央地关系视角下区域环境协同立法的完善路径

□陈 诚

（武汉大学 环境法研究所，湖北 武汉 430072）

一、问题的提出

中国特色社会主义进入新时代后，区域协调发展受到了党中央的高度重视，党的十八大报告提出：“必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。”党的十九大报告在“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”一章中提出“实施区域协调发展战略”。《法治中国建设规划（2020—2025 年）》明确提出建立健全区域协同立法工作机制。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托，协同治理的核心在于法治协同。法治协同的核心又在于立法的协同，即协同立法是法治普遍性原理在区域协同发展实践中的具体呈现，是落实区域协调发展战略，促进区域协调发展的重要保障。

在这一背景下，我国对区域协同立法的研究取得了一定的进展，研究成果重点集中在协同立法制度的构建与完善等方面。在环境保护领域，理论界和实务界的重点在水污染和大气污染的协同立法研究。尤其是新出台的《中华人民共和国长江保护法》对协同治理作出重要的规定，其总则16 个条文中就有10 个条文直接涉及流域协同，分则各章也有许多条文从主体上协同中央与地方、部门与部门、流域与区域、区域与区域之间的关系。长江流域的协同治理是继京津冀大气协同治理、长三角地区三省一市太湖流域协同治理后的又一国家重大区域环境协同治理战略，对践行习近平法治思想，提高我国治理水平和治理能力现代化有重要意义。

然而，受我国单一制国家结构形式和“一元多层”立法体制的影响，区域协同立法在当前仍面临着诸多挑战和质疑。理论层面的批驳主要来自区域协同立法的概念尚未达成共识，缺乏法律依据，立法权限不明确，地方人大之间的协同立法会与单一制国家结构形式和人民代表大会制度存在内在紧张关系。从对区域协同立法实践样态的考察情况来看，一方面协同立法缺乏稳定的工作机制和可借鉴的经验，难以制度化；另一方面各区域的政治地位、经济发展、地理环境和文化传统等因素差异明显且难以消弭，在实践中容易导致立法事项不统一、地位不平等等困境。基于此，本文以期对我国区域环境协同立法制度的完善提出可行性的建议。具体而言，本文首先从实践样态和概念解构两个方面对区域协同立法的内涵进行重塑，其次采取规范分析的方法将区域协同立法置于央地关系的框架中以厘清区域协同立法的事权范围，最后从中央加强立法以及地方积极探索两条路径为区域环境协同立法的完善提出建议。

二、区域协同立法的实践样态与理论内涵

区域协同立法是立法领域的新事物，法学界对这一概念的外延和内涵有诸多理解，但并未形成共识。根据地方立法主体的差异，区域协同立法可以分为地方人大间的协同立法和地方政府间的协同立法（区域行政协议），前者由地方立法机关主导，后者由地方行政机关主导。理论上的研究大部分以行政法为视角，聚焦于区域行政协同立法层面，学者们已通过行政法学的原理对区域行政协议的研究取得了丰硕的成果，而对于地方人大之间的协同立法研究甚少。因此本文的研究不再关注区域行政协议，下文所述的区域协同立法均指地方人大之间的协同立法。

（一）实践样态的考察

区域协同立法在我国尚处于蓬勃发展阶段，尽管在理论上已有较多的研究成果，但实际出台的区域协同立法的法律文件并不多，有影响力的更是屈指可数。目前区域协同立法活动大部分还是停留在立法信息、立法项目、立法程序的沟通协调上，真正协作成功的案例并不太多。本文选取在实践层面较为成功的成果进行考察（参见表1），可以看出我国各项区域协同立法成果之间表现出了些许共性：呈现出以城市群为基础，以区域环境治理为中心，以“共同协商+各自立法”为立法模式的特征。

