“双减”政策下的教育App监管:现状、困境与革新

湛中乐 郑悠然

一、引言

2016年4月,习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上发表讲话指出,“发挥互联网优势,实施‘互联网+教育’……促进基本公共服务均等化”①习近平:《在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话》,人民出版社2016年版,第5页。。教育App,即教育移动互联网应用程序,是指通过互联网技术传递教育内容或教育有关信息,实现教育目的或者辅助实现教育目的的应用软件。义务教育阶段教育App则特指服务于义务教育阶段学生的教育App。教育App是“互联网+教育”的重要载体,也是线上教育的重要组成部分,规范义务教育阶段教育App是促进教育公平和教育现代化的重要内容。新冠肺炎疫情以来,教育App更是成为义务教育阶段学生日常学习的重要工具,教育App也以此为契机进入新的发展阶段,这给监管部门带来了不小挑战。①根据中科院调研报告显示,疫情稳定后,线上课程相当程度上留住了新增用户且相较于疫情前有近3倍的增长,这反映出了线上教育蓬勃的发展势头。参见《中国青少年在线学习白皮书(2021)》,https://www.sohu.com/a/472620584_141154,2022年3月20日。

当下,教育App的发展面临着内生性和外源性的双重危机。首先,教育App在实际运作中存在诸多内生问题。正如《教育部等八部门关于引导规范教育移动互联网应用有序健康发展的意见》(以下简称《规范教育移动互联网应用发展的意见》)中所描述,“一些学校出现了应用泛滥、平台垄断、强制使用等现象,一些教育移动应用存在有害信息传播、广告丛生等问题”②《教育部等八部门关于引导规范教育移动互联网应用有序健康发展的意见》(教技函〔2019〕55号)。。事实上,教育App存在的问题远多于《规范教育移动互联网应用发展的意见》所提及的内容,例如教育App非法收集和使用未成年人个人信息、诱导未成年人沉迷游戏、侵害知识产权、违背教育教学规律进行超纲教学等。其次,外源性危机体现在如何使庞大的教育App市场契合“双减”政策的价值和要求。2021年7月,中办、国办印发《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(以下简称《“双减”意见》),明文规定“持续规范校外培训(包括线上培训和线下培训)”“严禁超标超前培训”“坚决查处超范围培训、培训质量良莠不齐、内容低俗违法、盗版侵权等突出问题”。③参见《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见〉》,http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.htm l,2022年3月19日。这对规范线上培训服务行为及强化常态运营监管有了新精神、新指示和新要求。教育部基础教育司司长吕玉刚指出,“双减”的“一减”是减轻学生作业负担,另外“一减”是减轻校外培训负担。④余慧娟:《全面落实“双减”政策 强化学校教育主阵地作用——访教育部基础教育司司长吕玉刚》,《人民教育》2021年第22期。《“双减”意见》为校外培训机构提出了四类监管举措:第一,坚持从严审批;第二,加强日常运营监管;第三,严禁资本化运作;第四,重构监管体制。

《“双减”意见》既要解决教育App过去的沉疴,又要使之符合减负要求。从政策实施者角度看,教育行政部门一则需要汇集行政资源、革新执法方式以完成“双减”要求,二则要避免严格管理挫伤市场活力,即“一管就死”的政策陷阱。本文从审视义务教育阶段教育App的现行监管模式出发,探究监管模式面临的困境,提出新的规制思路和解决路径,以促进教育App市场健康有序地发展。

二、义务教育阶段教育App的监管历史及模式

在谈及监管模式之前,还需先明确义务教育阶段教育App的概念外延,一则明确研究客体的范围,二则避免监管行为的不当外溢。义务教育阶段教育App的判断可以从教育目的和教育对象展开。在教育目的上,App产品的设计应当以实现义务教育目的或者辅助实现教育目的作为根本目标。因此,我们首先要排除以实现其他目的但可使用在教育环境中的App,比如“China Daily”虽经常被用来学习外语,但其并非以教育为目的,本质上仍属于新闻类App。在教育对象上,应当将App的服务对象限制于义务教育阶段学生。由于这部分学生为未成年人,其身心成长应受到特别保护,所以可对义务教育阶段的教育App提出更严格的规制要求。从法理层面来看,之所以不能用规制教育App的标准规制其他可以运用在教育环境中的App,是因为后者不具有符合更严苛规制标准的期待可能性,即该类App的教育功能是使用者赋予的,而非开发运营者赋予的,因此让其承担教育App的合规风险,是有失公平的。反之,如果某个App单独开发教育板块或者享受教育功能收益,则表明运营者有承担该风险的意愿和责任。之所以不能将规制范围扩大至义务教育阶段之外,是基于《未成年人保护法》第四条所确立的“最有利于未成年人原则”和“未成年人特别保护原则”。立法原则允许行政部门对适用于未成年人的事物,提出超越一般性规则的特别规则和监管程序。另外,《“双减”意见》已将减负的重点放在义务教育阶段,将情况较为复杂的普通高中阶段排除出去,较好地平衡了教育的发展性和竞争性。故本文将研究客体限制于义务教育阶段教育App,是符合法理、政策和实践的。

基于教育行政机关对义务教育阶段教育App的现有监管实践,可以归纳出基本的监管逻辑和监管模式。首先,义务教育阶段教育App在监管制度设计上被划分为校外App和进校App,形成校外App与进校App双轨并行、部分交叉的监管模式。校外App是市场竞争者提供的,在学校范围外由家长和学生自主选择使用的App;进校App是学校企业合作开发或者学校自主开发,可在校园内作为教学、管理工具使用的App;校外App可以通过选用机制成为进校App。

(一)教育App监管政策的流变

历史是理解当下的一把钥匙。梳理我国关于教育App监管的政策演变历史,有助于深刻全面地理解当下教育App的监管模式。本文认为,教育行政部门对教育App的监管经历了两个不同的历史阶段。

