公共卫生监督执法存在的问题及对策

陈卫峰，孙小丽

1.乳山市卫生健康综合执法大队医疗卫生监督科，山东威海 264500；2.乳山市疾病预防控制中心办公室，山东威海 264500

公共卫生监督执法，是我国行政执法的组成部分。做好公共卫生监督执法工作，是保护公共卫生安全、构建服务型政府、实现依法治国的必要途径[1]。近些年来，我国公共卫生事件时有发生，例如2003年非典事件、2010年山西疫苗事件、2018年长春长生疫苗事件等，成为新闻媒体和人民群众关注的热点话题。然而，我国医疗服务市场发展不成熟，医疗管理工作不科学、不规范问题依然存在，只有加强医疗体制改革，完善公共卫生监督执法体系，才能有效解决这些问题，保障人民群众的健康与安全。

1 公共卫生监督执法概述

公共卫生监督执法，是卫生行政部门的基本工作内容。一方面，在法律法规的支持下，对个人、组织落实卫生法律法规的情况进行监督检查，维护公共卫生秩序，保护民众的健康权益。另一方面，针对违反法律法规、影响卫生健康的行为，追究法律责任，给予严厉惩罚。早在2000年，我国卫生部印发了《关于卫生监督体制改革的意见》，提出要建立办事高效、运转协调、行为规范的卫生监督体制，适应经济社会的发展需要，保障人民群众的健康[2]。经过不断努力，我国初步建立起公共卫生监督执法体系，不仅维护了社会稳定，也促进了国民经济发展。

2 公共卫生监督执法现状及存在的问题

2.1 监督执法现状

以某地卫生综合监督执法局为例，包括1个市级公共卫生监督机构、8个县级公共卫生监督机构，共有监督执法人员214人。监督执法工作现状介绍如下。

2.1.1 全程记录制度 按照国家要求，执法局购进了一系列仪器，如手持式执法终端、执法记录仪、便携式打印机等。监督执法工作中，对检查、取证、立案、问询等每个环节进行记录，形成全过程音频和视频资料，并保存在数据库中。全程记录制度的执行，将制度、方法和技术有机结合，对公共卫生监督执法全过程进行记录。如此，关键证据得到采集和保护，尤其适用于流动性强、隐蔽性强、取证较为困难的案件，提高了监督执法效率和质量[3]。

2.1.2 打造信息平台 为满足新形势下的公共卫生管理需求，执法局建立了监督执法信息平台，既能对风险因素进行预测预警，又能完成实时调查取证，提高了监督执法工作的透明度，为自我监督、全面监督创造条件。该执法局在全市建设智慧卫生监督管理系统，采用“互联网+政务服务”模式，形成了信息互联、动态监测的公共卫生监督执法体系[4]。

智慧卫生监督管理系统的应用，在大数据技术的支持下，实现了数据的采集和共享，具有实时监测、画面保存、上传、分析等功能。例如：在市区内的重要公共场所、消毒场所安装高清摄像头并和计算机系统连接。工作人员通过系统与网络，就能掌握这些场所的卫生情况；如果发现消毒不到位、人员穿戴防护不规范等情况，及时通知管理人员进行整改，二次整改不合格的给予行政处罚。

2.2 监督执法中存在的问题

公共卫生监督执法中，该执法局通过落实全程记录制度，打造应用信息平台，取得不少工作上的成就。但是，实际工作中也存在一些问题，集中在执法观念、执法力量、设施设备、管理制度和个人认识几个方面。

2.2.1 执法观念问题 在公共卫生监督执法中，依法行政的观念落后，主要表现在以下方面：①现行法律法规，在内容、方法、细则上存在不完善之处。随着经济社会发展，新的公共卫生问题出现，但相关制度不健全，导致执法难度增加，处罚力度不足。②部分工作人员的依法行政意识薄弱，存在执法不严的情况，出现违法行为后没有及时纠正。例如，对于学校卫生方面的监督执法工作，投入的资源不足、没有做到严格执法；被监督单位不配合，导致执法效率低下。③在惩处案件中，以非法行医为主，忽视了母婴保健、生活饮用水等领域，实际上这些领域的问题比较多，监督执法上存在空白和偏差。

