数字时代协商民主的风险及法治应对

郭海霞

(东北农业大学 公共管理与法学院,哈尔滨 150030)

协商民主的运行逻辑与社会主义的内在特质具有高度的契合性，它是“人民当家做主”理念的外在呈现。党的二十大进一步强调，“全面发展协商民主，推进协商民主广泛多层制度化发展”。在当下的治理格局中，协商民主既是实现“共建共治共享”的重要方式，也是充分利用民智化解改革与发展中各种矛盾和风险的智慧之举，更是“发展全过程人民民主，维护社会公平正义”[1]的重要实践形式。互联网、大数据、云计算、人工智能等领域的智能革命为协商民主的实践展开以及全面激发民间动力提供了前所未有的机遇，但同时也面临技术异化所带来的各种风险。在数字赋能协商民主的同时，应以法治思维和法治方式保证协商民主的正确发展方向。

一、数字时代协商民主的潜在风险

协商民主在技术赋能态势下获得了发展的重大机遇，同时也面临数字时代的各种风险，从而使协商民主可能走向民主的反面，需要倍加警惕。

(一)“信息茧房”引发群体极化

协商民主良性运行的重要保障之一，是参与主体就某个议题掌握相对全面、真实的信息，据此进行自我观点的表达和相互辩论，并在与对方观点的交锋与碰撞中实现偏好的转换，进而形成理性共识。在数字时代，从理论上讲，互联网、大数据、人工智能为民众获取、收集以及分析信息和相关数据提供了强大的技术支持,在全面接收信息后，协商民主参与者的观点会相对客观，也更容易在协商的过程中基于对不同信息的接纳而达成共识，推动公共决策的形成。然而，在“流量经济”背景下，一些网络平台为了增加用户的粘性，通过大数据挖掘分析与算法技术，对用户进行个性化的信息推送，这样，网络平台不仅仅局限于信息提供者的角色。同时也扮演着社会公众自身知识体系建构的参与者以及价值观形成的“引领者”的角色，“异己信息”的自动过滤使网民的知识体系构建出现窄化，大量的同质化信息导致网民深陷“信息茧房”，进而导致其思维模式和价值观出现固化。尤其是底层民众，由于其交际空间相对狭窄，更容易陷入“茧房”。“信息茧房”导致协商民主参与者的包容力大大减弱，协商缺乏共同的“视角”。“协商民主不需要害怕差异，更不要说压制差异”[2]，但是，协商民主的精髓在于通过协商转变偏好，达成理性共识，而不是固执己见。因此，“信息茧房”强化了同一群体观点的同质化以及不同群体观点的异质化，导致协商不但无法达成共识，反而会使讨论后的观点更加具有冒险性和极端性，协商民主也因意见极化而失去了达成共识的可能性，并可能在协商过程中进一步强化不同群体之间的对立。

(二)数字鸿沟导致博弈失衡

在数字时代，数据和信息不仅成为人的社会属性的重要组成部分，同时也是人的社会属性和主体价值得以展现的核心要素。从理论上来讲，互联网信息获取的便捷性和开放性能够抹平信息鸿沟，而现实中，网络信息的垄断以及获取数据和信息的能力差异实则扩大了数字鸿沟。数字时代的协商民主能力取决于协商参与者拥有电脑、网络等基础设施情况以及对数据与信息的获取、理解、加工与利用的能力。我国目前的数字鸿沟较大，不同群体掌握的政治、经济、文化以及社会方面的信息和数据存在巨大的差别。在数字时代，对信息的掌握和运用比资产与财富更能决定个人的民主权利的实现，智能化时代的海量数据的价值密度低，从海量数据中挖掘有价值的数据需要相应的能力。由于受教育程度等原因导致数字素养存在巨大差异，很多底层民众很难从海量的信息中筛选有价值的信息，甚至无法辨识有价值的信息，在协商民主实践中利用相关信息争取权益更是无从谈起，现实中，更多的底层网民往往借助网络进行娱乐而非参与政治生活。可见，“人人都拥有麦克风的互联网时代，众声喧哗中还是信息富人的声音最大。况且数字鸿沟日趋扩大也证明并非所有人都拥有数字化时代的麦克风”[3]。“信息贫民”因其协商能力不足而无法与其他利益群体进行博弈，从而使数字时代的协商民主成为“信息富人”的独角戏。在数字时代，数字鸿沟导致的协商能力悬殊和博弈失衡才是协商民主制度运行的最大威胁。

