森林公安转隶背景下金寨县乡镇综合行政执法改革研究

陈其钊

（金寨县林业局，安徽 六安 237300）

1 金寨县林业行政执法研究背景

1.1 森林资源现状

金寨县地处鄂豫皖三省交界，大别山腹地，全县平均海拔500 m。全县林业用地面积299 313.33 hm2，其中有林地面积291 466.67 hm2、疏林地413.33 hm2、灌木林地4 460 hm2、未成林地1 400hm2、其他林地1 573.33 hm2；森林蓄积量1 553万m3，森林覆盖率75.52%。

1.2 林业行政执法概况

新中国成立后，金寨县并没有专门的林业行政执法队伍，林区的林业行政案件主要由林业站和森林公安承担。金寨县林业综合行政执法大队是2013年10月，由上世纪九十年代中期成立的7个木竹检查站改革组建而成的，设有1个执法大队和8个执法中队，林业站也承担部分林业行政执法的职能。改组后的执法大队人员由原木竹检查站检查人员直接转换而来，从成立之日起，林业执法大队大队长由县森林公安局长兼任，各林业执法中队中队长由各森林派出所所长兼任，林业行政执法中队配副中队长负责日常工作。林业综合行政执法大队成立以后主要工作以木材运输管理为主，兼顾查处一般的林业行政案件，实际工作中森林公安承担了很大一部分林业行政案件的查处工作。

1.3 金寨县乡镇综合行政执法体制改革

2020年，金寨县实施乡镇综合行政执法体制改革并制定相关的改革方案，按照“优化职能配置，创新体制机制，合理划分事权，理顺权责关系，提高效率效能”的要求，在全县乡镇实施“一支队伍管执法”综合行政执法体制，着力解决乡镇政府行政执法权责不明、监管不力、执法缺位等“看得见的管不着”“管得着的看不见”“有责任无权力”等问题，不断强化乡镇依法管理职能和行政执法效能。各乡镇先后成立综合行政执法大队，集中行使市容环卫、环境保护、水利水政、农业农村、国土林业、安全生产等方面的法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权及相关行政检查等职权。乡镇行政执法实行委托执法，县直行政执法机关在法定权限内以委托执法的形式委托乡镇人民政府行使行政执法权；受委托后，乡镇综合行政执法大队以委托行政执法机关的名义在委托范围内行使权利，委托行政执法机关对委托后的执法行为后果承担法律责任。林业行政执法以此次改革为契机，将涉及盗伐、滥伐、违法破坏林地及违反野生动物保护相关法律法规等12项行政处罚权以委托的形式下放到乡镇，同时将由上世纪九十年代中期成立的7个木竹检查站改革组建而成的1个执法大队和8个执法中队的执法人员分流下放到23个乡镇。

2 森林公安转隶后“警-林”执法协作探索

2.1 建立联合执法巡查协作机制

森林公安转隶后，县林业局涉林刑事立案的资格丧失，发生重大涉林案件后无法保障第一时间调查取证及控制嫌疑人，对涉林犯罪的威慑力不足。面对这一困境，县林业局与县公安局探索建立林业执法联动机制，依托县公安局拥有的行政强制性措施权利，不定期开展夜间路面执法巡查及重大案件协作机制。在此机制中，如若案件涉及刑事，则该案件直接由公安部门介入开展进一步的侦查活动；如果该案件为普通的涉林行政处罚案件，则该案件由林业部门直接办理。联合执法巡查协作机制既解决了林业行政执法权力缺失的弊端，也简化了部门之间的案件移交的繁琐程序，进一步提高了行政执法效率，从而有力打击了森林资源违法犯罪活动。

2.2 强化案件线索受理衔接机制

受金寨县地域地形的限制，接受举报的林业行政案件线索的受理只能依托当地乡镇人民政府进行初查。即县林业主管部门在接到群众举报涉林行政案件后，第一时间内将该案件的线索与该违法发生地人民政府对接，由该辖区乡镇政府指派乡镇综合执法大队执法人员进行核查是否有违法行为的发生。然而，林区群众在发现涉林违法行为时，受习惯的影响往往会在第一时间内拨打110报警电话，辖区派出所在接到报警指令后赶赴现场，当发现该违法行为为一般行政案件时，通常会通知辖区乡镇执法大队前去办理；但案件有时会涉及到刑事责任，辖区乡镇执法大队执法人员因工作权限限制，无法办理后才会向县林业局报告，县林业局对该案件进一步探查后再移交县公安局办理。这种情况往往造成重大林业刑事案件无法在短时间内得到有效的办理。为了解决这种案件线索移交的弊端，县林业局与县公安局建立线索移交机制，如受理的案件为一般的行政案件，无论哪个部门先受理的，直接交由乡镇执法大队办理；如受理的案件较大或涉刑事案件，辖区派出所先受理的，直接由其办理，乡镇执法大队先受理的，交由辖区派出所办理。

