巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的现实路径研究——基于河北的调查

李茂，常思琳，王天博

（河北省社会科学院省情研究所，河北 石家庄 050051）

巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接是河北省委省政府未来5年的重大战略性工作，社会关注度高，任务艰难繁巨。为了全面客观了解该项工作的开展情况，并有效推动其顺利推进，课题组到石家庄、邢台、邯郸和衡水四个地市进行了专题调研，通过座谈会、深度访谈、问卷等形式对河北省巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的实施情况进行深入全面的了解，发现两大战略衔接中存在乡村振兴相关部门职责亟待明确和优化整合、扶贫资产资本管理不规范、脱贫县与非脱贫县之间政策性差异明显等五个突出问题，并在此基础上提出了四项针对性建议。

一、河北省巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的坚实基础

（一）坚实的组织基础：集中力量办大事的制度优势助力衔接进程

按照2021 年河北省委一号文件，即省委省政府《关于认真贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的实施意见》和同年3月省委省政府出台的《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的实施意见》文件精神，在巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的新阶段，仍将延续“省负总责、市县乡抓落实”的工作机制，各级党委继续发挥“总揽全局、协调各方”的作用，而且提出了省市县乡村“五级”书记亲自抓的明确要求。原有工作机制和工作推进模式的延续，尤其是“五级”书记亲自抓工作机制的进一步夯实，从组织层面和政治层面保证了巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接可以上下贯通、精准施策、一抓到底，层层压实责任，重大决策部署得以在基层深入落实。

另一方面，为深入贯彻落实中共中央办公厅《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》等文件精神，按照省委的工作部署，全省脱贫攻坚期内派出的7746个驻村工作队、6.1万名驻村干部和1.6 万名驻村第一书记（其中包括省直驻村工作队590 个、驻村干部1776 名），将继续驻村开展巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的相关工作。可以预见，在2021-2025年乡村振兴战略实施的过渡期内，我们集中力量办大事的制度优势将得到再一次彰显，两大战略的衔接也必将上升为全党全社会的共同行动。

（二）坚实的制度基础：典型有效的防返贫长效机制基本形成

防返贫长效机制的建立和运行是巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的必要前提。2019 年省委省政府印发《关于建立健全脱贫防贫长效机制的意见》，要求各地对存在返贫和致贫风险的重点群体，坚持社会保障政策与扶贫政策相衔接，有针对性地实施多层次、复合式的保障性防贫措施，实现“事前预防、事中救助、事后保障”。从省级层面看，目前依托省社会救助信息管理平台研发了防致贫系统，聚焦全省原有的206个深度贫困村，对约10 万防致贫对象全部建档立卡，动态监测致贫风险；还统一规范了风险预警、入户核查、精准救助、预警解除全过程运行机制，做到返贫风险早发现、早预警、早处理。

从县（市）层面看，河北省各地根据实际情况探索出了一些典型有效、极具推广价值的长效防返贫模式。例如邯郸市魏县在全国首创了精准防贫机制，通过为全县10%农村人口购买防贫保险筑起了返贫致贫“截流闸”，对于真实触发防返贫致贫预警线“警告”的农户，准备了防贫救助、干部帮扶、小额信贷、扶贫微工厂等帮扶措施“大礼包”，形成了完善的防返贫政策体系。邢台市巨鹿县则依托智慧巨鹿大数据中心，开发出了“防贫预警和管理系统”，将致贫返贫原因细分为因病、因灾、因学、因意外、因房、因判刑收监（实刑一年以上）、因其他等11类情形，以此为基础，制定了一套细致的评判指标和标准体系。并由该县防贫中心牵头，联合残联、民政局、医保局、农业农村局等24 个部门，将现代信息手段与群众路线相结合，基本实现了“一部手机‘下呼’，一个平台‘上应’，一批部门联动处置”的高效运行机制。从省级宏观政策引导，到各地自发的举措创新，全省各地的防返贫长效机制运行良好，可以说从源头上筑起了相对牢靠的防贫“拦水坝”，为巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提供了重要保障。