2.2.2 执法力量问题 监督执法人员的素质高低，直接影响公共卫生监督执法的职能。该执法局在执法力量上的问题有：①工作人员专业多样化，以临床医学、预防医学、公共卫生等专业为主，法律、检验专业人员较少。实际上，为了做好监督执法工作，需要了解环境科学、建筑学、材料化学、公共管理学、法律等多学科知识[5]。专业知识缺失带来的直接影响是执法与处罚不合理，会降低监督执法的公信力。②学历和职称结构不合理，也是一个常见问题，主要是研究生及以上学历的人员少，基层监督执法团队的整体素质有待提升。③在年龄结构上，该执法局内的工作人员平均年龄约40岁，年龄偏大会导致思想守旧、创新意识不足，易引起人才断档，影响监督执法工作的长远发展。

2.2.3 设施设备问题 在《卫生监督机构建设指导意见》中，明确规定了市、县级卫生监督机构的建筑规模。该执法局的设施设备问题主要有：①县级监督执法机构，大多没有独立的办公场所，而是和疾控、卫健委等机构联合办公，基础设施严重不足，影响正常工作开展。②虽然配置了快速检测设备，但因资金投入不足，试剂使用后没有及时补充，降低了检测设备的使用效率。③一些新型的仪器设备，由于功能多、操作复杂，部分人员技能掌握不熟练。④仪器设备使用和维护期间，存在保养不到位的情况，影响仪器设备的使用效益。

2.2.4 管理制度问题 该执法局在公共卫生监督执法中，管理制度上的问题主要有两个：①管理层级多、机制不完善，导致执法主体不明确。监督执法机构采用委托执法模式，自身没有独立的执法资格；卫生行政部门具有监督权与执法权，这就导致监督执法机构只能对下级进行指导和督查。需要处理案件时，在调查取证、下达处罚环节，均要得到卫生行政部门的批准，造成执法环节繁琐、工作效率低下。②监督执法机构和其他部门存在职能上的重叠，工作开展中因沟通协调不畅，影响工作实施进度。例如：监督执法机构和疾控机构，前者负责监督，后者负责监测。实际工作中，监督执法机构需要疾控机构的技术配合。因两个机构的沟通互动不足，疾控机构的配合程度较差，影响监督执法结果[6]。

2.2.5 个人认识问题 受到个人认识的影响，部分企业领导和基层员工的法律意识薄弱，也是公共卫生事件频发的一个原因。例如，①中小型企业缺少专业人才，卫生相关的法律意识淡薄，企业单纯追求经济效益，却忽视了卫生与健康方面的要求，损害员工的身心健康。②就职于公共场所的人员，需要进行岗前卫生培训，因监督执法的覆盖面不全，一些场所并未进行卫生培训，经营中出现卫生要求不达标的情况，为人民群众的健康带来隐患。

2.3 监督执法问题的原因

监督执法问题的出现，其原因是复杂多样的，主要介绍如下。

2.3.1 法制建设滞后 公共卫生监督执法中，法制建设落后于经济社会的发展速度，因法律法规没有及时更新，影响监督执法工作开展[7]。①地方性立法欠缺。在法律法规中，明确了监督执法机构的责任，但对违法的处罚力度较低，难以实现监督效果。例如《学校卫生工作条例》中，针对不符合卫生要求的情况，进行警告和限期整改，这种处罚较轻，而且受到人情世故干扰，导致学校不重视卫生工作。②依法行政的落实情况和上级要求之间存在一定差距，表现为盲目服从行政命令，没有运用法律手段解决问题；卫生行政部门的宣传教育工作不到位；监督执法工作方式没有优化等。

2.3.2 人员编制少 在公共卫生监督人员的配置上，卫生部的要求是：每1万人配备1.5名卫生监督人员[8]。本市常住人口约300万人，需要卫生监督人员450名，然实际配置各级人员214人，尚未达到标准要求的50%。由于卫生监督人员数量少，不满足实际工作要求，尤其是县级监督执法机构中，监督执法力量不足的问题更加突出。①人才招聘渠道狭窄，对高素质人才的吸引力低，影响监督执法队伍的建设和壮大。②现有工作人员的年龄偏大，学历层次较低，对于新知识、新技术的学习欲望不高，也会影响监督执法成果。