第一阶段(2021年7月前),实行包容审慎监管政策。这一时期,政府虽然已经认识到教育App存在的问题,但基于“放管服”改革的精神以及当时鼓励“互联网+”产品的时代背景,政府的总体态度是比较包容的。具体而言,一方面,行政机关出于保护未成年人的考虑,下发了多个文件要求规范教育App的发展。比如,于2018年下发了首个专门规制教育App的规范性文件《教育部办公厅关于严禁有害App进入中小学校园的通知》,其中要求各地全面排查教育App,特别是严格审查进入校园的学习类App。①参见《教育部办公厅关于严禁有害App进入中小学校园的通知》(教基厅函〔2018〕102号)。次年8月,教育部等八部门印发《规范教育移动互联网应用发展的意见》,详细规定了教育App的内容建设、数据管理、安全保障和进校方式等内容。②参见《教育部等八部门关于引导规范教育移动互联网应用有序健康发展的意见》(教技函〔2019〕55号)。另一方面,行政机关也试图积极发展教育App等新兴教育产品。这不仅体现在上述文件的指导思想中,更直接表现为对教育App采取的备案监管制度。比如,2019年教育部等六部门联合印发《关于规范校外线上培训的实施意见》,提出对进行学科类培训的校外App实施备案审查制度。③参见《关于规范校外线上培训的实施意见》(教基函〔2019〕8号)。随后印发的《教育移动互联网应用程序备案管理办法》,明确了教育App备案的流程、时限和内容,并确立了“一地备案、全国通用”的备案管理原则。④参见《教育移动互联网应用程序备案管理办法》(教技厅〔2019〕3号)。在进校App的规制方面,2021年1月,教育部等五部门发布《关于大力加强中小学线上教育教学资源建设与应用的意见》,要求“吸收新冠肺炎疫情防控时期的在线教育宝贵经验,继续完善中小学线上教育平台和资源”⑤参见《教育部等五部门关于大力加强中小学线上教育教学资源建设与应用的意见》(教基〔2021〕1号)。。可以看出,此阶段行政机关不仅强调规范教育App,而且还重视引导其发展,希望能够推动教育信息化。因此,教育App监管的方向和重点是事中和事后审查,并将备案审查作为“规范教育App管理的基础”⑥《教育部就〈教育部等八部门关于引导规范教育移动互联网应用有序健康发展的意见〉答记者问》,http://www.gov.cn/zhengce/2019-09/05/content_5427554.htm,2022年3月20日。。

第二阶段(2021年7月后),实行从严监管政策。2021年7月,中办、国办印发的《“双减”意见》,“从严审批”校外培训业务是“双减”政策的核心要求之一。该文件以构建良好教育生态、缓解家长焦虑为政策制定的主要出发点,其“指向的是教育内卷化、社会阶层固化、家庭教育焦虑、高额教育支出和学生负担过重背后的结构性矛盾”⑦余晖:《“双减”时代基础教育的公共性回归与公平性隐忧》,《南京社会科学》2021年第12期。,“双减”政策发挥的首要效能就是要破除教育的“内卷化”,令教育回归健康而有内涵的发展。⑧参见王红、陈陟:《“内卷化”视域下“双减”政策的“破卷”逻辑与路径》,《教育与经济》2021年第6期;司晓宏、王桐:《“双减”之下:教育焦虑现象的纾解与治理》,《中小学管理》2021年第10期。在这种情况下,教育App也无法独善其身,势必要接受更为严格的监管。根据从严监管精神,《“双减”意见》第13点要求,学科类和非学科类教育App的审查机制由原先的备案制改成审批制,且对学科类教育App具有溯及既往的效力。⑨《加强教育移动互联网应用程序管理 推动与“双减”政策衔接》,http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/202112/t20211213_586971.html,2022年3月20日。2021年12月,教育部通知暂停学科类教育App备案工作,重新审核已备案的相关教育App。①参见《加强教育移动互联网应用程序管理 推动与“双减”政策衔接》,http://www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/s5987/202112/t20211213_586971.html,2022年3月20日。截至本文完稿,该项工作依然在进行中。综上,教育行政部门在“双减”精神下继续推进针对教育App的精细化、严格化管理,是当下和未来的重点工作之一。

从上述梳理可以看出,我国对于教育App的态度经历了从包容审慎监管到从严监管的理念转变,相应地,在审查机制上,前一阶段较为宽松的备案制也被后一阶段严格的审批制取代。行政审查机制的功能主要在于预防风险发生,降低不可知风险对社会秩序带来的损害。在公法上,根据规制对象的特点、性质、重要程度等因素,审查机制可以按照一定标准予以划分,以契合执法者所要实现的目的。以审查时间顺序为节点,审查机制可分为事前、事中和事后审查;以审查力度为标准,可以分为形式审查和实质审查,形式审查的典型制度包括备案制度、登记制度等,实质审查的典型制度主要是批准制度。事前审查、实质审查往往适用于较为重要的、一旦发生损害将会造成难以估量损失的情形,管理色彩较强,表明了国家计划加强管理某一行业的意图;而事后审查、形式审查是一种较为宽松的手段,管理的色彩相对较弱,往往表明国家鼓励某一行业发展的态度。根据管理对象特点采取不同审查机制,不仅可以提高管理效率,还可以充分赋予管理对象自主性、灵活性,在管理者与被管理者、自由与秩序之间实现一种良性平衡。基于对审查机制原理的分析可以认为,备案制到审批制的变化反映出“双减”政策出台后,国家意图加大对教育App的监管力度,而这进一步加重了执法部门的任务,同时也引发了新的监管困境。

(二)教育App监管模式剖析

根据App种类的不同,目前我国对义务教育阶段教育App的监管主要采取两种管理体制(见图1)。其中,校外App监管主要依靠“多部门”管理制。非学科类的校外App在获得相应主管部门审批后,向教育行政部门备案后即可上线运营;学科类校外App必须取得学科类培训许可证并通过审核才能上线运营。在运营中出现问题,依据所发现问题的性质由相应职能部门负责查处,教育行政部门起到前期统筹、线索移交和协助执法等作用。进校App在前述程序之外,还要受到“双审核”责任制的规制,经过选用程序进入校园的校外App也同样遵守“双审核”责任制。