（三）坚实的经济基础：脱贫攻坚战积蓄雄厚资产与丰富经验

脱贫攻坚期内沉淀下了巨大的扶贫资产。2013年至2020年，省级财政专项扶贫资金共投入253.7亿元，年均增长30.3%，市县财政投入142.6 亿元[1]，这些投入都转化为了有形和无形的扶贫资产。一方面，攻坚期内贫困地区实施了“水电路讯房”和教育、卫生等10 大提升工程，基础设施水平显著提升，这些都是沉淀于农村的巨大资产，是巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的支撑要素；另一方面，脱贫攻坚期内利用扶贫资金入股、直接投资等多种形式培育了特色产业扶贫项目5.3万个，发展农民专业合作社5.3万多家，形成了数额巨大的股权、产业项目、投资期权等多种资产资本形式，为乡村振兴储备了雄厚的备用资产。

脱贫攻坚期内积累了丰富致富增收经验。从农村人力资本提升角度看，河北省自2014 年开始进行高素质农民培养试点，到2020 年全省累计培养高素质农民25.4万人，引导农民接受中高等职业教育2.3 万多人，还累计选派科技特派员4700 余名，建成太行山农业创新驿站81 家。从拓展增收项目视角看，全省因地制宜实施了特色种养、乡村旅游、农村电商、特色手工业、光伏等多产业扶贫项目，培育扶贫产业园629个，省级现代农业园区96个，省级扶贫龙头企业591家，积累了丰富的产业扶贫经验，开辟了多条农民增收途径，探索了多条可行路径。

（四）坚实的群众基础：巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接是民心所向

脱贫攻坚的全面胜利从根本上改变了贫困群众的生活，也唤醒了他们对未来乡村振兴期间美好生活的追求。经过脱贫攻坚洗礼，贫困群众的内生动力和主人翁意识显著提升。课题组的调查数据显示，农村干部群众对乡村振兴的信心指数超过了98%，主观上普遍接受和期待巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴尽快衔接，渴望通过乡村振兴战略的全面实施来带动自身生活质量的进一步提升。2021年6月1日起正式施行的《中华人民共和国乡村振兴促进法》更是让广大农村干部群众吃了定心丸，因为这从立法层面确保了乡村振兴战略部署落实到位，所以加快巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接进程就成了他们内心的迫切期盼，成了当下农村地区最大的民心向往。

二、巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接需高度关注的现实问题

（一）乡村振兴局职责任务需尽快明确，各相关部门职能亟待优化整合

1.乡村振兴局的职责需尽快明确。成立乡村振兴局绝不是简单的扶贫办更名，而是该机构职责使命的拓展和重塑。截止到6 月5 日，河北的省、市、县三级乡村振兴局已全部挂牌，但从目前各层级乡村振兴局官网所表述的职责任务看，基本上是原扶贫办的工作内容，更名后相应职责任务调整已明显滞后。并且在具体工作中，本年度各层级乡村振兴局的工作重点是巩固脱贫攻坚成果，尚不接纳任何新的乡村振兴任务，这与乡村振兴局的机构名称也不能对应。这些都在一定程度上助长了观望情绪，影响了干部群众心态和衔接工作开展。

2.乡村振兴局自上而下的工作关系有待捋顺。当前，全省脱贫县的乡村振兴局由原县扶贫办直接更名而来，人员队伍相对稳定，是一个隶属地方政府的直属独立单位；而全省非贫困县乡村振兴机构则全部在农业农村部门挂牌，一般是将原来挂靠到当地民政部门扶贫办的职责和人员进行了划转，个别地方还仅仅是划转了职能，人员也没有都跟随过去，造成了一定人员流失和力量弱化。所以从自上而下的角度看，脱贫县和非脱贫县的乡村振兴局分属不同的系统，明显存在管理体制上的不顺畅。