(三)算法偏见致使民意失真

在数字时代，算法技术并非完全“客观中立”，当算法程序在信息的生产与分发过程中介入权力和利益因素，就会产生“算法偏见”，或者，“当算法变得很复杂以致人类大脑已无法理解，当算法不同部分的交互过多且过于深入时，误差就会悄然潜入”[4]，因此，在现实中，人为的原因或技术的原因都可能会导致算法偏见的产生。协商民主是通过理性观点的交锋与碰撞，说服对方改变立场或者修正自己的观点，进而达成共识，最终形成符合多数人利益的公共决策，在这一过程中，协商所依据的数据的质量至关重要。协商民主领域的算法偏见可能从两个角度显现其潜在的风险。一是一些机构或部门所采集的原始数据本身可能隐含着人类的某些偏见，那么，当将这些具有偏见的数据投喂给智能机器进行深度学习时，人类的偏见不可避免地嵌入到数据当中。二是协商主体进行协商所依据的数据除了原始数据外，可能还包括大量的经过算法加工的数据，即使原始数据不存在偏见，算法因模型设计的技术缺陷也可能导致其结论存在偏见。有学者认为，算法具有数学杀伤武器的潜在破坏力，“数学杀伤性武器的受害人所面对的提供反驳证据的标准要比算法给自身设定的标准还高”[5]，普通公民对于算法偏见所带来的利益损害缺乏反驳的能力，甚至缺乏反驳的意识。那么，在协商过程中，协商主体以带有偏见的数据或结论为依据进行协商，其观点和诉求就会打上歧视的烙印，从而干扰协商共识的形成,阻碍真实民意进入民主决策。

(四)舆论操控引发民主扭曲

在数字时代，对先进的信息技术的掌握成为精英阶层与普通大众之间的一个能力鸿沟。精英阶层在民主公共议程的设置和舆论走向的引导方面都具有优势。如果缺乏相应的法律规制，这种优势必定转化为舆论操控，从而扭曲民主的真实意蕴。在网络空间中，一些精英群体和网络大V可以利用现代信息技术，收集公众的互联网足迹和有关价值偏好的信息，并基于政治需要对公民的个人专属档案进行分析，通过寻找情绪诱因，向特定群体推送定制的敏感信息，甚至通过推送片面的或者错误的政治信息，进行舆论诱导。2016年美国总统大选就出现人工智能操纵公共舆论的情形，即通过人工智能自动账号，将有偏见的政治信息和虚假新闻推送给特定群体，诱导其进行评论和扩散，塑造公众舆论，扭曲公众的政治情绪，以达到挟持舆论走向的目的。而且，随着人工智能技术的发展，“深度伪造”技术以其高度真实的视频和音频，可能会被用来达到制造阶层之间的对立情绪，干扰阶层之间的理性协商的目的，诱导公众进入“情感认知”先于“事实真相”的“后真相”的陷阱。此外，“算法黑箱”也是干扰舆论走向的重要因素，协商过程中所产生的各种数据经历“算法黑箱”的神秘历程后所产生的新的信息或结论同样存在人为操控的风险，一些利益集团可以通过“算法黑箱”有意识地制造有偏见的信息，操纵舆论，干扰公众对客观事实的正确认知，从而扭曲民主的正确走向。

二、数字时代协商民主风险引发的法治困境

协商民主是推动“全过程人民民主”和建设“法治中国”的重要动力。但是，嵌入数字技术的协商民主所存在的风险可能会使协商民主陷入技术异化、权力泛化以及权利虚化的现实困境之中。