图1 教育App监管模式

1.“多部门”管理制的内涵

目前,义务教育阶段教育App的监管制度可称之为“多部门”管理制。《“双减”意见》也再次确认了该制度的重要地位。“多部门”管理制涉及教育、宣传、工信、网信、发改、财政、人力、公安、市场监管等多家专职部门,具体工作由教育行政部门牵头,各专职部门实施具体监管。此处“管理”应当采用广义理解,不仅包括具体问题的事后监管,也包括宏观性的政策制定与宣传。工信部门、发改部门、财政部门、人力部门、金融部门多扮演政策制定者的角色,在制定教育领域的宏观政策时需要会同教育部门进行协商,以此实施广义管理,但并不参与具体违法违规行为的发现和查处。由于本文研究主要集中在具体问题的事后监管,所以主要聚焦教育部门与网信部门、市场监管部门、民政部门、公安部门的协作关系。具体工作机制方面,教育行政部门不仅负责审核查处教育App教学内容和师资方面的问题,还要起到接受投诉,向其他部门移交线索、督促处理的作用。例如,教育App信息审核工作属于宣传部门管理,教育App的网络安全问题属于网信、电信、公安部门管理。按照这一管理体制,各个部门通过协商,对权责划分、执法时间、执法路径和执法保障措施达成统一意见,组建联合执法队伍,发现和查处义务教育阶段教育App的违法违规行为。在“多部门”管理制下,各部门各司其职,共同发挥监管作用。

2.“双审核”责任制的内涵

《规范教育移动互联网应用发展的意见》中将教育行政部门和学校确定为选用和监督进校App的责任主体。①参见《教育部等八部门关于引导规范教育移动互联网应用有序健康发展的意见》(教技函〔2019〕55号)。二者对进校App分别进行两次内容审核,以保证App不含有害内容,不加重课业负担,具有可证实的有益性,此即“双审核”责任制。进校App有三种来源途径:学校选用、校企合作开发、学校自主开发。某种教育App若想通过学校选用的方式进入校园,就必须通过“双审核”制度的检验。首先由学校进行初次审查,在校外App中寻找符合自身教学需求且不增加学生课业负担的App。初次审查的内容包括:确保App的公益性,不得向学生收费,或者要求强制使用;确保App内容和功能合法合规,无不良内容和消费引导内容;确保App符合教育规律,起到正向辅助效果,避免导向惰性思维;确保App网络安全,保障未成年人个人信息安全。学校选定符合要求的App后,需要向主管教育行政部门报送,由教育行政部门进行二次审查。原则上,二次审查的内容和前次重合,重在核实信息的真实性,以及从科学性、思想性、适宜性三方面对App的有益性进行二次评估。②参见《教育部办公厅关于严禁有害App进入中小学校园的通知》(教基厅函〔2018〕102号)。未经学校和教育行政部门审查的App禁止在校内使用,教师也不得在课外向学生推荐。

选用入校后的App即为进校App,根据《规范教育移动互联网应用发展的意见》,学校和教育行政部门需对此承担持续监管责任,如App运营中存在违法违规行为,学校和教育行政部门可以采取制止、处罚、停用等方式进行监督和处罚;如果进校App造成了实质损害,学校和教育行政部门需要承担连带赔偿责任。

三、义务教育阶段教育App监管的现实困境

经过上文对教育App监管模式的分析可以发现,义务教育阶段教育App监管面临着监管主体力量薄弱、监管方式效率低下、监管标准付之阙如等困境,这明显与《“双减”意见》追求的“科学高效的治理体系”目标相悖。

(一)监管主体力量薄弱

教育App具有鲜明的教育特征和因素,由教育行政部门牵头负责App的准入和监管事项,秉持专业人做专业事的思路并没有问题,但以教育行政部门为中心的监管体制忽视了一个重要的现实要素,即行政目标的实现需要匹配与之相对应的行政能力和行政资源。没有行政执行力支撑的制度不但存在被架空的风险,致使运行效果不佳,还会损害政府权威。在教育App监管领域,教育行政部门亦存在着行政力量薄弱的问题,这将会在行政能力与行政职责之间引发失衡局面,致使监管目标的“破产”。具体而言,教育行政部门力量之薄弱表现在人员数量匮乏、专业能力欠缺、执法手段柔弱、自身权威不足四个方面。

其一,教育行政部门缺乏足够的执法人员。《规范教育移动互联网应用发展的意见》要求教育行政部门严格把关App的内容,《教育部办公厅关于严禁有害App进入中小学校园的通知》要求教育行政部门建立义务教育阶段教育App日常监管制度。由此可见,教育行政部门的基本职责包括内容审查和日常监管,而这必须配备专门的审查人员和执法队伍才有可能完成。在机构精简的组织原则下,基本上不可能另行组建一个专门负责该事项的机构,实务部门的通常做法是从相关职能科室中抽调人员或者向有关科室分派任务。义务教育阶段教育App管理所涉及的科室主要包括:负责基础教育的科室、负责基础建设和技术装备的科室(科技与信息化科室)以及负责教育督导的科室。一般而言,基础教育科负责内容审查,信息化科负责备案,教育督导科负责监管。这些科室是教育行政部门的主要业务科室,工作强度大,人手本来就十分紧张,对于骤然新增的App监管任务必然分身乏术。此外,义务教育阶段教育App的监管层级较低,区县级教育局是监管主力军,但是在一些经济落后地区教育局的科室设置可能不全或者过于单薄,基本已无人可用。人员是行政组织的构成要素之一,行政组织欲实现行政目标有赖于具体执法人员的协助,故而,为行政组织匹之以充分执法的人员是保障其履行职责的必要前提。在“双减”政策下,教育行政部门执法人员缺乏的局面,势必无法满足更严格的教育App监管要求。