3.乡村振兴各相关机构职能亟待优化整合。胡春华副总理曾明确要求：“各级党委农村工作领导小组要切实牵头抓总，统筹各方面力量，形成全面推进乡村振兴的强大合力。”但从调研情况看，当前各级党委的农村工作领导小组办公室设在农业农村部门，脱贫县的乡村振兴局则由原来的扶贫开发办公室更名而来自成系统，非脱贫县的乡村振兴局则挂在农业农村部门下。可以说当前河北省乡村振兴各主要相关机构的职能优化整合明显不够，农村工作领导小组牵头抓总能力偏弱，农业农村部门和乡村振兴部门之间的职能交叉重叠偏多，部门间针对乡村振兴的职责分工不够明晰，需要尽快明确，为基层工作指明具体方向。

（二）扶贫资产资本的规范管理亟需加强，后续管理运营水平有待提高

1.基层扶贫资产资本监督管理机制仍需完善。河北省虽然2019 年印发了《河北省关于建立扶贫资产资本监督管理制度的指导意见》，但在调研中发现，脱贫县未建立起扶贫资产资本监管目标相对明确，县乡村三级扶贫资产管理机构全覆盖，扶贫资产界定分类、确权移交、资产运营、收益分配、监督管理和信息公开等相关政策体系完备的监督管理机制，非脱贫县的相关工作则更为滞后。基层管理机制上的不完善，导致县、乡无法实现对既有扶贫资产资本的科学管理，不少地方扶贫资产没有实行登记，未建立台账，对资产的使用、处置未得到有效监管，进而诱发了扶贫资产资本闲置、荒废、流失等棘手问题。

2.基础设施类资产项目后续管理不到位。原有贫困村通过实施扶贫开发整村推进后，建成了入村路、环村路、村巷，这些资产虽然已由建设单位转移给村（居）委会管护，但没有安排足够的管护费用，也没有向使用单位和个人收取使用费，资产的日常养护没有保障，管护机制不健全，职责不明，导致后续管理不到位问题相对突出，存在扶贫资产被个人占用，管护人员及管护经费缺失等现象。

3.扶贫资产市场化运营水平整体偏低。一方面，由于一些地方在选择扶贫项目的前期未深入科学调研，导致部分扶贫产业受市场、气候、环境等影响未能很好发挥带贫作用，脱贫摘帽后一些扶贫资产荒废闲置。另一方面，由于各地尚未建立完善扶贫资产运营、收益分配和处置等相关管理制度，无法明确所有者、经营者和受益者分别拥有什么权力和应当承担哪些责任，所以严重制约了经营类资产（主要是村集体经济项目和扶贫产业项目）的资本化、市场化运作水平，压制了基层探索扶贫资产保值增值途径的积极性。

（三）脱贫县与非脱贫县间政策差异明显，资源要素投入不均衡性

1.政策差异恐诱发新的发展不平衡态势。脱贫攻坚期内，一些未被纳入国家贫困县序列，但实际发展水平处于贫困与非贫困边缘的一些县和村，既无先天发展优势，又无国家政策扶持，与贫困县在政策、资金方面受到的国家政策扶持形成了鲜明反差，经过数年的政策落差后，某些边缘县的发展水平已然处在了脱贫摘帽的贫困县之后，乃至在某种意义上形成了新的不平衡。在此仅以石家庄市2019 年完成脱贫摘帽任务后，部分发展水平相似的脱贫县和非脱贫县的相关数据为例。如表1 所示：平山、行唐、灵寿和赞皇四个脱贫县GDP 总量与人均GDP 都处于相对靠前的水平，尤其是作为脱贫县的平山县GDP 总量与人均GDP 都位居前列，GDP总量是高邑县3倍多，人均GDP是赵县的2倍多；而这两项指标排名靠后的则以非脱贫县为主。这表明脱贫县与非脱贫县之间已不存在明显的发展水平界限，甚至呈现出了某些新的非均衡发展态势，在由巩固脱贫攻坚成果向乡村振兴过渡的关键时期，尽快缩小脱贫县与非脱贫县的扶持政策差异是助力两大战略衔接的重要工作内容。

