共青团促进青年就业创业的历史逻辑与经验启示

栾 宇

(东北师范大学 思想政治教育研究中心，吉林 长春 130024)

党和国家历来高度重视青年就业创业，以习近平同志为核心的党中央站在确保党和人民的事业薪火相传的战略高度，指出“要注意稳定和扩大就业，特别是要鼓励创业就业，多渠道创造就业岗位，尤其要做好以高校毕业生为重点的青年就业工作”,[1]129为新时代青年就业创业工作提出了新要求。共青团作为党的青年工作的重要力量，紧扣党在不同历史时期的中心任务，为促进青年就业创业作出了积极贡献、发挥了重要作用，系统梳理共青团促进青年就业创业的发展历程和宝贵经验，有利于准确把握其历史规律和发展趋势，推动新时代共青团促进青年就业创业工作体系科学化发展。

一、共青团促进青年就业的历史逻辑

新中国成立以来，党带领人民不断健全体制机制、激发生产活力、推进就业政策创新发展，经过统包统配阶段、“双轨制”就业阶段、市场化就业阶段和高质量就业阶段，使中国这一世界上人口规模最大国家的就业问题从保障就业规模向高质量就业迈进。

(一)统包统配阶段(1949—1978年)

从新中国成立到改革开放前夕，党领导人民实现了一穷二白、人口众多的东方大国大步迈进社会主义社会的伟大飞跃。[2]新中国成立之初，党中央综合分析各方面因素，作出了优先发展重工业的战略决策，创造性地提出了符合国情的“统包统配”就业政策。毛泽东指出：人民政府与旧政府的区别将在于解决失业即吃饭的问题。[3]1511为争取财政经济状况的基本好转与政局稳定，国家实行“统一介绍与自行就业相结合”的就业政策，提高了失业人员自行就业和自谋出路的积极性，城市失业率迅速下降。这一时期高校毕业生数量十分有限，就业由国家统一安排。1950年6月，政务院印发《为有计划地合理分配全国公私立高等学校今年暑期毕业生工作的通令》，规定“对毕业生一般应说服争取他们服从政府的分配，为人民服务”。1951年10月，政务院在《关于改革学制的决定》中确定了“高等学校毕业生之工作由政府分配”的原则。1962年8月，中共中央提出“采取统一计划，分级安排的办法，取消往年抽成和留成的办法”，毕业生分配工作得以顺利开展。1968年12月，《人民日报》转引了毛泽东的指示，号召“知识青年到农村去，接受贫下中农再教育”，使上山下乡运动达到了高潮。

共青团在这一时期积极带领青年为国家经济建设作贡献。因农业经济落后与粮食等农产品的极度短缺，党中央做出了有计划地开荒、扩大耕地面积、增加粮食生产的决策。1955年7月，团中央印发《关于组织青年参加边疆建设问题的一些意见》，提出“动员一部分城市中未升学的初中、高小毕业生及其他失业青年参加垦荒工作”，得到广大青年的积极响应。同月，团中央向党中央递交《关于响应党的号召，组织青年参加开垦荒地的几项意见》，提出“从城市中动员年青力壮的、有文化的青年去参加垦荒工作……是今后解决城市中不能升学的初中、高小毕业学生和无职业青年的就业问题的一个办法”。[4]281955年8月到1956年9月间，近20万青年积极投身垦荒事业。

(二)“双轨制”就业阶段(1978—1992年)

改革开放初期，随着农村土地制度改革带来的大量富余劳动力转移、上山下乡青年回城就业以及科学技术变革带来的较高失业风险，就业压力攀升。邓小平指出：“就业问题，上山下乡知识青年回城市问题，这些都是社会、政治问题，主要还是从经济角度来解决”。[5]195以经济办法解决政治问题和社会问题的思路，为推动经济社会改革提供了出路。1980年8月，全国劳动就业工作会议提出，实行在国家统筹规划和指导下，劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的“三结合”就业方针，“统包统配”就业模式开始转变。1983年，劳动人事部印发《关于积极试行劳动合同制的通知》等文件，劳动合同制的就业政策初步确立。1986年7月，国务院印发《关于发布改革劳动制度四个规定的通知》，要求“企业在国家劳动工资计划指标内招用常年性工作岗位上的工人，统一实行劳动合同制”，对原在编职工依然继续保留固定用工制度，实际产生了劳动用工“双轨制”，更加适应社会主义商品经济发展要求。

