环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿制度研究

张 康

《民法典》第1232条首次规定将惩罚性赔偿适用于环境侵权领域，最高人民法院在此基础上颁布了《关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》(简称《环境侵权解释》)，旨在为该制度的准确适用提供具体规定，这是我国环境侵权领域的一大制度创新，使惩罚性赔偿制度的适用范围得到进一步拓展。就保护生态环境而言，该制度加大了恶意损害者的侵权责任，既回应了社会需要，也能充分救济被侵权人的合法权益，对保护我国生态环境、建设良好的生态文明具有重要意义。

一、相关学说概述

《民法典》作为一部私法，其所规定的惩罚性赔偿适用规则也通常被用在与私主体之间环境侵权纠纷相关的案件当中。而学理上关于能否在环境民事公益诉讼中适用该制度的看法各有千秋，总的来看主要有“可适用说”“不可适用说”和“限制适用说”三种观点。

持“可适用说”观点的学者认为，环境民事公益诉讼是通过运用私法上的程序达到保护环境公益的目的，而通过惩治侵权者以保护环境也是惩罚性赔偿的目的，二者本质上并无不同，适用惩罚性赔偿是为了让环境民事公益诉讼成为有效维护社会公共利益的手段。并且惩罚性赔偿责任渊源于英美法系，其发展历史表明惩罚性赔偿责任已由私法责任逐渐演化为一种促进公共政策实现、保护公共利益的特殊法律责任，因而惩罚性赔偿制度在环境公益诉讼中使用具有充分的价值基础[1]。而持“不可适用说”观点的学者则认为，被侵权人在收取惩罚性赔偿金后即对其享有处分权，可自由进行处分，但一般很少会用于环境公益事项，如果适用惩罚性赔偿制度，胜诉后得到的赔偿金很可能构成被侵权人的“不当得利”，这违反了公益的本质，难以真正实现社会公平正义，也无法更好地保护环境公共利益。

持“限制适用说”观点的学者在对上述两种学说进行批判之后得出一个结论，即环境民事公益诉讼可引入惩罚性赔偿制度，但应制定相关的限制性规定。笔者赞同“限制适用说”的观点。“可适用说”观点过于强调惩罚性功能，有学者认为在某些环境污染事件中，无论是让侵权人承担刑事责任还是承担行政责任，都无法起到实际有效的惩治效果，因此，应当让其再承担惩罚性赔偿责任。这在一定程度上加重了侵权者的责任负担，不利于人权保障。据此可以看出“不可适用说”观点已经不适应实践的需要，随着社会的发展，该观点也终将被抛弃。

二、适用惩罚性赔偿制度必要性分析

(一)补偿性赔偿无法起到威慑作用

通过检索相关案例可以发现，各级法院在审理环境损害类案件时，通常是判决侵权人以赔偿相关修复费用的方式承担环境修复责任。比如在某环保联合会与某公司大气环境污染纠纷案中，法院按虚拟治理成本的四倍认定该公司应当承担的大气环境质量修复费用；而在某基金会诉某公司大气污染责任民事公益诉讼案中，法院则是按虚拟治理成本的三倍认定侵权人的环境修复费用。可见，我国司法实践中对恶意破坏生态环境行为大多采用补偿性赔偿的惩治方式，虽然不同的法院对虚拟治理成本的认定不一，但相关的赔偿金仅是用于修复环境，而不考虑环境被破坏之后的潜在影响，既无法达到完全救济的目的，也不能对侵权者起到较大的威慑作用。相较于补偿性赔偿，惩罚性赔偿是为了惩罚侵权人的恶劣行为并遏制其日后再次实施相关行为或社会上其他人效仿其行为，具有预防损害环境的功能。

(二)公共利益的特殊性

公共利益具有开放性和内涵的不确定性等特殊特征，由社会大众共同享有，而不仅限于为某一个体而保留，体现的是社会上不特定多数人的共同利益。我国对公共利益的保护具有优先性，保护力度较其他权利更大，这是由我国的社会主义本质决定的。而环境民事公益诉讼就是与环境公共利益相关的诉讼，由于公共利益的受益对象较为固化，一旦被侵害，利用现有的法律框架难以对其进行有效保护。因而，为维护不特定多数人的利益，适用惩罚性赔偿是非常必要的。此外，根据《民法典》的规定，环境私益诉讼作为私主体维护私人权益的诉讼程序可以适用惩罚性赔偿，那么环境公益诉讼作为维护不特定多数人利益的诉讼程序，更应当适用惩罚性赔偿制度，这是“举轻以明重”的原则体现，再加上惩罚性赔偿自身具有惩罚和遏制侵权行为等优势，通过国家权力机关或法律规定的组织适用该制度，能够在最大限度使社会公共利益得到保护。

