国内高校异地校区治理体系：生成逻辑、现实瓶颈与优化路径

姚鹏阁

(暨南大学 党政办公室，广东 广州 510631)

我国高校异地办学的缘起，可以归为高等教育发展历史上两次比较大的调整：第一次是20世纪50年代，国家为兼顾高校地理分布上的平衡，照搬苏联的高等教育体制，将为数不多的高校进行拆分。第二次是20世纪90年代，以合并、划转为基本内容，将有关高校进行合并，实现“1+1>2”，促进高等教育的快速发展[1]。整体上来看，我国高校异地办学主要包括三种类型[2]：其一为自我扩展型，由于学校发展规模的扩大，一个校区的发展空间受限，进而在不同的行政区、市或省增设新校区；其二为合并重建型，由于学科综合和资源配置的需要，将原本独立的两个或多个学校，合并形成多校区管理的综合性大学；其三为扩展合并混合型，具备以上两类多校区的共同特征。

近年来，高校异地办学格局，尤其是跨市、跨省的异地办学发展带来的问题日益引起人们的广泛关注，因校园空间分散给高校带来权责分配、人力资源调配、师生关系、教学形式等方面的变化，在不同程度上影响了异地校区的办学质量与效能[3]。教育部明确表示原则上不再设立异地新建校区，尤其是对于具有本科教学功能的异地校区。但对多数已经存在异地校区的大学而言，已不能再退回原来单校园模式，必须进行治理创新以适应新的发展形势。因此，提升异地校区的治理效能，实现治理体系和治理能力现代化，实现高等教育内涵式发展，成为高等教育界关注的焦点。

一、国内高校异地校区治理体系的生成逻辑

(一)宏观层次：教育治理的改革目标倒逼高校异地校区治理体系建设

教育治理的目标是实现治理体系和治理能力的现代化。《中国教育现代化2035》明确将推进教育治理体系和治理能力现代化作为教育现代化的十大战略任务之一[4]。教育治理体系和治理能力是一个有机整体，二者相互制约、相辅相成。教育治理体系现代化是指要适应时代特点，通过改革和完善体制机制、法律法规，推动各项教育制度日益完善，实现教育治理的制度化、规范化、程序化。教育治理能力现代化是指在教育治理体系的框架下，增强按照各项制度治教的本领，把制度优势转化为高效管理教育的能力和水平[5]。学校作为教育体系中最核心的组成部分，一直以来都是教育改革的重点，教育体制改革最终必然会落到学校层面，使其摆脱由政府单一主体来管理，转而与社会、市场发生更为紧密的联系[6]。而异地校区作为大学重要组成部分，完善异地校区内部治理体系，既是“双一流”大学建设的重要任务，也是实现“双一流”大学建设目标的重要保障。因此，高校异地校区理应顺应大势，不断提升治理效能，满足教育治理体系和治理能力现代化的现实需要[7]。

(二)中观层次：高等教育的内在规律亟需高校异地校区治理体系建设

内涵式发展是顺应我国高等教育发展战略趋势的时代选择。概而言之，我国高等教育内涵式发展的根本意旨在从提高高等教育整体办学水平和办学质量出发，改革宏观和微观层面制约，高校提高人才培养水平和质量的各种体制机制，加强高校教育教学条件和环境建设，不断优化人才培养过程，建构与各级各类高等教育功能相适应的人才培养模式，保证各级各类高校人才培养不仅与自身办学定位相吻合，而且能够很好地满足受教育者的高等教育意愿，适应国家和地方经济社会发展需要，对促进国民素质提高和社会文明进步发挥更大的作用[8]。对于多校区大学而言，要提升整体办学质量，必须要解决多校区之间协调发展问题。目前，母体校区和异地校区之间在内涵建设的差距存在不断扩大的趋势，加剧不同校区之间发展不平衡、不充分的矛盾。因此，通过异地校区治理体系的建设和优化，全面提升异地校区的人才培养质量，注重异地校区内涵式发展，是异地校区未来实现健康、可持续、高质量发展的必由之路。