2.3.3 宣传工作不到位 宣传工作是公共卫生监督执法的一项重要内容，旨在提高人民群众的法律意识，为监督执法工作创造良好的环境氛围。①在卫生监督方面，该执法局尚未开通全市统一的举报电话，只有部分医疗机构发布了举报电话和信箱。②宣传工作中，向人民群众单向输出知识、观点等信息，忽视了群众的实际需求，和实际生活的距离远。③宣传工作依然采用传统模式，微博、微信公众号等新型技术手段的应用刚起步，实际效果不理想。

3 针对公共卫生监督执法问题的解决对策

深圳市卫生监督局在公共卫生监督执法方面，创新监督管理模式，将专项监督与日常监督相结合，建立长效监督机制；建立激励约束机制，推出绩效管理子系统，实现了绩效管理的信息化，为人员晋升、评优提供依据；加强新闻宣传力度，邀请专家、记者对舆情处理进行评分和通报，实现舆情的模拟训练，增强舆情的判断和处理能力。南通市卫生监督所在公共卫生监督执法方面，建立“数字卫监”项目，系统在市级部署，使用统一接口标准，具有成本低、效率高的特点；实施“双模”移动执法，将手持终端执法与笔记本电脑执法相结合，更好地满足日常监督检查的需要；推行远程电子监控监测，实现全天候智能化办公，方便人民群众利用客户端查询公共场所的卫生信息[9]。结合这些案例，针对公共卫生监督执法问题提出的解决对策如下。

3.1 完善法律法规体系

①在法律层面上，明确公共卫生监督执法机构的职责，落实卫生标准和法律法规。针对现行的法律法规，结合实际工作需求进行修订和改进，弥补空白区域，消除法律盲区，确保监督执法工作有法可依。②加强地方性立法，结合当地经济社会的发展现状，因地制宜制定法律、条例等文件。③加强监督作用，用法律规范监督人员的行为，强化法律意识，提高卫生监督执法的权威性和民众认可度[10]。

3.2 加强人才队伍建设

①对于卫生监督人员的编制，严格按照要求进行配置，尤其是县级监督机构，要实现人才配置上的倾斜，为工作开展提供智力支持。②提高人才准入门槛，明确岗位人员的学历、专业、技能要求，在配套管理制度的支持下，提高对社会人才的吸引力。③在职人员进行业务培训，扎实掌握理论知识，熟练使用设备仪器，填补专业上的空白，提高卫生监督人员队伍的整体素质。

3.3 提供充足资金保障

①为了加快公共卫生监督执法的建设进程，国家和政府应加大资金投入，重点完善硬件设施的建设。例如，监督执法机构的办公楼建设，拥有独立的办公空间，提高监督执法人员的归属感；加大设备仪器的采购经费投入，尤其是执法车辆和监测装置，提高监督执法的规范化[11]。②人员和业务经费方面，纳入当年预算进行管理，调整机构的支出结构，提高资金使用效率。

3.4 落实绩效考核工作

①完善监督管理机制，充分利用报纸、电视台、互联网等媒介进行监督，建立举报工作程序，发挥出人民群众的力量，参与到监督工作中。②对市、县级监督执法人员参照公务员管理模式，实现执法人员与主体的相统一，提高工作积极性。③进行绩效考核，实施执法职级管理，根据人员的学历、职务和工作能力进行分级，促进监督执法人员的能力提升。

3.5 创新宣传教育模式

①在传统宣传工作的基础上，开展志愿者活动，利用主题活动宣传日，在公园、广场进行宣传，实现宣传工作进学校、进社区，扩大宣传范围和社会影响力。②积极推广互联网宣传模式，利用微博、微信公众号、短视频平台等媒介，打破时间、空间的限制，进一步扩大宣传工作的覆盖范围。③打造“互联网+政务服务”平台，在监督执法机构和相关部门机构之间加强沟通互动，实现数据信息共享，制订科学合理的工作决策，发挥出多部门管理合力。

4 结语

公共卫生监督执法工作，直接关系到民众的健康和经济社会的稳定发展。针对目前公共卫生监督执法存在的问题，本文分析了相关原因，借鉴其他地区的成功经验，从完善法律法规体系、加强人才队伍建设、提供充足资金保障、落实绩效考核工作、创新宣传教育模式5个方面提出解决对策，为实际工作开展提供新思路、新方法。