(三)生态环境风险的特殊性

生态环境风险作为风险社会中人们无法感知的潜在风险之一，具有不确定性、复杂性、隐蔽性和分散性等特征，仅通过举证责任认定环境风险事实可能导致法官无法作出正确的裁判。由于生态环境风险隐蔽性较强，使得行为人实施的侵害环境活动与生态环境损害后果被发现之间间隔较长时间。比如在泰州市人民检察院支持起诉某企业环境污染公益诉讼案中，侵权人自2012年开始实施侵权行为，而检察机关支持起诉是在2014年，即使期间有媒体对其进行相关报道，侵权人的行为也已持续了将近一年的时间。从该案可以看出，正是因为生态环境风险涉及某些较为复杂和隐蔽的因素，一般人难以发现，导致无法对其进行精准预测和有效识别。加大对环境侵权行为的惩罚强度，也有利于促使公民或企业积极履行保护环境的责任和义务，更大程度上减少破环环境现象的发生。总之，适用惩罚性赔偿，加大对环境侵权行为的惩罚力度，是防范生态环境风险的迫切需要。

三、环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿的困境分析

(一)未将“重大过失”规定为适用要件

根据《民法典》和《解释》规定可知，侵权人只对其“故意”损害环境行为承担惩罚性赔偿责任，也就是说，只要侵权人的行为被认定为“重大过失”，则只需承担一般侵权责任。而就民法体系而言，重大过失往往与间接故意很相似，其心理态度都是放任损害后果的发生，通常表现为“肆意妄为”、不顾他人利益等，主观恶性不亚于故意。学者张辉也认为成立惩罚性赔偿责任必须要求行为人主观过错较为严重，主观过错较为严重包括故意、恶意或者具有恶劣的动机毫不关心和不尊重他人的权利具有重大过失[2]。而立法上却严格限定只有故意行为才可以主张惩罚性赔偿，这无疑是提高了该制度的适用门槛，很可能造成被侵权人举证不能。比如在张某与某公司环境污染责任纠纷案中，该公司则是以“没有主观故意、行为属于不可抗力”的理由进行抗辩的，可见侵权人在实施损害环境的行为后并不认为行为具有不正当性，即使发生了损害后果，也都归结于环境本身。此外，就社会公平而言，让一般过失者与重大过失者承担一样的法律责任，对一般过失者来讲是不公平的，为避免审判失衡，造成社会治理混乱，有必要对重大过失者施以更重的惩罚。

(二)责任承担方式不合理

司法实践中，法院审理环境侵权案件一般以《民法典》第1232条为审理依据，而《消费者权益保护法》等法律的“三倍赔偿”规定则是认定惩罚性赔偿金数额的主要参照。比如在上文所述的某公司环境污染案中，法院审理后认为“公共环境与消费者权益、食品安全、产品责任等均关系到社会公共利益，三倍赔偿不会超出当事人的合理预期”，据以环境功能性损失费用的三倍认定该公司的惩罚性赔偿责任。试想一下，如果按照该法院的认定方式，那么在某艺术鉴赏中心生态破坏案中，被侵权人的惩罚性赔偿将是“天价”的，但该案的审理法官在对该中心的行为及其偿付能力进行综合考量后，予以酌情裁判，并且同意侵权人以劳务代为履行部分惩罚性赔偿责任，极大地发挥了自由裁量权。就该案而言，法院的做法是合理的，但如果法律未明确规定惩罚性赔偿金的适用幅度，就可能出现法官滥用自由裁量权的现象，不利于该制度的统一适用，更无法实现同案同判，有违司法公正。

(三)未明确规定“专家组”的鉴定主体资格

要让侵权者承担环境侵权责任，前提是需要确定环境损害造成的损失数额，而环境案件的鉴定过程是极其复杂的，对损失数额的确定往往需要由专业性较强的鉴定机构才能准确认定。但由于我国在环境损害方面的司法鉴定机构较少，且环境损害鉴定难度较大、费用较高，导致司法实践中难以准确鉴定损失数额。鉴于此，在司法实践中存在某些环境侵权案件是由学者代表组成的专家组对环境损失数额进行鉴定评估的，这在一定程度上缓解了法院鉴定的压力，但这种由学者组成的专家组鉴定资格应如何认定，立法上并没有明确的规定。虽然司法实践中法院通常对该意见予以采纳，但当事人对以这种方式获得的鉴定结果往往不予认可。比如在张某某等生态破坏民事公益诉讼上诉案中，上诉人张某某认为只有合法的鉴定机构和鉴定人才有资格出具鉴定报告，而法律上并没有规定专家组可以对损害后果进行评估鉴定，由没有专业资质的专家组作出的评估报告结论是不正确的，评估结果不能采信。由此可见，目前我国司法实践中专家组作出的评估鉴定报告无法真正让当事人信服，这在一定程度上影响审判活动的公信力。