(三)微观层次：师生发展的现实诉求呼唤高校异地校区治理体系建设

高校治理体系建设的核心抓手是教师和学生的发展。学生作为大学存在和发展的最基本理由，是大学组织内部构成和活动的主体，关注大学生的价值追求和利益关切是新时代高校坚持和贯彻立德树人任务的根本要求。一流的师资队伍对于大学建设与发展具有强大的支撑作用，努力造就一支高素质、高水平的高校教师队伍是大学实现“双一流”建设目标的重要途径。无论是学生还是教师，发展是这两个与大学治理直接相关的利益群体最核心的利益诉求。学生的发展诉求包括学业需求、生活需求、文化需求、情感需求、心理需求、社交需求、就业需求、安全需求等[9]；教师的发展需求包括有竞争力的薪酬待遇、专业发展、安心治学的氛围等[10]。因此，高校异地校区要牢牢把握立德树人的根本任务，以教师和学生的发展为抓手，为创新型人才培养和高水平师资队伍建设提供一流的服务和强有力的保障。

二、国内高校异地校区治理体系的现实瓶颈

(一)管理机制：权利运行渠道尚不畅通

大学与异地校区之间理应建立畅通的管理机制，但从目前异地校区建设和管理运行的总体情况看，存在不流畅现象。其一，半独立型异地校区的“一把手”虽然由大学校长(或副校长)兼任，因物理距离较远等原因，容易导致异地校区领导班子离散性较强的问题。附属型异地校区虽然与大学共享同一套领导班子、管理制度和发展规划，大多数大学与异地校区之间的管理机制存在不对等和不匹配的现象，形成庞大的校园空壳[11]。其二，异地校区的管理由校区管委会、校职能部门派出机构，各学院按照条块结合的形式共同完成[12]，三者的职能权限既相对独立、又相互交叉，导致校区管委会缺乏对人、财、物等资源的调控权，管委会对驻区单位没有直接行政隶属关系，协调难度较大，而且容易出现多头管理或无人管理的窘况。其三，在学科资源配置和使用方面，大学本部与异地校区之间不可避免地形成“中心-边缘”的关系格局[13]。

(二)制度建设：内部组织结构仍需优化

目前，国内大多数异地校区的管理仍是院系为基本教学科研单位，行政部门根据管理职能设置。内部组织结构面临的问题包括：一是保障异地校区健康运行的制度尚需完善，依法治校、依规治校的能力和水平仍需提升，管理不规范的现象时有发生；二是异地校区和校区学院之间的权利失衡，学院的办学自主权未能得到充分保障，需要接受多层级的垂直管理和横向管理，办学效率有待提高；三是校区科层制管理导致部门和机构设置臃肿，存在职能交叉和重复现象；四是异地校区教职员工以及管理干部干事创业的积极性较低，存在将校区当做大学后花园的现象。

(三)治理格局：多元利益主体尚存冲突

作为一种典型的利益相关者组织，异地校区治理必须权衡和兼顾各方利益相关者的利益诉求。目前，我国高校异地校区治理格局面临的问题包括：第一，地方政府对异地校区行政干预过多，政府意志和行政权利依然占据主导地位，异地校区的办学自治权未得到充分发挥；第二，学生作为高等教育服务的消费者，对校区治理的参与程度需要进一步提高；第三，校区内部的行政权力过多介入学术事务、干预学术事务的现象比较普遍，导致异地校区管理中常存在议而不决、决而不行、行而未果的现象；第四，教职工参与民主管理的渠道需要进一步畅通。

(四)校园文化：大学精神积淀尚显薄弱

由于异地校区办学时间短、空间阻隔、师资短缺等原因，导致与母校区在大学精神、文化氛围等方面存在较大差异。主要表现在：第一，异地校区的学生由于地域分散，对校本部缺乏了解，导致对学校文化认知产生差异，缺乏文化认同感[14]；第二，异地校区的职工由于编制归属、工资福利管理相对独立等原因，容易产生被边缘化的心理认知，对学校缺乏组织归属感；第三，校区之间空间阻隔，影响校园文化的跨地区交流融通；缺乏文化融通感；第四，异地校区由于缺少有历史文化积淀和蕴含校园文化的标志性建筑，导致异地校区师生缺少人文环境的熏陶，缺乏文化归属感。