其二,教育行政部门缺乏监管非教育问题的专业能力。《规范教育移动互联网应用发展的意见》要求教育行政部门牵头构建覆盖App全生命周期的管理机制,制定包括评估、监测、检查、防护等环节的技术规范。理论上,管理者必须具有高度的专业知识,了解和熟知其监管领域,但教育App监管所涉问题太广,既包括教育问题,也包括诸多非教育问题,如网络信息安全问题、知识产权问题、市场竞争问题、商业剥夺问题等,教育行政部门在这些问题上缺乏专业性判断能力,制定技术规范的难度较大。

其三,教育行政部门缺乏足够刚性的执法手段。教育行政部门负有监管教育App的责任,但是缺乏相应的处罚权限。义务教育阶段教育App的行政处罚权集中在市场监管部门、网络信息部门和公安部门,这些部门可以作出停业整改、吊销许可证或执照的处罚,甚至将情况严重者移交司法。在App准入过程中,教育行政部门对学科类和进校App进行审查,其凭借自身职权可以采取的执法方式通常是行政约谈、送达整改意见、吊销学科类培训许可证、让不合要求的进校App退出校园。这些执法措施的效果略显疲软,威慑力不够,导致教育行政部门难以有效开展监管工作。

其四,教育行政部门自身缺乏较高权威,致使其与“多部门”管理制下的其他部门之间存在协作障碍。虽然《规范教育移动互联网应用发展的意见》规定了教育行政部门统筹网信办、通信管理局、市场监管局、新闻出版社、公安厅(局)、民政厅(局)落实教育App监管措施,换言之,教育行政机关是教育App监管工作名义上的统筹者,但是在现实中,教育行政部门因与其他部门都属于政府的职能部门,处于同一行政级别,最终出现的局面是,作为统筹者的教育行政部门常常无法直接指挥其他机关,部门间协作存在机制壁垒和障碍。

(二)监管方式效率不彰

在“双审核”责任制和“多部门”管理制下,监管效果非常依赖教育行政部门对义务教育阶段教育App内容的审查、对违法行为的发现和查处。以内容监管为主的互联网监管方式会将行政机关淹没在海量数据之中,且个案判断也更容易引起纠纷。由此产生的结果是,行政机关一方面需要投入更多精力,以确保审查全面、准确、及时,但是另一方面,教育App内容极其繁多且更新快,审查速度远远无法满足教育App内容提供者的期待,监管效率低下、收获甚微。

此外,在现有监管模式下,教育行政部门被设定了与其行政能力和行政资源不符的监管责任。迄今为止,针对义务教育阶段教育App的联合执法队伍仍未组建,教育部门自身的执法能力又过于孱弱。在机构精简的要求下,任何一个行政机关要增加编制和人员都非常困难。如果以教育行政部门作为牵头机关构建义务教育阶段教育App的监管制度,并将内容审查作为主要监管方式,教育行政机关将面对大量的审查和处罚任务,实非其所能承受。特别在“双审核”责任制下,教育行政部门和学校的审核、监管压力更加明显。先不论学校是否有足够的开发、审核与监管能力,按照“一校一审”的原则,教育行政部门可能会对同一款App进行重复审核,无端耗费本就紧张的执法资源。

造成目前教育App监管效率不彰的深层原因在于,监管者采取的内容监管方式较为陈旧,在应对传统行政管理事项时,其弊端尚未显现,然而在处理互联网等新兴领域的事项时,此类方式往往显得力不从心。本质上看,教育App监管属于一种互联网规制,而互联网具有去中心化和多元化的特征,这要求政府应当积极转变监管思路,将自身从海量数据中抽离出来。如果义务教育阶段教育App的监管过于依赖政府规制,不但会消耗大量行政资源,而且容易造成App市场缺乏活力。

(三)监管标准付之阙如

教育App监管的另一大现实困境在于,在现有的审批制下,行政机关缺乏判定教育App是否违规的具体审查标准。监管审查标准能够为有效开展监管工作提供方向指引,相关标准阙如将给实务工作人员造成较大困扰。监管标准由监管原则和监管规则构成。监管原则应当与“双减”政策的精神相契合,原因在于,采取何种原则根本上体现的是国家的价值取向。虽然“双减”政策确立了从严监管的总基调,但是并未明确给出行政机关审批教育App的具体指导性原则,由此产生的结果是教育行政部门难以确定执法的界限、力度,最终将可能导致监管工作止步不前或迷失方向。

监管规则即具体的技术性规定。教育App监管规则设计的难点主要在于,当教育行政部门审核学科类教育App的内容是否符合“双减”政策精神时,难以把握好审查尺度。审查尺度问题涉及教学内容统一性和差异性之间的平衡。教育统一性的背后,是对国家教育权的尊重,同时限定学习强度以保障未成年人的身心健康;教育差异性的背后,是对个体能力的尊重,以实现个性化的发展目标。2018年,教育部、民政部、人社部、国家工商总局四部门在治理校外培训机构时曾发文,要求校外培训机构不得超前超纲教学;①参见《教育部办公厅等四部门关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》(教基厅〔2018〕3号)。《“双减”意见》也要求,“建立校外培训内容备案与监督制度,严禁超标超前培训”。②参见《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见〉》,http://www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/202107/t20210724_546576.htm l,2022年3月19日。在义务教育阶段禁止超标超前培训的行政命令具有合法性,根据《宪法》第46条和《义务教育法》第2条、第4条、第5条的规定,在义务教育阶段入学接受教育是适龄儿童及其家长的义务,国家教育权在该阶段优于父母教育权和社会教育权。其次,接受义务教育是不区分性别、民族、种族、家庭财产状况和宗教信仰的,即个体的差异性在义务教育中退居次要地位。国家决定教育内容、教育节奏、学制设计和考试规则,是行使国家教育权的应然表现。正因此种权力理念和立法规定,义务教育阶段应优先保障教学的统一性。