(一)技术异化对人本精神的侵蚀

人类所有的技术发明与创造都是以人的发展为轴心，法治也是以人权为终极目标。数字技术无疑为协商民主提供了重要的技术支持，然而，数字时代所彰显的“数据为大”“算法为王”的逻辑无法通过理性建构的方式全面展现充满人文价值的现实世界，“一旦权力从人类手中交给算法，人文主义的议题就可能惨遭淘汰。只要我们放弃了以人为中心的世界观，而秉持以数据为中心的世界观，人类的健康和幸福看来也不再那么重要”[6]。基于对技术高效、便捷的推崇与依赖，协商民主实践必然会不断强化技术的主导性，但技术理性主流地位的确立会导致协商民主决策中对人的主体性、人文关怀以及人的责任的弱化。首先，数字技术在提高数据的收集、分析、加工以及决策的效率的同时，人的主体性地位也被严重弱化。“人类决策具有千百年积淀下来的道德基础，而算法决策则是一种基于计算过程而实现的输入/输出关系，一旦算法主宰就会严重侵蚀人的主体性。”[7]“‘算法独裁’必然会导致人的客体化，即相对人不再具有可参与对话和商谈的主体地位，而处于‘任由算法支配’的被动境地”[8]，最终可能需要“面对‘被我们的造物完全取代’的未来”[9]。其次，基于协商民主所作出的决策的人文价值弱化。在数字时代，技术至上、效率至上成为主流的价值追求，技术本身自我加冕，获得了神圣的地位。在协商民主实践中，如果人们按照既定的科学原理和程序规范将丰富多彩、多元化的现实世界简化为冷冰冰的数学公式与各种数据，并据此进行民主协商，进而推导出被认定为真理的结论，那么，数据背后的伦理价值和人文关怀就会被忽视或漠视，决策内在的道德价值在技术理性的压制下“不在场”，从而导致法治社会的包容、共享以及不同群体的权利诉求无法在决策中予以体现，那么，良法善治也就成为幻象。最后，决策的主体责任弱化。协商民主实践中对技术的过度依赖会为决策者豁免责任提供理由。如果由技术在权益分配中担任主要角色，那么，受到决策侵害的权利主体如何获得救济则成为难题。在法律关系中，如果人类自我免责而将责任归于机器，那么，人与人之间基于责任而拥有的同理心、道德感也会丧失殆尽，人权也自然丧失了其真正内涵。

(二)权力泛化对社会公意的消解

协商民主运转的前提是弱化权力的霸权地位，彰显社会公众在决策中的主体性价值。发达的信息技术使“权力分布呈现去中心化图谱结构，权力结构日益多元和分化，这在一定程度上弱化了传统的线下的多层国家权力结构和单向治理模式”[10]。然而，信息技术的发展在使权力去中心化的同时也出现了“多点状”的再中心化趋势，进而导致权力泛化。一方面，在技术的加持下，政府在原有权力的基础上，拥有获取更多资源的地位优势并极大地增强了对社会的控制能力；另一方面，一些商业平台在技术拓展的权力真空中以构建某种秩序为由获取了“准立法权”“准行政权”“准司法权”[11]，而且，“算法权力在社会权力版图的扩张随着智能算法的迭代而加快”[12]，这些平台从国家的角度来讲体现为社会自治的权利空间，而从社会角度来看，则体现为类似于政府的权力控制。

可见，政府通过占有数字技术而强化了权力的控制力，而各大商业平台则通过算法权力主宰社会的诸多领域。权力的泛化，名义上是为了构建某种秩序，实则以隐秘的方式将决策权转移到政治精英、经济精英等精英群体所控制的相关领域，“权力在算法治理中的强势集中将导致权利制约权力的机制无法形成，使‘算法利维坦’成为建构社会的强大力量”[13]。在民主协商的过程中，涉及利益结构的调整时，原子化的个人则可能面临国家权力和社会权力的双重控制风险，普通大众在资源和权力均匮乏的状态下，在协商中无法与强势群体抗衡，所谓的协商民主只能成为精英们的论坛和强势群体利益合法化分配的场域。协商民主的立足点是夯实决策的民意基础，分解权力的独裁和霸权，但在技术的支持下，权力主体因不断扩展而呈现泛化的状态，权力的广度和强度都在增加，而社会自由的空间则被不断挤压，那么，社会公意也必然在权力泛化中被消解。