表1 2019年度河北省石家庄市部分县（市、区）GDP、人均GDP排名

2.非均衡的资源要素投入仍在持续。按照中央的部署，河北省2021年3月出台的《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的实施意见》进一步明确，在未来5年的过渡期内，给予脱贫地区产业、人才、资金、基础设施、政策等全方位的特殊扶持，但这政策倾斜也必将在一定程度上进一步拉大脱贫县与边缘县的发展差距。因为“涉农资金统筹整合”“城乡建设用地增减挂钩节余指标省内交易”“专项安排脱贫县年度新增建设用地计划指标”等政策的含金量很高，已成为诸多非脱贫县推动乡村振兴战略最迫切的政策诉求。各类政策资源要素投入的不均衡，加之监督管理中容错机制缺位，导致部分非脱贫县干部顾虑颇多，工作积极性降低。客观而言，巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，应当是一个由阶段性、特惠性政策向常规性、普惠性政策转变的过程，要逐渐打破资源要素配置的非均衡问题，尤其是非贫困地区推动乡村振兴的政策短板亟待补齐。

（四）农民的实际组织化程度低，村集体经济实力亟待加强

1.河北省农民的实际组织化程度低。按照相关数据，截止2019 年初，河北省在工商部门登记注册的农民合作社总数达到11.72 万家，位居全国第三位。河北省农民的组织化程度看似很高，但是在调研过程中发现，农村合作社多数由个别农民单独运营，真正有组织的为入社农民统一购置农资、统一种植、统一销售的高水平合作社属于凤毛麟角，现实中个体农户的参与度很低，实际闲置的“空壳社”较为普遍，农民真实的组织化水平非常有限，远远不能够适应巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的需要。

2.村集体经济实力整体偏弱。调研发现，省内多数村庄的集体收入都非常有限，甚至不少村庄的年集体收入为零甚至处于大额负债状态。在这种情况下，省内多数村庄根本不具备集体资产保值增值能力，无法支撑村内公共服务设施投入，缺乏对广大村民的凝聚力和号召力，无法实施有效的村庄内部治理，更难以妥善保障巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接进程。

（五）基层人才队伍能力偏弱，工作思路不够清晰

1.村两委干部整体推动乡村振兴的能力不足。从调研情况看，目前河北省村干部大部分在45 岁以上，且整体学历水平处于高中以下，对乡村振兴方面的政策、业务知识理解不够透彻，带动村庄发展、农民致富的能力偏弱。随着过渡期内驻村帮扶力量的逐渐减弱，农村人才队伍推动脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的能力将在一定程度上打折扣，甚至影响上级政策的执行落地和原有产业的延续。

2.县乡层面领导干部对如何推动衔接工作处于迷茫状态。由于上级政策尚不明确、自身业务水平限制、担心问责等多方面原因，导致县、乡层面的相关领导对于巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有衔接工作被动应付多，主动创新出击少。从调研情况看，多数都处于观望、等待和迷茫状态，而且随着这种负面情绪扩散，对农民群体产生了一定负面影响，非常不利于脱贫攻坚向乡村振兴的稳步过度。

三、推动河北省巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的对策建议

（一）加强全省乡村振兴各部门职能优化整合，汇聚强大合力

1.尽快优化整合乡村振兴各部门职责任务。建议由省委乡村振兴工作领导小组牵头，编办、农业农村、乡村振兴等部门积极配合，加大与中央各相关部门沟通协商力度，尽快对农村工作领导小组、乡村振兴局和农业农村部门的职能进行优化重组，尽快明确各级乡村振兴局的职责任务，增强各级乡村振兴局推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的统筹协调能力。

2.主动调整非脱贫县乡村振兴局的部门设置。鉴于非脱贫县内乡村振兴局设在农业农村局的现实情况，建议省委省政府从全面推动乡村振兴的战略高度，尽快捋顺非脱贫县乡村振兴局双头管理的问题，以单独设置、职责明确、队伍稳定和纵向管理顺畅为原则，主动调整非脱贫县乡村振兴局的既有设置，真正做强基层乡村振兴部门，为非脱贫县推动巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接提供坚实保障。