2.3 建立“一林一警”联动机制

依据林长制有关要求，金寨县在设立县、乡、村三级林长的同时，县林业局积极探索，与县公安局建立警林联动机制，为三级林长配备警长，形成“一林一警”联动机制。辖区生态护林员在日常巡林的过程中，一旦发现涉林违法犯罪情况及时向该片区林长汇报，该片区林长及时与警长对接，对该违法行为进行处理，形成齐抓共管打击毁林违法犯罪行为的格局。

3 金寨县林业行政执法现状存在的问题

3.1 缺乏有效的林业行政监督体系

目前，仅靠县林业局法制科来负责全县的林业行政执法监督工作，对乡镇办理林业行政案件的监督也仅仅停留在对案件卷宗的合法性审核，对执法活动并没有形成有效的监督机制，导致乡镇有案不查现象时有发生。在乡镇内部的综合行政执法监督工作中，各乡镇虽然成立相关的监督机构，但内部行政执法监督与行政执法工作本身没有相互独立，很难实现有效监督，更难以高效追究责任和解决出现的问题。这种畸形监督方式使执法监督工作失去意义。

3.2 执法力量薄弱，执法人员素养不高

森林公安转隶后，原本由其承担的全县一大半林业行政案件任务便落到了县林业综合行政执法大队和各乡镇综合行政执法大队肩上，执法力量极大地削弱。一方面，县林业综合行政执法大队和乡镇综合行政执法大队的执法人员是上世纪九十年代中期成立的7个木竹检查站改革组建而成的，人员年龄结构普遍老化，执法人员法律素养普遍不高，已无法适应新的执法理念和利用现代信息技术进行执法活动；另一方面，各乡镇综合行政执法大队刚刚组建，缺乏有效的执法机制，且县直部门委托的事项繁多，乡镇执法人员往往是一岗多责，导致虽然在工作岗位时间长，但参加培训和学习的机会少，未能深入理解相关林业法律规定，影响对涉林案件处理的速度和效果。

3.3 县乡两级林业行政案件审批不顺畅

金寨县下辖23个乡镇，是安徽省面积最大、山库区人口最多的县。所辖各乡镇绝大多数位于大别山深处，分布较广，县城区位于金寨县辖区最北面，呈分散点状分布，行政区域管理难度较大。地理位置的独特性，导致林业行政案件从立案、查处到决定结案审批存在极大的困难，部分乡镇离县城区单程距离在时间上达两个小时左右，如仅仅立案审批就需要乡镇执法人员驱车两个小时从乡镇到县局审批，导致偏远地区案件办理耗时耗力，造成大量的人力、财力浪费。

4 建议

4.1 健全林业行政执法监督机制

建立健全林业行政执法监督机制是保证林业行政执法工作走向规范化、制度化和法制化的基础和前提。完善林业行政执法监督机制，加强对法制人员力量的扩充；根据行政执法“三项制度”要求，做到重大事项法制审核，法制审核监督人员比例不低于执法人员的5%。采取随机抽查与乡镇执法人员定期参与县林业局考评相结合的方式，加强对乡镇办理林业行政执法活动的监督，建立长效监督机制。各乡镇要加强内部执法活动的监督，将行政执法监督与行政执法工作分离，规范执法监督工作和健全执法监督机制。

4.2 建立正向激励机制，强化执法力量

各乡镇要建立正向激励机制，实行能者进、庸者退。一是为执法机构量身打造区别于一般国家工作人员的政策。完善夜班补助、加班补助、下乡补贴等政策，提高一线执法人员的政治待遇和经济待遇。二是建立健全考核评价机制。对现有在职人员进行严格考核，从工作能力、工作纪律、工作作风、工作业绩等方面进行综合评价，将品行不端、能力不行、态度不好、业绩不高的执法人员调离执法队伍；对工作积极、能力全面、肯学肯干的人员不限年龄、不看学历，予以破格提拔使用。三是打破编制限制，通过公开招考、部门调动等方式将能做事、想做事的年轻人调入执法队伍。

建立执法队伍长效培训机制，加大对乡镇林业行政执法人员的法律知识和执法办案能力培训，尤其是对《森林法》《野生动物保护法》《行政处罚法》《行政诉讼法》《行政复议法》《植物检疫条例》和《林业行政处罚程序规定》等法律法规培训；结合林业行政执法实际进行操作培训，不断提高林业行政综合执法人员业务素质和执法能力，提升林业部门的整体形象。

4.3 建立协调联动机制，提高行政执法效率

建立统一的法制工作平台，实行网上审核审批，减少办案经费支出，提高办案效率。成立县林业局行政执法“三项制度”领导小组，对重大案件进行集体讨论和法制审核把关；建立网上审批平台，形成系统内部线上审批、线上审核，优化审批程序，节省案件办理的时间成本和经济成本，提高案件办理效率。