但是在此要求下,如何理解“超标超前”培训成为了教育执法部门把握监管尺度的新课题。关于禁止“超标超前”培训,普遍的理解是教育App应当与学校进度和教学大纲保持一致,不得提供超纲的教育内容。教育部也印发了《义务教育六科超标超前培训负面清单(试行)》(以下简称《负面清单》),规定了语、数、英、物、化、生六科的培训标准和典型违规问题。③《教育部办公厅关于印发义务教育六科超标超前培训负面清单(试行)的通知》(教基厅〔2020〕1号)。但在现行规制语境下,依然存在两大突出问题:第一,普遍性理解和《负面清单》的规定仍然过于笼统,致使执法机关面对具体问题时拥有过于宽泛的自由裁量权。例如,《负面清单》中规定“培训内容不得超出本地区使用的义务教育教科书的难度”、“禁止使用繁、难、偏、怪的练习题”然而,什么是“义务教育教科书的难度”,什么是“繁、难、偏、怪的练习题”,都属于专业性问题且并无绝对确定的答案,这明显超出了教育执法机关的判断范围。第二,现有《负面清单》存在着较大的随意性,每个学科的具体要求存在较大出入。例如,化学学科禁止在九年级寒假之前及寒假期间进行系统的中考复习,而其他5门学科没有该表述,不免让人质疑政策出台的科学性和背后的制度标准。总而言之,在监管尺度问题上,现有文件采取的“原则性+列举式”规定,无法应对复杂且多变的现实执法问题。

四、义务教育阶段教育App监管的完善路径

“双减”政策出台后,线上校外培训业务受到了更加严格的监管,而在从严治理的要求之下,监管主体力量薄弱、监管方式效率不彰、监管标准付之阙如等问题将会更加凸显,如果不及时解决,必然将阻碍“双减”目标的实现。监管主体力量薄弱的症结在于教育行政机关能力有限而责任巨大,解决方法是提升教育行政机关在监管体制中的权力、地位,实现能力与责任的平衡;监管方式效率不彰的原因在于政府大包大揽的管理方式无法应对新兴事务,解决方法是摆脱单一主体的内容审查策略,探索“合作型”监管方式,使行政机关走出海量数据的泥潭;监管标准付之阙如的成因在于“双减”政策指示不清晰、超标超前培训的概念和范围不清,解决方法是确立审查标准的原则,并在执法实践中建立独立、民主、专业的第三方评估制度,统一监管尺度,此举既能落实从严治理要求,又能避免过度打击。

(一)强化监管力量

在教育App监管中,出现监管主体力量薄弱现象的深层原因在于,义务教育阶段教育App作为“互联网+教育”的新兴产物,对其监管涉及多个部门职责权限,已经远远超出了教育部门的职权范围;目前义务教育阶段教育App的规制路径在监管体制上过分强调教育行政部门责任,忽视了其监管能力和执法资源的有限性,这是致使制度运行效果欠佳的重要原因。“权责对等”是行政机关权力运行的基本原则,“有责无权或者权小责大的法律规定,容易……抑制公共行政的能动性,有损公共行政目标的全面实现”①宋功德:《行政责任制的结构性缺陷及其调整》,《中国行政管理》2007年第2期。,要求教育行政部门承担主要监管责任,却不赋予其充分的权限和执法资源,势必会因监管主体力量薄弱而产生监管不力的后果。上文分析到,监管主体力量薄弱体现在执法人员数量匮乏、欠缺专业判断能力、执法手段柔弱以及自身权威性不足四个方面,其中,执法人员数量匮乏问题以及欠缺专业判断能力实质上都与教育行政部门采取的内容监管方式密不可分,完善监管方式后,这两个问题自然也会迎刃而解。鉴于此,这里重点探讨后两个问题的解决方案。权小责大是教育行政部门目前面临的最大问题,而在职责不减的情况下,欲实现权责天平两端的平衡无外乎增加权力,也即强化教育行政部门的中心地位。

“九龙治水”的寓言表明,如果将全部职权同时授予多个部门,而不确立一个中心角色,必然会导致责任推诿和效率低下。在“多部门”管理制下,教育App的各个监管主体权限不清、定位不明,同样存在着“九龙治水”的烦扰,此问题的破解之策应是,确立某一具体部门担任监管工作的中心角色。需注意的是,担任中心角色并非意味着需要亲自履行全部监管事项,该中心角色更类似于信息处理中枢,主要功能在于汇集、发现信息,进而根据信息的类别和性质,将其导引至有管理权限的相关部门。

在“多部门”管理制中,应当由教育行政部门担任中心角色,通过增加其权力,以消除权小责大的问题;同时,进一步厘清各部门的功能定位,构建更加科学的监管体制,建立“联席会议”制度,统筹和整合各职能部门的力量,打通壁垒加强联系。教育行政部门担任协调、中枢角色,其职责是负责信息收集和问题分流,其他部门负责协助监管,以实现科学合理的监管模式。在“多部门”管理制下,教育行政部门应当被定位为一个投诉受理、违法行为发现的部门。发现问题之后,由教育行政部门固定证据并将有关情况分类投送给各个对口的职能部门,相关职能部门负责具体上门执法。此外,应当确定一个执法周期,职能部门必须在该周期之内处理完毕,并向教育部门回复。当然,要实现这个构想,须得到上一级行政机关的大力支持,并提供充足资源支持,比如将教育执法情况纳入职能部门年度考核之中。最后,要建立“双减”工作专门协调机制,做好统筹协调工作,明确“双减”专项治理行动的工作重点、关键环节、薄弱地区、重点对象等,集中开展全面排查整治。同时因地制宜,由各个部门在沟通和磋商中寻找最符合当地实际的执法模式和执法机制,比如设立联合执法小组,或者由教育行政部门人员参加其他部门的现场执法等。通过设立定期的专门协调机构,有利于张弛有度地解决长期性问题或突发情况。