共青团积极开展城市待业青年的就业服务工作。团中央1981年工作要点提出，要“积极协助政府开辟门路，安置待业青年。要认真总结安置待业青年的经验，使现已开辟的各种就业门路能够巩固下来，争取容纳更多的待业青年，并且下功夫寻找新的就业门路，研究有关青年就业的政策，主动向政府提出建议”。团中央1990年工作要点进一步提出，“针对目前出现的就业高峰和经济困难，各级团组织要配合有关部门做好城镇待业青年的就业前培训和就业后轮训工作，并配合有关部门广辟就业门路，做好安置工作和生产自助工作”，各级团组织积极协助党和政府解决就业问题。

(三)市场化就业阶段(1992—2012年)

党的十四大确立了社会主义市场经济体制的改革目标，市场对就业的调节作用日益增强，转轨就业、流动人口就业和青年就业需求同时达到高峰期。1998年6月，中共中央、国务院印发《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，提出建立再就业服务中心、加大政策扶持力度、加快社会保障制度改革等重要举措。进入新世纪，江泽民指出：“必须从维护改革发展稳定大局的政治高度，把扩大就业、改善人民生活的工作抓紧抓好”。[6]5662002年9月，中共中央、国务院印发《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，强调“重点做好有劳动能力和就业愿望的下岗失业人员再就业工作”。党的十六大以来，我国将充分就业作为经济社会发展的优先目标，胡锦涛指出：“就业是民生之本，实现社会充分就业是让更多人分享经济社会发展成果的重要途径”。[7]4332003年10月，党的十六届三中全会审议通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确“坚持劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的方针”。[8]4752009年2月，国务院印发《关于做好当前经济形势下就业工作的通知》，强调“着重做好企业职工稳定就业、高校毕业生就业、失业人员再就业、农民工流动就业和复转军人安置就业工作”，积极应对国际金融危机带来的严峻挑战。2011年12月，国务院批转《促进就业规划(2011-2015年)》，这标志着中央开始统筹经济结构调整和就业结构之间的关系。

共青团积极促进下岗失业青年、进城务工青年就业。1997年5月，团中央等8部委联合印发《关于实施社区“千校百万”外来务工青年培训计划的意见》，重点加强外来务工青年就业技能、安全知识、职业道德等培训。2001年6月，团中央实施“进城务工青年发展计划”，要求各级团组织把进城务工青年组织起来，提高整体素质，丰富业余生活，维护合法权益，引导进城务工青年返乡创业。2002年10月，团中央实施“工岗快递”行动，通过在下岗失业青年和城镇新增青年劳动力、农村富余青年劳动力与用工岗位之间及时搭建有效对接的平台，帮助青年找到工作岗位，尽快实现就业和再就业。

(四)高质量就业阶段(2012年至今)

党的十八大报告提出要“推动实现更高质量的就业”。[9]28党的十九大报告再次强调要“实现更高质量和更充分就业”，[10]32为新时代青年就业工作指明了方向。2013年2月，国务院批转《关于深化收入分配制度改革的若干意见》，提出“实施就业优先战略和更加积极的就业政策，实现更高质量的就业”。2015年5月，国务院印发《关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》，提出深入实施就业优先战略、积极推进创业带动就业、统筹推进高校毕业生等重点群体就业等重要举措。2017年，国务院出台《“十三五”促进就业规划》等文件，扩大了就业扶持范围，明确了支持新就业形态发展的政策方向。受国内外多种因素叠加影响，党中央审时度势地提出了“六稳”“六保”，并将就业工作放在首位。2018年11月，国务院出台《关于做好当前和今后一个时期促进就业工作的若干意见》，提出支持企业稳定发展、鼓励就业创业、积极实施培训等措施。2020年3月，国务院印发《关于应对新冠肺炎疫情影响强化稳就业举措的实施意见》，针对更好实施就业优先政策、引导农民工安全有序转移就业、拓宽高校毕业生就业渠道等工作做出全面部署，积极应对新冠肺炎疫情带来的影响。

