强规范 守底线

何曼

《规定》明确了高校非学历教育中具体的规范办学行为和政策底线，提出了一系列具体可行、有利发展的政策举措和行动指南，是一个具有里程碑意义的文件。

关键词 规范办学 管办分离 归口管理 合作办学

2021年11月，教育部办公厅印发了《普通高等学校举办非学历教育管理规定（试行）》。在我国“十四五”规划开局之年、中国走向新征程之际出台的这份文件，具有怎样的意义和内涵？高校应如何规范非学历办学，如何推动非学历教育高质量发展？教育部职业教育与成人教育司高等继续教育处副处长徐璐就相关问题给予了回应。

应时而出 意义重大

Q：《规定》出台的背景是什么？国家对高校非学历教育的政策指引走过了怎样的历程？

A：梳理改革开放四十多年来的相关政策文件可以看出，国家对于高校非学历教育的政策支持是立体化、多方面的。一是纲领性文件中有相关表述，如党的十九大报告强调“办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质”;二是各种规划纲要有相关要求，如教育振兴计划、全国教育事业发展“十三五”“十四五”规划等;三是出台了一些专门政策，如1987年的《国家教育委员会关于改革和发展成人教育的决定》（国发[1987]59号）、1990年的《普通高等学校举办非学历教育管理暂行规定》、1993年的《关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》（国办发[1993]3号）等。四是各部委、各行业均出台了针对性政策，如干部教育培训、专业技术人员培训、职工教育、老年教育、基础教育、教师培训，等等。

上述政策反映了党和国家对大力发展继续教育、大规模开展培训的高度重视，政策关注的培训领域也与国家经济社会发展需求和人民群众的需求高度契合，体现了大力发展、加快发展的方针。当然，在发展同时，政策也对规范性提出了明确的要求，有三个标志性的時间节点：一是1990年出台《普通高等学校举办非学历教育管理暂行规定》，这是我国历史上第一份专门规范高校非学历教育发展的文件。二是党的十八大以后，根据中央八项规定精神出台了不少文件，都对中央和国家机关培训费进行限制、对干部不能参加高收费培训项目进行限制、对干部培训项目的合作办学进行限制，等等。三是今年印发《普通高校举办非学历教育的管理规定（试行）》，对高校非学历办学做出较为全面的规范要求。

Q：这些较为全面的规范要求，主要是基于怎样的考虑？当前高校非学历教育存在哪些突出问题？

A：为贯彻落实党的十九大及十九届历次全会精神，进一步加强对普通高等学校举办非学历教育的规范管理，切实降低该领域的办学风险，教育部今年一方面组织开展非学历教育理论与政策研究，另一方面加紧实践调研，并在相关工作基础上起草、出台了本《规定》。结合今年教育部组织的调研和入校核查工作，我们发现高校非学历教育领域确实存在一些不容忽视的问题。

一是部分高校举办非学历教育发展定位不够清晰，甚至是有偏差，资源配置粗放，注重规模与短期效益。二是部分高校非学历教育办学不规范，甚至出租高校品牌，将学校的办学权转移给不具备办学条件的公司，存在利益输送和腐败风险。三是教育行政部门和高校监管不到位，相关制度缺失或形同虚设。这些问题的产生，有顶层设计不够、管理制度滞后或脱节等客观原因，更有部分高校规矩意识不强、利益驱动明显等主观

原因。

强化公益 管办分离

Q：部分学校在具体办学中并不确定具体项目是否在《规定》文件适用范围内，请您具体阐释文件的适用范围。此外，在指导原则中，需要高校特别关注的要点有哪些？

A：最近确实接到不少咨询。例如，学校面向校内师生开展的培训是不是由文件来规范？这个很明确，文件在第二条说的是“面向社会举办的”，因此，高校面向校内学生、教师开展的培训，不在文件的适用范围内。对于中外合作办学，如果是经教育行政部门认定批准了的项目，学生也经过了注册（学信网学籍注册或项目注册），这都算本校学生，不在文件规范范围内。除此之外，面向社会招生开展的语言培训、课程培训等，为学习者后续申请国外高校提供辅助、指导，都是非学历教育，都在文件适用范围之内。