(二)创新监管方式

实践经验表明,政府大包大揽的监管方式往往会陷入过犹不及的管理困境。在行政资源极其有限的客观情况下,义务教育阶段教育App的监管方式要处理好政府与市场之间的关系,尤其“对新技术、新产业、新业态、新模式的发展,要区分不同情况进行分类监管,创新监管方式”②《国务院关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知》(国发〔2016〕30号)。。2020年新冠肺炎疫情以来,在线教育得到了广泛普及,倘若仍然坚持当前的监管方式,将所有监管责任交由教育行政机关,在数量庞大的教育App面前,监管部门恐怕会越来越疲于监管,监管力度、效率和效果将大打折扣。因此,有必要创新现有监管方式,而“合作型”监管方式,既契合了新行政理念,又能回应“互联网+”时代政府治理的复杂性。

1.探索“合作型”监管新方式

在现行监管模式下,教育行政部门成为教育App监管的主要主体,而由行政机关监管海量数据的做法无异于“愚公移山”,效率自然不尽如人意。在“国家-社会”的二元架构下,在法律不能也不应伸出触角的地方会自发形成社会性的权力,国家权力与社会权力共同维系着政治生活与社会生活的有效运转,彼此保持着相应的尊重;然而,国家权力的不断扩张,“不仅剥夺了社会在相应领域权力运用的机会,甚至泯灭了它运用其权力的意向”①艾尔伯特·杰伊·诺:《我们的敌人:国家》,彭芬译,江西人民出版社2019年版,第2页。。从行政法理念的转型来看,现代行政法治早已经完成了由“全能政府”向“有限政府”的转变。②参见中国行政管理学会课题组:《服务型政府是我国行政改革的目标选择》,《中国行政管理》2005年第4期。随着管理事务的日益复杂化,在某些新兴领域,特别是互联网领域,传统行政管理模式的缺陷日益凸显,行政职能开始朝向分散、多中心的结构模式演变,行政机关与相对人共同承担管制功能和任务的合作行政逐渐成为一种趋势。③参见赵宏:《合作行政与行政法的体系变革》,《行政法论丛》2015年第1期。

互联网领域的规制方式,依主体差异可以细分为个人自保、行业自律和政府规制三类。在互联网的去中心化和多元化特征之下,政府应当奉行“简政放权”的管理思维,着力引导企业积极进行自我规制,用行业生态治理的方式解决现行教育App的监管难题。一般而言,要形成有效的互联网平台自我规制机制,需要具备以下条件:第一,行业自身有自我规制的驱动力。通常,商业主体都不希望政府过度介入其经营领域,也不会主动开展自我规制。政府必须通过强硬的姿态发出“如不改善即介入”的信号,才能激发这种驱动力。毕竟,与其让政府管,还不如自己管,平台必然会权衡利弊。第二,要由在行业内具有话语权、权威性的组织或者企业巨头支持、参与、推动自我规制改革。义务教育阶段教育App产业中的行业巨头也在稳步形成中,用户与其一个个去找满足单方面功能的App,不如使用一个应有尽有的平台更加方便。第三,要制定一个公平公开的自我规制规则体系,包括具有可参与性的处罚机制和纠纷解决机制。诸如腾讯在内的行业主体具有较丰富的专业知识和市场信息,再加上其长期的网络监管经验,相信能够制定出切实解决该领域中突出问题的规则。第四,行政部门需要在背后对该自我规制体系进行有效监督。④李洪雷:《论互联网的规制体制——在政府规制与自我规制之间》,《环球法律评论》2014年第1期。政府站在自我规制的背后进行监管,即扮演“‘元监管’的角色”⑤郁建兴、朱心怡:《“互联网+”时代政府的市场监管职能及其履行》,《中国行政管理》2017年第6期。,这远比亲自下场管理更加经济和高效。

针对现有教育App监管模式中过于强调行政机关权力的做法,在监管方式上需结合互联网去中心化、专业性、交叉性、复杂性的特性及合作行政的理念,与时俱进,实现国家权力和社会权力的共治局面。因此,解决监管方式效率不彰的突破口便是“合作治理”,也即引入平台监管,创新现有监管方式,构建多元化、层级式的合作型监管机制。“多元化”是指丰富或扩宽监管手段、方式、主体,不再局限于行政机关大包大揽的监管方式;“层级式”的核心思想在于,构建立体、递进的监管体制,监管主体之间并非平行关系,而是存在着监督和分工,其中,平台的角色是“次级监管者”,负责直接监管海量教育App的具体内容,教育行政机关的角色则相应转变为“元监管者”,负责管理这些平台。

当前,教育App也已走到改革拐点,具备由行业巨头带头发起一场自我规制变革的条件。中小学阶段教育App通过正向引导,也能够实现行业内的自我规制。故教育行政部门可以依托大型平台,支持平台聚合零散资源,分类引导不同教育阶段和类型、不同用户群体、不同功能用途的教育移动应用,构建良好教育生态,从而形成行业自律局面。由互联网企业成立相应平台,凭借其已经较为成熟的专业技术和经验,可以对中小学教育App中存在的诸多问题实现强有力监管,从而弥补政府监管在执法资源和专业能力上的短板,克服官僚体制僵化、缓慢的缺点。

总之,教育App在监管方式上最好确立“政府+行业+平台”的合作规制模式,其中政府应主要作为间接监管者和政策推动者,指引行业制定教育App的行业规范,平台凭借其技术优势更适宜作为教育App的直接监管者并定期向教育行政部门反馈监管状况,教育行政部门的重心也由对具体教育App的繁琐审查转向对平台的监督。此种合作规制模式,可以最大限度地节约行政部门资源,并契合由专业人做专业事的要求。充分发挥平台行业自我规制的作用不仅是实现良善监管的最佳方式,也是国家治理体系和能力现代化的体现和要求。①十九届四中全会在完善社会治理制度方面提出了要发挥行业协会商会自律功能,实现政府治理和社会调节良性互动。参见《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过)。