共青团以培养青年就业能力作为重要指向，落细落实稳就业举措。2018年至2020年，团中央等部委相继印发《关于实施三年百万青年见习计划的通知》《关于实施青年就业启航计划的通知》《关于进一步加强就业见习工作的通知》《百万青年技能培训行动方案的通知》等文件，聚焦不同青年群体，坚持市场主导与政府引导相结合，综合运用指导服务和政策激励，着力激发青年就业内生动力，提升就业能力，帮助他们更好地适应和融入就业市场，保持就业局势平稳和社会和谐稳定。2021年12月，团中央启动“促进大学生就业行动”，为大学生提供就业帮扶、提升社会化能力，帮助大学生实现更高质量就业。

二、共青团促进青年创新创业的历史逻辑

青年创新创业工作的发展可分为放开私营创业阶段、多样发展创业阶段和“大众创业、万众创新”阶段。

(一)放开私营创业阶段(1978—1992年)

改革开放初期，大批知青返城，由于机关单位安置有限，许多知青只能摆地摊维持生计。随着家庭联产承包责任制的广泛推广，农村富余劳动力从农业中分离出来，农村地区的私营经济开始以个体户形式出现，催生了大量乡镇企业的崛起。1979年4月，国务院在批转工商行政管理总局的一份报告中，首次提出恢复和发展个体经济，城市地区个体工商户应运而生。1981年10月，中共中央国务院《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》指出：“国营经济和集体经济是社会主义经济的基本形式，一定范围的劳动者个体经济是社会主义公有制经济的必要的补充”。[11]9831982年12月通过的《中华人民共和国宪法》明确了个体经济的合法地位。1988年4月，全国人大七届一次会议通过《宪法》修正案，规定“私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法权利和利益，对私营经济进行引导、监督和管理”，第一次将私营经济的合法地位写进宪法，随着身份上的肯定和法律上的明确，创业活动进入高速发展阶段。

(二)多样发展创业阶段(1992—2012年)

20世纪90年代，创业成为鲜明的时代烙印。1992年邓小平的“南方谈话”则冲破了姓“资”姓“社”抽象争论的束缚……标志着中国改革开放和现代化建设进入了新的发展阶段。[12]297创业形式由过去的个体创业为主变为个体、私营、外资多形式创业，带动就业人数大幅增长。1993年11月，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，这是世界上第一个阐发如何在社会主义条件下搞市场经济的文件。1998年《宪法》修正案规定，“在法律规定范围内的个体、私营经济等非公经济，是社会主义市场经济的重要组成部分，国家保护个体、私营经济的合法权益”。“下海”逐渐成为千百万中国人选择的生活方式。进入21世纪，中国成为世贸组织成员，全面融入世界经济体系，创业环境进一步优化，创业门槛进一步降低。2003年10月，党的十六届三中全会审议通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确了完善社会主义市场经济体制的目标和主要任务。2005年2月，国务院印发《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，阻碍民营企业发展的法律法规和政策相继得到清理和修订，公平竞争、平等进入的市场环境得到较大改善。据统计，2002-2012年，私营企业数量继续快速增长，由263.83万户增至1085.72万户。[13]343同时，随着互联网在国内的迅速普及，以此为契机的创业成为了青年与时俱进的选择。

共青团积极促进下岗失业青年创业，提升青年创业意识。1998年3月，团中央提出了“以创业为主题，以服务业为重点领域，引导下岗失业青年通过自主创业实现再就业”的工作思路，联合劳动部开展“下岗青工创业行动”，通过观念教育、职业培训、创业扶持、中介服务、就业援助，鼓励和扶持青年开发实业，创办企业，创造更多就业岗位。1999年4月，团中央印发《中国青年创业行动实施方案》，提出培养青年的创业精神、实施青年创业培训计划、培养青年兴业领头人、开展“挑战杯”大学生创业计划竞赛、鼓励扶持不同青年群体在发展现代农业中创业等举措。2010年6月，团中央等部委启动“中国大学生创业大讲堂”公益行动，相继开展“海外学人回国创业周”“‘十二五’规划与青年企业家使命”座谈会、KAB创业教育年会、大学生就业创业教育论坛、东北亚青年企业家发展论坛等活动，有效地促进了青年创业。

(三)“大众创业、万众创新”阶段(2012年至今)