(三)权利虚化对法治目标的背离

协商民主的目的是实现法治的根本目标，即对权利的尊重与保护。信息技术的发展为协商民主的广泛践行以及权利的拓展与实现提供了可能。然而，在算法霸权和“数据利维坦”的统摄下，权利则可能处于虚化状态。一是算法技术在满足社会公众偏好的同时，也使其深陷“茧房”而出现信息窄化，在协商过程中，观点的极端可能使相应的群体被排除在决策观点采纳之外，进而可能被边缘化；二是数字鸿沟使协商能力存在严重差异，一些底层民众在网络娱乐化中既缺乏协商的意识，也缺乏协商的能力，从而使其即使有协商的机会也因能力不足而无法进入实质化的协商程序，协商权利呈现形式化状态，更无法影响决策中的实质性权利；三是由于算法偏见的影响，一些群体在非理性的喧嚣中“落入群体盲思”[14]，依据具有偏见的数据进行的协商所形成的决策，不仅无法表达真正的利益诉求，反而存在反噬权利的风险；四是“深度伪造”、算法黑箱等导致的舆论操控必定与公民政治参与的初衷相左，被舆论操控的公民如群氓般成为某些利益群体的发声筒而非自身利益的代言人；五是随着对大数据和算法技术的盲目尊崇，广泛采用的自动化决策可能会使民主协商过程与决策结果完全割裂，从而使协商民主仅仅成为“程序性权利”而已。以上风险使公民在通过民主参与来实现权利的假象与喧嚣中陷入权利虚化的陷阱，权利在技术赋能下反而被限缩、挤压、扭曲甚至虚无，从而使协商民主与法治的目标发生根本性背离。更为重要的是，一些公众在享受数字技术所带来的福利过程中，丧失了部分隐私权、自由权、平等权等重要的权利却浑然不知，更谈不到在民主协商过程中为维护这些弱化的权利而发声。

三、数字时代协商民主风险的法治应对策略

我国的协商民主制度是对“一切为了群众，一切依靠群众”传统的高度制度性提炼，那么，数字时代的协商民主也必须置于“数字中国”以及我国的政治体制中探索可行的法治应对策略，通过价值理念的定位、技术风险的法律规制以及数字公民的主体性塑造，使数字时代的协商民主在推进法治进程中发挥更大的作用。

(一)遵循协商民主发展的法治价值理念

数字时代的协商民主需要以正确的理念作为价值导向，以保证社会主义协商民主符合法治的底线原则和我国社会主义的内在特质。首先，协商民主必须符合普世的法治价值准则。在数字赋能下，协商民主需要最大限度地体现对权力的分解和对权利的维护，体现平等、自由、公平等法治的底线原则。权利和权力空间的双向拓展需要坚持权利、权力以及公共利益的平衡取向，基于协商所产生的决策应该符合社会的公平正义诉求。在协商过程中，数字技术的利用不能违背法治的价值追求，不能在利用数字技术的过程中走向其反面，出现权力的泛化和权利的虚化。其次，协商民主须符合社会主义法治建设的内在特质与价值诉求。从领导层面来讲，数字时代的协商民主必须坚持中国共产党的领导，只有坚持党的领导才能保证协商民主在任何时候不能背离社会主义的内在规定性，始终坚持人民利益至上；从治理主体来看，社会主义协商民主必然要体现人民治理的主体性地位，能够真实反映民意并体现“共建共治共享”的基本理念；从协商目的来看，通过民主程序实现不同群体、不同阶层之间利益的最大公约数是协商民主的深层目标导向，互联网、大数据、算法以及人工智能技术等的应用仅仅是实现这一宗旨的技术依托。最后，客观认知数字技术在协商民主实践中应用的限度。在协商民主实践中，必须警惕对技术的过度依赖，协商是为了集中民智、凝聚共识，增强决策的合法性。在这一过程中，不仅仅涉及可计算的数据，还关涉到不可衡量的复杂的价值判断，包括各种价值选择、利益衡量、权利、权力以及多元利益的平衡，而这些只能通过人的思维和行为才能实现，“用算法来处理人类特有的一些活动，有可能使这些活动丧失最根本的人性”[15]，机器按照程序设定所作出的选择很可能会背离协商民主制度的初衷，进而冲击法治社会人的主体性地位以及限制权力和保护权利的基本理念。

(二)加强协商民主技术风险的法律规制

随着协商领域从物理空间向虚拟空间的延伸，以及数字技术在协商过程中的深度嵌入，防止协商民主技术风险的法律制度还处于分散与匮乏状态。因此，需要完善的制度设计，以保证协商民主实践的法治化方向。