三、国内高校异地校区治理体系的优化路径

(一)治理结构：从单一管理走向多元治理

1.重塑大学与地方政府关系，不断探索地校合作新模式

第一，深化地方政府与校区产学研领域务实合作，通过优势学科共建、优秀人才共引、优质资源共享的模式，共同打造政校创新资源全面联动、多维度、科技产业创新体系。暨南大学珠海校区与珠海市政府合作共建暨南大学科技创新园(珠海)，珠海市投入20亿用于服务高层次人才团队和科技成果在珠海的孵化和落地。第二，坚持战略规划引领，对接区域产业需求，调整人才培养层次，优化学科布局。如暨南大学深圳校区与校本部联动协同、错位创新，与深圳市其他高校形成既优势互补又特色独具的发展局势，构建高等产业学院集群和若干高端研究平台，逐步形成以国际化办学为切入点、以差异化错位发展为主要路径、以产业强联动为突出特色的“4+1+X”的国际化开放式创新型高等教育新高地。第三，完善继续教育服务体系，满足区域发展对复合型人才的需求。在异地校区设立继续教育机构，缓解地方社会经济结构调整与劳动力素质相匹配的矛盾的同时，不断提升学校的社会影响力。第四，积极寻求地方政府支持，改善学校办学条件，拓展办学空间，不断改善民生。利用异地校区发展的机遇，从总体布局和空间环境上统筹建筑布局，构建既体现校本部传统、办学特点又体现异地校区地域文化和时代风貌的建筑，展现具有特色的建筑风貌，增强师生的文化认同感。

2.完善异地校区内部治理结构，打造多元共治新格局

对于校区内部治理结构而言，关键是处理好行政权力和学术权利的平衡，核心在于建立健全党委领导，校长负责，教授治校，师生参与，民主管理的治理新格局。第一，加强校区党工委对各项工作的全面领导，充分发挥党组织的战斗堡垒作用，以一流党建引领异地校区的建设和发展。对于涉及“三重一大”等重要问题，要充分落实集体讨论、集体决策和民主管理的原则。第二，进一步促进大学教学指导委员会、学术委员会、学位评定委员会等学术组织在异地校区的延伸管理，发挥其在异地校区的人才培养、教学科研、文化传承中的重要作用。第三，积极探索师生代表参与异地校区决策机制，畅通师生参与校区治理的渠道，充分发挥教职工代表大会、工会、学生会等在校区治理的作用。

(二)治理中心：从校区主体转向学院主体

1.推动试点学院改革，实现办学权利下放

行政权力下放，管理重心下移，是完善异地校区内部治理体系的重要方向。充分发挥校区管理委员会在争取内外部资源的独特优势，实现行政管理向精准服务转变，不仅可以激发学院发展的内生动力，提升学院办学的积极性和创造性，还可以更好落实教授治学的理念[15]。要推进异地校区的试点学院改革，可以按照学院为主、校区协同、一院一策的原则，在校区内遴选个别学院作为改革试点单位，结合学校和学院实际，制定改革方案，明确改革重点和难点，聚焦人才培养模式、教师遴选制度、考核、评价制度、完善学院内部治理结构等方面，制定切实可行的改革方案。自2015年起，上海交通大学研究和探索协议授权改革，经试点学院申请，相关职能部处协商，常委会审议通过，将学校部分人、事、财、物等方面权责同步下放至学院，赋予学院更大的自主办学空间，激发其办学活力。在推动试点学院改革的过程中，我们需要始终把握三点：其一，试点学院改革涉及学校多个职能部门，是学校自上而下的综合改革，需要全校上下各部门高度重视，统一思想和全力支持[16]。其二，试点学院的改革必然会对学院内部治理提出更高要求，适应学院学术性和行政性的双重特征，建立和谐的学院内部权力治理生态[17]。其三，试点学院改革后，校区管委会功能会随之发生变化，由管理转向服务。根据试点学院发展的不同阶段和办学成效，给予及时的政策配套和资源支持。