2.“合作型”监管的规制体制

义务教育阶段教育App作为“互联网+教育”的产物,此类事物“法制建设的关键问题之一,是建立一个能够充分发挥政府规制和自我规制各自比较优势的规制体制”②李洪雷:《论互联网的规制体制——在政府规制与自我规制之间》,《环球法律评论》2014年第1期。。在引入义务教育阶段教育App平台、拓宽监管主体后,需要着力解决政府与平台在监管事项上的权限,确立具体规则,使各方都能发挥其比较优势。

可以根据中小学阶段教育App的类型划分政府与平台各自权限。进校App需要接受学校和教育行政部门的二次审查,但是必须严格控制审查范围。App生态平台虽然有技术上的优势,但在教育App是否契合教学安排、是否符合中小学学生学习规律、是否满足教学专项化需求等专业性事项上的判断能力要远低于学校与教育行政部门。因此,前述范围内的监管主要依靠教育行政部门。校外App遵循着“多部门”管理的监管模式,囿于执法资源的有限性,该模式较进校App存在着明显的监督不力现象。在引入教育App平台规制后,可将校外App的监管权主要交由平台,由其落实监督责任,健全资质核验、内容审核机制,配合进行提示管理,将教育业务备案作为纳入平台资质的重要条件。义务教育阶段教育App平台根据法律法规以及相应的行业规则实现自我规制,对违反规定的教育App给予警告或者下架处理,对涉嫌违法犯罪的App进行内容收集、固定证据并将线索移送有权限的部门。相较于行政机关,平台背后的公司可以依托其专业设备和技术条件,实现对多种教育App内容的实时动态全方位监管,最大限度地杜绝违法犯罪行为的发生。

一般而言,互联网平台基于市场规制者身份产生的平台责任,同时包含着对平台内用户和对监管机构的内外双重结构。③参见叶逸群:《互联网平台责任:从监管到治理》,《财经法学》2018年第5期。对义务教育阶段教育App平台监管规则的设计亦应从这两个方面建构。内部机制方面,应确立公平公正的自我规制规则。参照既有互联网平台管理规则,教育App平台的规则内容应至少包含处罚机制规则和纠纷解决规则。首先,赋予教育App生态平台一定的处罚权限,针对投诉较多或者有违规违法行为的教育App,由平台作出警告或者限期整改决定,可以有效地促使教育App依法运行,减少虚假、色情、暴力等有害信息的传播。其次,健全纠纷解决规则。当教育App的使用者与提供者就收费、退费以及App的内容质量产生纠纷时,可以先由教育App平台作为第三方予以解决,此种解决方式较之直接诉诸行政机关或者司法机关更加便捷高效。外部机制方面,应由行政机关监督教育App生态平台的监管状况。由于行业组织或平台的自我规制仍属于共同体内部的监管,存在监管动力不足、监管不够公开、监管手段弱化的问题,因此,有必要由行政机关监督教育App生态平台的自我规制状况,鞭策其积极行使监管职责。具体而言,一方面,可以在教育行政部门内建立平台的投诉渠道,在公民向平台投诉App的相关违规行为得不到解决时,可以向教育行政部门或其他行政机关投诉;另一方面,行政机关可以根据线索或者抽查方式对平台上教育App内容进行检查,或者直接检查平台,及时发现平台监管漏洞。

(三)明晰监管标准

监管审查标准不仅涉及具体的技术性事项,而且体现了国家对于教育App的基本态度和价值取向。因此,理应先行确定审查标准的指导性原则,在此基础上再予探讨监管标准中的具体审查尺度问题。

1.确定监管原则

诚然,中小学阶段教育App涉及内容非常广泛,但基于其发挥的主要功能,监管主体适用的审查标准至少应当确立两个原则:

第一,未成年人最佳利益保护原则。该原则旨在立足于未成年人本位,关注未成年人长远利益和身心健康,理应当作为审查标准的首要指导原则。未成年人抵御不良诱惑的能力比较弱,需要对其进行特殊保护。《“双减”意见》第15点要求,线上培训在课程时长、时间间隔以及时间节点方面都要受到严格限制,目的是为了“保护学生视力”,这便是未成年人最佳利益保护原则之生动体现。依此原则,中小学阶段市场App投放的广告在时间、数量上都应当受到一定限制,不得投放包含色情暴力、网络游戏、违法犯罪的广告、链接,不得随意增加游戏板块。

第二,禁止学科类教育App营利原则。学科类校外教育培训是“双减”政策的治理重点,“双减”政策执行的理念是坚持教育的公益性。①薛二勇:《“双减”政策执行的内涵、理念与路径》,《人民论坛》2022年第6期。“双减”政策之前,教育App的所有者多为商业机构,资本的介入及其逐利行为,加之在学校和市场资源分配中存在的不公平现象,导致教育App易出现违背教育规律和损害教育公平的教育活动。②刘复兴、董昕怡:《实施“双减”政策的关键问题与需要处理好的矛盾关系》,《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2022年第1期。此外,教育App传播不良信息、商业广告,诱导未成年人沉迷网络游戏的原因,很大程度上根源于其营利本能;但是,中小学教育具有明显公益性,中小学阶段教育App必须遵循公益性优位原则。这也是“双减”文件明文要求所有学科类培训机构统一登记为非营利机构的原因所在。因此,行政机关在审查教育App时,应当将非营利性作为审批环节的重要标准之一,具体内容包括,禁止或者限制学科类教育App的非学习功能,取缔纯商业投放,打击传播色情、暴力信息和引诱赌博、游戏的行为,维持其公益色彩和绿色的使用环境。强化学科类教育App的公益性并非意味着教育App所有者完全与利润绝缘,教育App所有者需要支付培训老师的工资以及设备的运行费用,这意味着其在取得利润时才有可能持续为用户提供更好的学习体验和内容;因此,对于学科类教育App可以由国家给予一定的财政补贴和税收优惠,对于其中的优质教育资源,可以“通过政府出资、学校购买服务等方式引入学校公共教育体系”,③张志勇:《“双减”格局下公共教育体系的重构与治理》,《中国教育学刊》2021年第9期。以避免其为保持公益性而陷入运行困境,从而营造良性竞争氛围,为广大师生营造清朗的网络学习空间。