表1：我国区域协同立法现有成果表

1.以城市群为基础。目前我国的区域协同立法分布在京津冀、长三角、云贵川、成渝等城市群，这些城市群的发展为区域协同立法的诞生提供了基础条件。首先，我国区域发展形成了西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展的区域发展战略，城市群的建设为区域协同立法提供了战略保障和政策依据。其次，地理上区位的毗邻和资源的共享促进了城市基础设施的互联互通、公共服务的一体化，降低了城市间的人力资源、物流贸易、信息交换等要素的流动成本，为区域协同立法提供了经济基础。最后，城市群内的文化背景具有类似性，为区域协同立法提供了文化基础，各方在协同立法时，可以尽量减少因文化背景冲突造成的摩擦和争议，有助于各项协议的顺利达成。总之，经济发展水平、社会结构、历史进程、文化传统和地理环境条件等关键性因素最终促进了区域协同立法的形成。

2.以区域环境治理为中心。随着城市群不断构成和发展，区域之间的空间关联愈发紧密，这种空间关联不仅仅体现在经济方面，在环境治理方面也日趋紧密，可以说大气治理和流域治理是主要的协同内容。大部分环境污染具有流动性、整体性等特点，污染的不断扩张使污染区域内的任何城市都无法独善其身，因仅靠一地无法从源头上解决环境问题，需要多地联防联控、共同参与。尤其是经济发达、人口密集的京津冀、长三角、珠三角、成渝以及长江中游等地区已经成为中国环境污染的重点区域。以大气污染为例，据统计，目前京津冀、长三角、珠三角三大城市群在全国GDP中的占比高达37.4%，但这些地区以臭氧、PM2.5为主要特征的区域性复合型大气污染依然突出，因此不断加强区域联防联控以形成跨区域协同治污合力成为区域协同治理的重要抓手。

3.以“共同协商+各自立法”为立法模式。在区域协同立法的模式选择上，各地普遍采取“共同协商”“各自立法”的模式。这种模式分为协商和立法两个阶段。在第一阶段首先由各地的人大常委会主导，就具体立法事项进行充分协商以达成共识，形成一个统一的立法文本或共同决定，可以说这一阶段的成果是协同立法的核心所在，是下一阶段各地分别立法的基石。第二个阶段则是由参与区域协同立法的各地立法机关，根据第一阶段所达成的共识，对统一的立法文本或者共同决定进行协调和审议，形成各行政区域内的立法草案，最后由地方人大分别审议通过。从实践层面来看，我国区域协同立法普遍采取这种相对松散的模式，因其更加灵活，各区域可以根据各自实际情况进行立法，更能发挥地方立法的积极性、主动性。

（二）概念上的解构

当前我国并无区域协同立法的官方定义，学界对区域协同立法学理层面的探讨也十分有限。区域协同立法蕴含“区域”与“协同”两层含义，只有从概念上对其进行解构，分别对“区域”与“协同”两个关键词进行法理上的探讨，才能准确地对区域协同立法的内涵和外延进行把握。

1.区域——从行政区域到自然区域的嬗变。长期以来我国实行以行政区划为单位的管理体制是国家权力分配和政策制定的基础，是行政管理的基本空间单元。以行政区划为基础，享有立法权的立法主体，在其所管辖的行政区域内依照法定程序行使法律赋予的各项权力，并仅在本行政区域内有效和实施，这是在“中央—地方”的关系中我国地方立法一直所遵循的逻辑。

地方环境立法也遵循这一逻辑。地方环境立法的适用范围以行政区域为界限，但在生态系统中，大气、水等自然要素的自然流动性使环境问题不受制于行政区划的界限，行政区域的划分会不可避免地导致自然区域被人为分割，使完整的生态区域被行政区划分割开。一方面容易导致地方环境立法对整体的生态保护缺乏考量，使保护思路破碎化，不利于生态环境保护的整体性和平衡性发展。另一方面，以地方行政区域为基础推进生态环境治理，容易造成因政策分割、单边决策和法律执行不一而滑入分割治理的僵局，形成拼凑型空间治理的格局，催生以竞争性为特质的地方主义。