推进大众创业、万众创新，是培育和催生经济社会发展新动力的必然选择，是扩大就业、实现富民之道的根本举措，是激发全社会创新潜能和创业活力的有效途径。党的十八大报告指出：“要坚持走中国特色自主创新道路，以全球视野谋划和推动创新，提高原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新能力，更加注重协同创新”,[9]17强调要加大创新创业人才培养力度。2014年，李克强总理发出“大众创业、万众创新”号召，全国掀起了一股创新创业热潮。2015年6月，国务院印发《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》，提出“构建有利于大众创业、万众创新蓬勃发展的政策环境、制度环境和公共服务体系，以创业带动就业、创新促进发展”。2017年7月，国务院印发《关于强化实施创新驱动发展战略进一步推进大众创业万众创新深入发展的意见》，提出“系统性优化创新创业生态环境，强化政策供给，突破发展瓶颈，充分释放全社会创新创业潜能，推进大众创业、万众创新”。2018年9月，国务院印发《关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》，提出“着力促进创新创业环境升级、加快推动创新创业发展动力升级、持续推进创业带动就业能力升级”等政策措施。2020年7月，国务院办公厅印发《关于提升大众创业万众创新示范基地带动作用进一步促改革稳就业强动能的实施意见》，提出要“巩固壮大创新创业内生活力”。2021年9月，国务院办公厅印发《关于进一步支持大学生创新创业的指导意见》，对于大学生创新创业融资难、经验少、服务不到位等普遍问题提出多项针对性举措，青年创新创业环境持续改善，创新创业氛围更加浓厚。

共青团将推动青年创新创业作为重点工作。2014年1月，团中央印发《关于加强共青团促进青年创业就业服务体系建设的实施意见》，围绕青年就业创业工作、就业创业意识教育、平台建设、就业创业服务、创业园区建设、社会组织作用发挥等方面，提出促进青年就业创业的工作框架，进一步实现资源整合、工作融合、力量聚合。同年2月，团中央印发《关于实施农村青年创业致富“领头雁”培养计划的通知》，充分发挥农村青年致富带头人在构建新型农业经营体系、加快发展现代农业中的骨干引领作用。同年9月，团中央印发《“全国青年创业示范园区”管理办法(试行)》，鼓励各级团组织以“全国青年创业示范园区”为平台，大力培育青年创业主体，帮助青年创业就业。2015年1月，为建立健全高校共青团促进大学生创业的工作体系，团中央印发《关于高校共青团积极促进大学生创业工作的实施意见》，立足创业意识培养、创业能力提升、创业实践锻炼等方面，鼓励大学生勇于创新创业，努力造就大众创业、万众创新的生力军。

三、共青团促进青年就业创业的经验启示

“历史从哪里开始，思想进程也应当从哪里开始”。[14]603新中国成立以来，共青团促进青年就业创业工作始终坚持党的领导，服务党和国家的发展大局，始终坚持青年中心，将青年发展摆在突出位置，始终坚持实事求是，紧跟时代要求不断改革创新，始终坚持统分结合，协同推进青年就业创业工作，为党和国家事业发展作出了重要贡献，取得了重大成就，积累了宝贵经验。

(一)坚持党的领导，服务党和国家的发展大局

“百年征程，塑造了共青团坚持党的领导的立身之本，塑造了共青团坚守理想信念的政治之魂，塑造了共青团投身民族复兴的奋进之力，塑造了共青团扎根广大青年的活力之源”。[15]在党的领导下，共青团促进青年就业创业工作始终坚持服务社会大局稳定、服务经济健康发展、服务民生福祉提升，带动一代代青年群体积极投身建设祖国的火热实践。一是服务社会大局稳定。社会要稳定，青年首先要稳定就业，必须把青年就业工作与国家政权巩固紧密结合、与社会稳定发展紧密结合，不断提升服务政权巩固和社会大局稳定的贡献度，才能实现就业与社会的协调发展。二是服务经济健康发展。青年就业比较充分，是推动经济持续健康发展的积极因素，必须把促进就业作为经济高质量发展的优先目标，通过青年更加充分更高质量就业，为经济增长提供高素质人力资本投入和保障，释放消费潜力、拉动内需，催生新的经济增长点，为经济结构调整和产业结构升级提供强大内生动力，进而在经济高质量发展中同步实现稳定和扩大青年就业。三是服务民生福祉提升。就业是民生之本、稳定之基，是增进民生福祉的关键一环，必须坚持以提升民生福祉为目标，服务社会主义现代化强国建设，促进青年改善收入分配、提高生活水平，拉动全体人民共同富裕、享有更加幸福安康的生活。