3.进一步完善推动衔接的部门协调机制。按照各级党委乡村振兴工作领导小组切实抓总，乡村振兴局具体牵头，各相关部门密切分工协作的要求，明确细化各相关部门在巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接中的职责任务，完善沟通协调机制，统筹各方面力量，形成全面推进乡村振兴的强大合力。

（二）着力提升扶贫资产管理运营水平，夯实经济基础

1.弥补市、县层面的制度空白。建议省级层面加强督导考核，要求各地认真严格落实《关于建立扶贫资产资本监督管理制度的指导意见》和《河北省扶贫项目资产后续管理办法》的文件精神，划定时间表，督促各地结合当地巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的实际情况，尽快在市级层面尽快出台对应的实施细则，在县级层面出台具体的管理办法，明晰各方主体权责，弥补基层在扶贫资产资本实际监督管理实践中的制度空白。

2.加快县乡级扶贫资产管理平台建立。建议以发展壮大扶贫资产资本为目标，由各地县级政府推动，由乡村振兴局组和乡镇政府组织实施，加快建立起县、乡两级扶贫资产管理平台，负责对所辖的公益类和经营类扶贫资产进行托管，保障公益类扶贫资产得到合理维护，经营性扶贫资产得到保值增值。同时鼓励公司化、市场化运作，建议从省级层面筛选优质的资产管理公司向基层推荐。

3.强化各级党委对扶贫资产资本监管的领导。建议将扶贫资产监督管理纳入党委和政府的重要议事日程，落实好党政一把手主体责任。要进一步理顺监督管理工作关系，选优配强队伍，完善管理职责，建立各部门联动协调机制，将村级扶贫资本列入乡镇党委政府的“三重一大”议题进行专题研究。

（三）逐步缩小脱贫与非脱贫地区政策差异，拓展典型政策普惠性

1.拓展乡村振兴帮扶县、帮扶村范围。鉴于目前全省已发文明确62 个脱贫县为乡村振兴重点帮扶县，所以建议省乡村振兴工作领导小组在非脱贫县范畴内选择一批经济基础相对弱，低于或与脱贫县发展水平相当的县（市）作为乡村振兴帮扶县，并给予相应的政策帮扶措施，用发展的眼光和统一的标准审慎选择，避免乡村振兴帮扶县全部从脱贫县、脱贫村中选取的片面性，让巩固脱贫攻坚成果同乡村全面振兴真正结合。

2.巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴典型衔接政策的适用范围。建议积极从省级层面主动回应非脱贫地区的发展诉求，从均衡发展理念出发，将专门针对脱贫地区、且对乡村振兴有助力作用的典型政策进行普惠式拓展，例如涉农资金统筹使用、城乡建设用地增减挂钩节余指标省内交易、支持农业特色主导产业发展、各项人才智力支持政策等，应有选择的逐步拓展适用范围，减少脱贫与非脱贫地区的政策差异。

（四）切实增强农民组织化程度，强化集体支撑

1.做大做强农村集体经济。建议将发展壮大集体经济作为巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的重点内容，与提升扶贫资产资本管理运行水平相结合，坚持党建引领的基本思路，层层压实市县乡村四级责任，编制相关规划，谋划实施河北的“村集体收入清零”计划，以深化农村集体产权改革，做实村集体产权股份，增强村集体经济持续“造血”能力为重点，鼓励各地因地制宜探索多种发展壮大村级集体经济的模式，并突出考核考评，明确导向，把党建引领发展壮大村级集体经济工作纳入各种考核考评，与年度评优评先、干部提拔任用挂钩。

2.推进农业合作经济组织高质量发展。建议充分利用河北将重点打造12 个特色农业优势产业集群的契机，在相应区域内大力推进新型农业经营主体的发展，重中之重是通过加强组织领导和政策支持，广泛培育建立起实质性运营的村级农业专业合作社。一方面通过组织化系统性降低成本、方便交易、抵御风险等，在增加农民收入的同时，切实保障12 个特色优势产业集群的发展；另一方面通过做实村级农业合作组织，真正把农民组织起来，团结在村集体周围，汇集起推动乡村振兴的农民主体力量。