四、环境民事公益诉讼适用惩罚性赔偿制度的完善路径

(一)将“重大过失”行为规定为适用要件之一

根据《民法典》第1229条的规定，在一般的环境侵权案件中，只要行为人实施的损害环境行为造成损害后果，无论其主观心态如何，均需承担侵权责任。而根据《解释》第4条规定，惩罚性赔偿是只有侵权人故意实施损害环境的行为时才需要承担的责任，这表明，侵权人的重大过失行为只需承担一般侵权责任。罗克辛认为，重大过失是一种“有意识的过失”[3]重大过失行为人作为应尽但未尽义务者，主观不作为同样是恶性行为。惩罚性赔偿所要惩罚的重点则是明知不可而为之，明知应为而不为的主观恶性行为。

现实生活中，造成环境污染的侵权人往往是大型企业，对具有重大过失行为的企业来讲承担一般环境侵权责任并不会对企业发展造成多大影响，并且承担一般侵权责任与侵权人的主观恶意往往是不对等的。因而这样的责任方式并不能对以企业为主的侵权人起到警示作用。针对这种情形，笔者认为《解释》第4条第二项应当包含“重大过失”要件，即应修改为“侵权人具有污染环境、破坏生态的故意或重大过失”。一方面，将重大过失侵权者与无过错侵权者的行为评价加以区分，能够更好地实现社会公平。另一方面，面对日益严峻的生态环境问题，让实施重大过失行为的侵权人承担惩罚性赔偿，能够在社会上形成一种“不敢污染、不会污染、不再污染”的氛围，真正做到保护环境、爱护自然。

(二)明确规定“劳务代偿”的责任承担方式

由于民事私益诉讼涉及的是私主体之间的纠纷，可由双方当事人自行协商民事责任的承担方式，即双方可自行约定劳务代偿。而环境民事公益诉讼涉及社会公共利益，能否让侵权人以劳务代为履行环境侵权责任，立法上并未明确规定。在实现制度惩罚功能的同时，应结合侵权人财产状况、经济条件，参照比例原则的基本原理进行个案衡量[4]。纵观相关案件，可以发现法院判决的惩罚性赔偿金额普遍较高。比如雷某放火罪、非法狩猎罪一案，法院判处雷某惩罚性赔偿费89732元；如此高的赔偿金额虽然能对侵权人起到惩戒作用，但是对执行机关而言，可能会因侵权人的经济能力较弱而面临在一定程度上不能执行。

司法实践中就有法院在综合考量责任人的偿付能力后作出“以劳务代为履行”的判决，比如上述的某艺术鉴赏中心生态破坏一案，该案审理法官最终判处侵权人通过环境公益劳动的方式承担部分惩罚性赔偿责任。该案是我国将以劳务代为履行惩罚性赔偿责任的方式运用于环境民事公益诉讼领域的第一案，在社会上影响很大。

(三)“专家组”鉴定主体资格正当化

由于立法上未明确规定专家组的鉴定主体资格，使得司法实践中由专家组出具的评估鉴定报告因无相关法律依据支撑而无法得到当事人认可。但在目前我国关于环境损害的鉴定机构和专业鉴定人员数量较少的情况下，当涉及专业性较强的鉴定问题时往往无法及时有效解决，导致环境案件审判遇到难题。因此，为有效解决环境侵权案件审判中的鉴定难题，顺利开展环境损害评估鉴定工作，有必要将专家组引入环境损害评估鉴定领域，从立法上明确规定专家组的鉴定主体资格，使其正当化。同时要制定关于专家组鉴定适用条件、适用范围、收费标准、监管机制等方面的具体规则，充分发挥专家组在环境损害鉴定评估中的积极作用。

五、结语

环境民事公益诉讼旨在通过惩治损害环境行为维护我们赖以生存的生态环境，适用惩罚性赔偿是为了用最严格的法律手段惩治恶意的环境损害行为，让破坏生态者得到惨痛的教训，形成“保护环境不仅是一种美德，更是一种义务、一种责任”的社会观念，真正做到人与自然和谐共生。《民法典》规定将惩罚性赔偿制度运用于环境侵权领域是立法上的一大进步，最高院在此基础上出台相关司法解释，为惩罚性赔偿制度的准确适用提供了法律依据，对保护生态环境具有非常重要的意义