文件总的指导思想要重点关注两个方面：一是要强化公益属性。高校不应把非学历教育定位为替学校创收。二是要落实高校办学主体责任。文件强调“自招、自办、自管”，学校要自己组织招生团队、拓展市场，自己举办非学历教育，自己管好办学过程，确保质量。

Q：文件明确提出高校要按照“管办分离”原则对非学历教育实施“归口管理”，并对独立法人单位办学提出了具体要求。相关内容应当如何

理解？

A：文件明确提出“归口管理部门不得设立开展非学历教育办学的院系或部门”。不少高校觉得执行这一条有点困难。例如，有学校认为成立管理部门会限制发展，有的学校说其非学历规模很小，单独成立一个处室没必要等。事实上，学校若不能成立专门职能部门，可以把归口管理的职能放在现有部门，例如教务处下属的某一个科室。客观而言，按照“管办分离”原则实施归口管理，是有利于高校更加规范地办学，有利于非学历教育的长远发展。

关于高校独立法人单位的相关要求，文件也很明确。首先，高校成立独立法人单位，无论是独资还是合作，如果经营范围或业务范围有教育培训的，可以举办非学历教育，发独立法人单位落款的培训证书或结业证书。如果法人名称中带有高校全称或简称的要特别注意。例如某某大学资产管理公司、某某大学研究院，这些独立法人单位如果举办非学历教育，就必须纳入高校统一管理。具体什么叫统一管理，管到什么程度，由高校根据自己情况来确定，可以因校而异。最严格的做法就是跟其他二级学院举办非学历教育走一样的程序、执行一样的要求。总之一个原则，就是学校的独立法人单位在外开展非学历教育，学校要切实管起来，不能说跟和学校没有关系，游离于学校管理之外。

严控合作 规范办学

Q：《规定》对招生与合作办学做了重点规范。高校应当怎样规范合作办学？

A：原则上，高校要自行组织招生，严禁委托校外机构进行代理招生。此外，文件把合作办学单列一章，充分说明合作办学是文件规范的重点。现实中，高校在合作办学过程中存在的问题和风险较多，学校利益很多时候没有得到应有的保障，因此文件明确规定“高校应严格控制非学历教育合作办学”，如果确有需要，需对合作方背景、资质进行严格审查，如合作方为本校教职员工及其特定关系人所办机构，应在立项申报时主动申明。还需要再强调的是，确需合作是指高校需要在课程设计、教学实施方面与校外机构合作，而不是生源组织，不是招生。

Q：关于财务监管，各方关注度很高。文件是如何明确规定的？

A：文件要求高校要建立健全非学历教育经费管理制度，收费标准应公开透明。需要强调的是，非学历教育酬金（含课酬、劳务费等），应统一由学校财务部门据实支付。可能很多学校对此项规定有误解，不是统一课酬标准，而是统一由高校财务部门这个渠道支付。据了解，有些高校教师的课酬是由合作单位支付的，这个要扭转过来。此外，合作办学的所有收入应全额、直接进入学校财务账户，不能由合作方代收，更不能搭车收费。

监管和处罚这个部分很重要，因为很多时候有制度、没监管，规定就不能发挥作用。《规定》的第八章体现了两个强化。一是强化学校的管理职责，学校要建立非学历教育的中长期发展规划、年度执行情况审查、财务审计、监督检查机制，并纳入学校党委（常委）会议事项和“三重一大”决策范畴。二是强化教育行政部门的监管职责，建立办学质量抽查和评估机制，强化指导和监管。从今年起，学校的非学历教育年度办学明细要报省级教育行政部门备案。同时，还要建立工作责任制和责任追究制，依法依规严肃处理高校非学历教育办学过程中的违规违纪违法问题。

总体而言，《规定》明确了高校非学历教育中具体的办学行为规范和政策底线，提出了一系列具体可行、有利发展的政策举措和行动指南，是一个具有里程碑意义的文件，希望大家都能够认真学习、认真贯彻，为非学历教育的行稳致远保驾护航。