2.统一审查尺度

“严禁超标超前培训”是“双减”政策中规范培训服务行为的重点工作之一,并直接关系着社会的公平正义。教育App的出现打破了传统教学秩序桎梏,使得有兴趣、有能力的学生可以超脱既有教学秩序延伸学习知识,由此导致教育自由和教学秩序间的紧张关系。教育自由强调公民可以通过自我学习获得自由行动、自由思考的能力,“充分尊重学生的差异和个性,让每个学生充分发挥自己的特长和学习潜能”④翟博:《教育均衡发展:理论、指标及测算方法》,《教育研究》2006年第3期。,从而实现个体全面发展。从维护教育秩序、保障教育公平的角度来看,义务教育阶段的教育制度具有国家强制性,在顾及大多数学生智力水平的情况下设计出了一套统一的教学秩序和教学安排。我们认为,在义务教育阶段,教育秩序的价值优位于教育自由。从义务教育的特征看,义务教育具有公益性、统一性和强制性,其中保障教育秩序是确保教育统一性的体现,其通过统一教育内容和形式,促进义务教育的均衡发展,可以看出,教育秩序制度的存在价值实际上是为了维护社会公正。教育秩序并非为个人自由发展设定上限,而是通过划定下限保障每个人都能得到应有发展,消解不同地区因教育资源差异产生的不公。如果允许培训机构超标超前教学,势必会拉大不同地区的教育差距,破坏义务教育的公平公正。

虽然《负面清单》采取“原则要求+典型问题列举”的方式对何为超标超前培训作出了界定,但在实务中,执法部门仍然难以准确把握培训内容是否构成超标超前,监管工作存在着畸轻畸重、尺度不一的问题,且这一问题并未因“双减”政策的出台而自动消失。造成这一现象的根本原因在于,“超标超前培训”的内涵过于模糊,执法机关不具备专业判断的能力。统一监管尺度的关键除了进一步完善《负面清单》,除在理论上明晰“超标超前”的内涵外,更重要的是建立中立的第三方评价机制,协助执法部门作出判断。

从实践层面来说,线上培训内容要与相应年龄段学生的学习能力保持一致,不得超标超前。教学活动是非常复杂的,会因为场景和对象的变化而呈现出不同的结果,不能一味刻板地要求培训内容完全与教材或考纲保持一致,过于刻板的要求,只会扼杀服务的多样性,使得教育App缺乏竞争力和创新力。线上培训要兼顾学习者的自身能力,因材施教作出灵活调整,否则便会忽视学习者的主观能动性和自主地位。但是,是否构成“超标超前培训”应当是一个需要予以专业判断而非事实判断的问题。比如,在教育部印发的各学科超标超前负面清单中,将“禁止使用繁、难、偏、怪的练习题”作为一项原则性要求,这实际上已经超出了执法部门的专业权限,其没有能力也缺乏权威作出令人信服的判断。

我们认为,对于培训内容适宜性的判断应当由中立的第三方作出评价。这个中立的第三方评价机制要兼顾独立性、专业性和民主性。独立性要求第三方评价机制尤其不能与培训机构、执法机关存在利益上的关联;专业性要求第三方评价机制的组成人员应当由熟悉义务教育的人士构成,可以基于他们的专业性知识作出权威判断;民主性要求第三方评价机制的人员构成应当多元,除了教育专家学者外,还应当吸纳在校教师和学生家长,从而能够回应家长关切。中立的第三方评价组织可以通过对适龄儿童学习状况和学习能力的抽样调查,得出培训内容与学习能力是否相符的结论,进而为执法机关判断教育App培训内容是否“超标超前”提供重要的依据。

五、结语

“双减”政策后,义务教育阶段的教育活动正面临着革新,教育权利结构也经历着重组。教育App当下遇到的问题看似纷杂,实则逃脱不开政策和监管活动的形塑。如何让监管措施适配于教育App的运营实际和发展需求,使其为社会提供优质且可持续的教育服务,是教育行政部门进行监管的逻辑起点。义务教育阶段教育App存在的问题既包括教育问题又包括商业运营问题,前者需要加强监管活动的专业性,后者则需要进一步扩大执法资源。从监管流程的角度,教育App的执法活动又包括问题发现、分流、处理和再监督四个环节,每个环节都需要满足及时性、合法性和准确性要求。本文认为,现行模式已不能满足“双减”政策后教育App的监管目标和现实需求。现行监管模式存在监管主体单一、行政资源不足,监管方式陈旧、运行效率低下,监管标准不明、执法差异较大三类问题。监管主体方面,首先依据“谁主管、谁监督”原则分解教育App的监管职责;其次构建教育行政部门牵头,各职能部门参与的新型监管体制,以此提升教育行政部门权力和地位,实现教育App执法的权责均衡。监管方式层面,要摒弃行政机关亲力亲为的固有思维,探索公私“合作型”监管模式,政府应当推行行业自治,发挥平台的监管能力,行政机关立于“元监管”者角色,既可避免鞭长莫及的情况,也可使其更专注于宏观性、规则性问题的处理。监管尺度层面,要完善教育执法标准和单一案件中的专业性判断程序。对于教育领域的专业性事项,行政机关应当保持谦抑性,交由专业性机构和人员予以判断,在实践中不断完善教育App的执法标准。遇到单一疑难案件时,要建立第三方评价程序,保证执法的合理性和准确性。囿于篇幅所限,本文主要关注宏观性理论和制度构建,未能分析教育App执法中的某类具体问题,这有待后续的进一步研究。