(二)坚持实事求是，紧跟时代需求不断改革创新

青年就业创业工作始终坚持实事求是，一切从实际出发，不断因时、因事、因势创新发展，确保各项工作任务顺利实施和就业局势总体稳定。一是适应市场发展需求。不同时代、不同社会生产力发展水平和市场决定着社会对于个体的劳动需求，只有充分发展的市场才能创造充足的劳动需求，才能吸纳更多的青年人才投入社会主义现代化建设的伟大事业，必须始终坚持从市场经济发展的基本规律和现实条件出发，从需求侧和供给侧双向发力，根据新技术、新产业、新业态，培养青年的就业创业能力、引导青年的就业创业观念、帮助青年融入就业创业实践活动之中，为青年提供更多的就业帮扶措施、创造更多的就业岗位，促进青年更快、更好地适应市场发展和社会发展的新要求。二是缓解结构性就业矛盾。当前和今后一个时期，我国就业总量压力依然存在，结构性就业矛盾更加凸显，必须坚持供需两端发力，既要加快培育经济发展新动能，大力发展吸纳就业能力强的产业，不断增强经济发展创造就业岗位能力，优化人力资源市场需求结构，又要坚持需求导向，加强人力资源开发，促进青年劳动者素质持续提升，改善人力资源市场供给侧结构。三是培养新时代高素质劳动者。劳动者素质对一个国家、一个民族的发展至关重要，必须坚持培养一代代高素质劳动者，引导青年满足产业结构升级、产业基础能力提升以及产业链现代化的现实需求，持续提升青年的就业创业质量。

(三)坚持青年为本，将青年发展摆在突出位置

青年就业创业工作始终坚持以青年为本，尊重青年主体地位，积极为青年创造施展才华、全面发展的广阔天地。一是促进青年全面发展。就业创业是青年迈向全面发展的重要一步，必须尊重青年天性、照顾青年特点，关心和解决青年在就业创业中的迫切需要和实际问题，引领青年成长为德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。二是满足青年美好生活向往。就业创业是青年创造美好生活的重要途径，从“物质消费”到“精神消费”，从“数量时代”到“品质时代”，从“融入世界”到“影响世界”，青年群体对于美好生活的追求已由“被动”接受转变为“主动”创造，必须坚持将实现青年的美好生活追求作为价值目标，帮助青年通过劳动和工作创造美好生活、实现人生价值。三是维护青年群体利益。合理照顾青年的特殊利益，适当满足青年的特殊要求，完全符合人民群众的整体利益，“在制定政策时要充分照顾青年人的利益关切和长远发展需求，在开展工作时要注重优先解决制约青年发展的突出矛盾和问题”，[16]必须在充分把握青年个体发展基本需求、就业创业总体趋势的基础上，通过解决青年就业问题，切实维护青年群体发展利益。

(四)坚持统分结合，协同推进青年就业创业工作

就业与创业都是人生职业选择的一种方式，“二者之间不是彼此对立的关系，而是不可割裂的一个整体”，[17]27从最终意义上看二者具有一致性，能使青年的经济得到支撑、权利得到保障、精神得到满足。青年就业工作和创业工作始终坚持一体推进、协同发展，就业为创业提供了平台，创业带动就业效应不断增强，青年就业创业活力加速释放。一是协调推进就业创业工作。党和国家始终高度重视对青年就业创业工作的顶层设计，不断完善政策制度和工作机制，形成了协调推进就业创业工作大格局，必须坚持完善党领导下的一体化领导体制机制，加强青年就业创业政策与金融、税收、贸易、投资等宏观经济政策良性互促，整合政府、社会、学校、家庭优势资源，推动青年就业创业与人才培养、职业教育、社会保障等协调推进。二是以创业带动就业。自主创业是解决就业问题的重要途径。随着“大众创业、万众创新”时代的到来，中国的创业环境得到了极大的改善，创业已逐渐从生存型创业为主向机会型创业为主转变，促进以创业带动就业成为我国就业政策的重大举措，必须要“树立‘以创促就’的全面观点和长远观点”，[18]13着眼于经济社会发展全局，从创业意识、创业能力和创业环境着手，不断增强创业带动就业效能。