料价格波动、重大地质变化、不可抗力等对投资控制目标的影响，工期调整、设计变更、建设标准或者工程规模的调整、重大地质变化、由于征地拆迁或者资金到位不及时等对进度控制目标的影响等。项目法人及代建单位应恪守合同约定内容，推动代建管理目标合理化。

“代建+监理”一体化模式的计费及考核

目前，公路行业尚无统一的代建服务费取费标准，各地政府针对政府投资项目（主要是房屋建筑与市政领域）出台了相应的代建取费办法或标准。代建服务费可以参照上述规定，充分考虑“代建+监理”一体化模式的机构精简化、资源集约化等特点，依据代建方的工作内容、项目投入情况、风险等多个因素来确保代建服务费取费的合理性。

代建服务费计算方式

清单计价方式，参照《公路工程标准施工监理招标文件》（2018年版）中的监理服务费计费方式，代建单位按照代建人员服务费、办公设施费、交通设施费、试验设施费、生活设施费等分别进行报价，同时增加绩效评价奖金。

费率计价方式采用综合费率方式进行计取，以经批复的建安工程费作为计费基数，同时考虑绩效评价奖金。

比例法。代建服务费按照经批复的建设单位管理费和工程监理费的一定比例分别进行计取，同时考虑绩效评价奖金。具体的比例应当在项目法人对代建服务范围进行全面的评估后，在代建合同中注明。采用比例法计取代建服务费的，须充分考虑“代建+监理”一体化模式的机构精简化、资源集约化的特点，避免费用重复计取。

差额计算法。地方政府出台代建取费标准的，代建服务费可以实行差额累进分档计算。代建服务费取费基数可以为代建管理范围内批准的初步设计概算，包括建筑安装工程费、工程建设其他费及预备费。不在代建范围内或代建合同签订前已经完成的项目投资，不计入代建服务取费基数。

代建合同中应明确代建服务费的调整机制。通常情况下，代建服务费在合同履行过程中不作调整，但发生非代建单位原因导致的项目概算调整或者代建周期延长等情形的，可按代建合同约定相应调整服务周期及代建服务费。

绩效考核与奖惩机制

为鼓励代建单位优化节约投资、保证质量工期、提高工作效率，建立健全绩效考核与奖惩制度。项目法人应当根据代建合同中的内容发挥自身的监管能力，对代建单位的管理及目标控制展开考察，确保代建单位在项目开展过程中，能够严格遵循代建合同的相关内容，落实建设管理期各项目标责任。绩效考核与奖惩机制应与代建单位的责权相统一。

绩效考核可以分为日常考核、交工验收考核、缺陷责任期考核三部分，绩效考核工作由项目法人负责开展，日常考核、交工验收考核与绩效评价奖金挂钩，绩效考核总体原则和奖金设置标准、绩效评价奖金在各个阶段分配的比例等在代建合同中约定。

日常绩效考核是指对代建人的日常管理（监理）工作进行的考核，考核指标包括日常管理、质量管理、安全管理、进度管理、投资管理、环保管理等要素，一般每月开展一次，当月日常绩效考核结果与当月日常绩效评价奖金支付进行挂钩。交工验收考核为工程交工验收的质量评定结果，并与交工验收绩效评价奖金挂钩。

各地政府投资代建奖励情况表

缺陷责任期考核与缺陷责任期保证金挂钩。项目法人有权按照代建人在缺陷责任期内履行合同义务和职责的情况，退还或扣留代建人的缺陷责任期保证金。

目前，河北、江苏、浙江、重庆等省份相继出台了政府投资代建管理办法，明确政府可根据代建单位合同执行、工期安排、质量安全管控、投资效益等情况，给予代建单位一定额度的奖励。

地方政府投资代建面向所有行业(主要是政府投资的房屋建筑与市政行业)，投资规模一般较小，奖励金额基本在节余资金的10%至30%之间，部分省市同时要求不得超过代建服务费的10%，最高不超过1000万元。

交通运输行业目前尚未出台代建服务费的取费标准。公路建设项目投资规模较大，动辄几个亿，一级公路或者高速公路投资额则高达几十亿甚至上百亿。结合公路建设项目的特点，建议绩效评价奖金金额设置为代建服务基本费用的5%至10%，具体比例及金额由项目法人根据项目实际情况设置。

进入新发展阶段，公路建设的外部环境和内在要素正在发生重大变化，“代建+监理”一体化模式是顺应时代变化、适应现代工程管理、响应公路建设管理体制改革的一种新型建设管理模式，是当前公路项目建设管理的大势所趋。构建完善的公路工程“代建+监理”一体化合同体系，有利于规范“代建+监理”一体化项目的实施，切实发挥代建与监理的融合效应，提升公路项目管理效能，提高公路建设管理水平，推进公路建设的高质量发展。

链接

“代建+监理”一体化的合同体系

1.通用合同条款

一般约定，委托人的权利与义务，委托人管理，代建人权利与义务，代建要求和服务标准，开始代建和完成代建，代建绩效考核及奖励办法，合同变更，合同价格与支付，不可抗力，违约，争议的解决。

2.专用合同条款

补充说明通用合同条款不完善或并未明确指出的相关事项，其中包括委托人与代建人双方权利与义务的划分，代建过程中委托人的要求及代建人需满足的具体服务标准、代建绩效考核及奖励办法、合同变更、合同价格与支付、不可抗力、违约等内容。

3.合同附件格式

附件一，合同协议书格式；附件二，廉政合同格式；附件三，履约保证金格式；附件四，其他主要管理人员最低要求；附件五，主要试验检测设备最低要求。

“代建+监理”一体化合同管理的问题

1.对新模式的认识存在偏差。名义上为一体化合同管理，实则为代建和监理合同的拼凑式管理，“一块牌子、两套人马”，代建方和监理方的管理职能划分重叠，管理部门重复设置，人员、设施重复配置，影响了管理效能的发挥。

2.我国公路代建领域尚未制定标准的“代建+监理”一体化合同体系。主要体现在该体系中涉及的主体双方在签订相关合约的有关内容并不规范、不完善，有的合同表现为代建与监理的机械拼凑，甚至项目法人与代建单位和监理单位分别签订合同，没有体现出有机整合代建与监理的作用，难以发挥一体化的优势。