2.完善异地校区建设成效评价体系，构建异地校区质量文化

对异地校区建设成效进行科学、合理的评价是促进异地校区健康可持续发展的关键。《深化新时代教育评价改革总体方案》进一步指明了新时代教育评价改革的重大意义、改革方向、改革措施和改革步骤，对于推进大学评价改革具有重要的指导意义。第一，要围绕立德树人根本任务和社会职能构建评价体系，在寻求内部和外部评价相协调的基础上，形成更高水平的评价制度体系[18]。要将异地校区建设成效、办学质量评估纳入校区领导班子考核内容中。第二，内部评价要坚持以一流人才培养为核心，注重结果导向，持续改进，多元参与，优化评价内容。要处理好学科建设、人才培养、社会服务、文化传承的关系，实现分类评价，定性评价与定量评价相结合，构建自主评价、专家评价和第三方评价相结合的多元评价体系[19]。第三，重视评估结果的应用，将评估结果作为资源分配、干部考核的重要参考。对于办学成效显著的学院，可以在经费、指标、政策等多个领域进行倾斜；对于办学成效达不到预期的学院，可以对资源进行核减，实现办学效能提升的良性循环。

(三)治理重点：从增量建设转向存量提质

1.以师生的成长和发展为抓手，提升异地校区教学治理水平

从利益相关者的角度来看，无论是教师还是学生，成长和发展是这两个群体的最核心利益诉求。而以本科教学为切入点，提升教师教学和科研能力，抓住人才成长的内在规律和教学内在规律，可以有效提升人才的培养质量。暨南大学大力实施“三个一”行动计划，全面提升本科教学质量的做法可以为异地校区提升教学治理水平提升有益参考[20]。学校从三个方面进行突破：其一，围绕本科教学的三大基本要素即教师、课程和学生，搭建本科教学核心团队、本科课程建设与管理中心和创新人才教育计划三个平台，狠抓内涵建设；其二，实施教风学风分级预警与处置系统、教师教学绩效测评系统和课堂教学辅助系统三套系统，狠抓教风学风；其三，实现本科教学管理向本科教学治理的转变，满足师生发展为核心的利益诉求，不断提升本科教学质量。

2.强化大学生创新创业教育，重视创新型人才培养

创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。2015年5月，国务院办公室印发的《关于深化高等学校创新创业教育改革的实施意见》，提出了完善人才培养质量标准、创新人才培养机制、健全创新创业教育课程体系、改革教学方法和考核方式、强化创新创业实践等一整套任务措施。第一，建设创新创业通识课程体系，培养大学生的创新意识，提升创新创业兴趣；第二，坚持引培并举，聘用校外创业导师，打造高水平创新创业师资队伍，为学生创业提供贴身指导；第三，利用创业沙龙、创业大赛等形式营造浓厚创新氛围；第四，建立创业项目遴选、扶持和评估机制，为优秀创业团队提供场地、资金、孵化、转化等全流程服务，提升创业成活率和可持续性。

(四)治理方式：从经验决策走向科学决策

1.推进异地校区的内部制度建设，加强依法治校的制度基础

将依法治校的具体要求落实到建章立制中，促进建章立制的规范化水平，推动异地校区行政管理和公共服务的规范化。一要在大学精神文化的指引下，强化规则意识，推进按章办事和依法治校；二要在内部管理过程中，着力优化权利分配方式，营造权力制衡、多元共享、尊重差异的制度文化氛围；三要对接校本部精神文化，把科学精神、人文精神、独立自主精神、创新精神等融入教学科研管理制度、人才选拔、学生管理、质量监督、资源配置和内部运行管理制度中；四是要推进校区管理机构改革，以优化管理体系为重点，转变职能为核心，优化职能配置，减少部门交叉和分散，理顺职责关系，落实权责分配。

2.重视异地校区的管理信息化建设，提升信息化治理水平

信息化是促进治理能力现代化的重要途径。教育部《关于加强新时代教育管理信息化工作的通知》明确指出，高校要提高教育数据管理水平，促进管理服务流程再造，提高基础设施支撑能力，以信息化支撑教育治理体系和治理能力现代化[21]。一是要促进教育行政办公数字化，实现教育管理服务“一网通办”，推进教育督导和监管信息化；二是要加强异地校区网络环境建设，规范数据中心建设，提升安全保障能力；三是要提升管理人员的信息化应用水平，打造技术精湛、结构合理、精简高效的信息化队伍，提升异地校区教职工整体的信息素养；四是要充分利用大数据、云计算、人工智能等的优势，大力开展基于数据的决策，提升异地校区智慧管理水平。