一方面，从外部对数字技术进行法律规范。数字时代协商民主技术风险的规制，需要以法律确定协商民主不同主体的责任，明确政府、商业平台、技术公司等必须承担的社会责任。当相关部门或某些群体以经过算法加工的数据或者结论作为协商的依据时，协商参与主体对于可能影响实质性权利的协商数据和论断，有权要求其进行解释，并更正或者摒弃因算法偏见或算法黑箱带来的不利影响。对故意通过算法偏见或算法黑箱以及“深度伪造”等技术对协商民主进行干扰的行为必须使其承担法律责任，并有效规范算法技术造成“信息茧房”对协商民主的负面影响，同时，通过完善相应的法律制度，为信息贫困者信息接入以及信息共享提供硬件保障，弥合数字鸿沟，保证协商主体协商能力的均衡。另一方面，从内部对数字技术进行法律归化。科技向善是数字技术发展的根本指针。算法技术既然能够裹挟偏见，那么，自然也能够承载自由、平等、公平等法治理念。“代码”与法律均具有构建网络空间秩序的功能，但不受规制的代码可能会造就技术异化、权力泛化和权利虚化的伪民主“秩序”。因此，在协商民主实践中，关键是如何实现技术的归化。[16]这就需要在技术研发与应用中注入法律的基本价值和理念，保证以技术所构建的网络秩序符合人类的基本价值追求，“程序员和各个系统要从操作系统开始，逐层往上地落实道德标准，这是非常重要的”[17]。“信息技术的发展创造了数字空间，而源自数字空间的法律的存在与完善自然也离不开技术为基础”[18]，二者可以通过深度契合实现网络空间法治秩序的建构。

(三)培育数字公民素养和数字公民精神

协商民主制度设计的初衷是激发民间动力，通过国家与社会的互动实现善治，因此，必须将协商民主制度嵌入到法治社会的整体系统之中探索其发展的内在动力，尤其是数字社会的复杂性使协商民主仅仅依靠正式的法律制度是无法保证其持续有效运行的，公民素养和公民精神才是民主法治秩序生成的深层根基。作为不同群体进行利益表达的制度设计，协商的目的是在不同利益群体以及个人利益与国家利益之间寻求平衡点，协商民主的运行从根本上来讲，需要公民素养和公民精神作为根本的动力支撑。协商民主需要公民的政治参与热情、独立思考的能力、合作包容的心态以及关注民族利益和国家利益的情怀，“协商是一种面对面的交流形式，它强调理性的观点和说服，而不是操纵、强迫和欺骗”[19]。那么，在协商的过程中，利益的平衡与共识的达成需要协商参与主体的公共精神、信任与合作作为支撑。在“现实世界”与“虚拟空间”交融互动的数字时代，公共理性缺失与公共道德失范才是协商民主陷入困境的最深层原因，因此，需要通过健全数字公民教育体系以及合理引导圈群文化，提升数字公民素养，推动数字公民精神的养成。

一方面，应该通过健全的数字公民教育体系，提高公民数字素养，培育公民精神。目前，我国公民数字素养整体水平偏低，应该探索各种培训和宣传教育方式，提升公民获取数据、辨识数据和正确使用数据的能力，弥合数字鸿沟，培育公民精神，使协商主体在协商实践中，既能够正确、理性地表达自身的利益诉求，同时也能够尊重他人权利并关注社会公共利益。另一方面，通过网络圈群文化的引导，培育公民的信任、合作与公共精神。在数字时代，网络圈群成为相同阶层或者价值观相似的群体进行人际交往或者思想交流的重要场域。因此，需要以主流话语引导网络圈群文化，主动利用数字技术破解“信息茧房”，化解同质信息引发的群体极化现象，通过确立话语权优势，实现对圈群文化的正向引导，增强不同圈群之间的互动交流，促进信任与合作，进而培育数字时代的公民精神。

互联网、大数据、云计算、人工智能等领域的智能革命为当代中国协商民主的深度发展提供了强大的技术支持，从而使协商民主在实践中呈现出协商场域的延伸、协商主体的扩充、协商事项的拓展以及协商动因的转变等发展趋势，为“扎实推进全过程人民民主”提供了重要依托。但是，数字技术在协商民主过程中的应用也存在诸多的风险，“信息茧房”、数字鸿沟、算法偏见以及舆论操控等技术的异化可能会使民主法治陷入困境。因此，需要从理念重塑、法律规制以及公民精神培育等方面完善数字时代的协商民主，使其能够真正诠释“站稳人民立场、把握人民愿望、尊重人民创造、集中人民智慧”的中国理论与中国制度。