从空间区划上看，区域环境治理中的“区域”既可能包含几个行政单元所组成的区域，也可能是某一条河流流经的区域，或者是以某一湖泊、海洋为中心所形成的区域。区域协同立法是一种跨越行政区域的立法，使地方立法从行政区域的立法空间进入了以自然区域为核心的立法空间，将以行政区域为藩篱的立法边界拓展为自然区域一体化的空间领域，形成了以地域空间为单位的行政区域与行政区域之间的有机结合，为区域法治提供了更大的场域网络，是整体系统观视角下生态环境治理的空间表达。因此必须从空间区划的维度理解协同立法，从而打破传统以行政区域为基础、转而选择以自然空间为基础的跨行政区域管理模式，并通过空间的尺度来调整区域的大小和范围，从而实现行政区域立法到自然区域立法观念的嬗变。

2.协同。“协同”是区域环境协同立法的另外一个关键词，也是这一概念的核心。从我国社会发展的沿革来看，区域之间的协同往往从区域经济的一体化发展开始催生出政策与法律的协同化。区域经济一体化的特征是区域市场一体化，它要求区域内的各行政区划打破行政壁垒，拆除地方保护主义，实行更加自由的经济交往。但是在区域经济中，追求自身利益最大化的潜规则导致具有地方立法权的各行政区划从自身出发制定了大量的互相冲突的地方立法规范，这势必导致市场经济秩序的混乱。为此，需要协调一致的法制作为区域经济发展的保障，从而在区域经济一体化的背景下催生了立法的协同化。

从语义上看，协同是指两个或者两个以上的不同主体，协调实施或完成某一目标的过程或方法。这种立法的协同化应具有如下几层含义：首先，立法主体拥有平等的立法人格。协同强调的是横向的平等主体之间的和谐关系，是否参加协同立法取决于立法机关的意愿，作为协同立法的主体，地方立法机关应本着平等的原则同其他立法主体达成就某事项进行共同立法的合意。其次，协作的方式强调协调与合作，例如签订立法协议或者召开联席会议等方式。由于合作主体之间没有上下级依附关系，因此必须通过协同合作，促进资源的交换和各方利益的共同提升，确保协同关系能够长期稳定维持。最后，往往以颁布共同的法律文件为协同的成果，既可以是协商确定一个示范性的条款文本，各地进行调整后形成地方适用的新文本，也可以是同时出台一部在各地共同适用的法律文本。

结合我国区域协同立法的实践样态以及对“区域”和“协同”两个要素的解构，区域协同立法的概念可以重塑如下：区域协同立法是指具有地理区域性的跨行政区域的两个或两个以上的地方立法主体，为了维护区域内某些共同的利益，按照一定的立法程序，在平等互利的原则上，以协商一致的方式，就某一事项共同立法或者分别立法，但是立法文本和形式高度一致，并互相承认法律效力的立法现象。

三、区域协同立法权限的规范分析

区域协同立法所面临的最核心的问题是立法权限的边界为何。一方面，单个立法机关对某一立法事项是否有立法权限尚不明确；另一方面，就算单个立法机关对某一立法事项有立法权限，但当跨行政区域后，这一事项是否还能由地方进行立法。地方事务和中央事务并非泾渭分明。中央和地方存在共同事务，而且地方事务跨行政区域后的事务属性可能发生变化。也就是说，地方事务跨行政区域后，到底由中央管辖还是由地方管辖就成为一个问题。要厘清协同立法的立法权限问题，尚需通过规范法学的路径回溯到央地立法权限的框架中，为区域环境协同立法在立法体系中找到适当的位置，从而为环境协同立法提供合法性依据。

（一）央地关系视角下立法权限配置的现状

1.央地立法事权的分野。在理论上，中央与地方立法事权有专属立法与非专属立法之分。专属立法权又可分为中央专属立法权和地方专属立法权，是指专属于中央或地方的，对某些事项具有强烈的“排他性”和“独占性”的立法权。我国只有中央专属立法权而没有地方专属立法权，因为地方立法事权始终受到中央的约束和限制，中央可以通过立法决定地方的一切事务，也可以制定出适应不同地方的特别法律，因而我国的法律体系中地方立法很大程度上只是一种执行性、辅助性立法，地方不享有完整、独立的立法权。非专属立法型或共同立法型是指中央与地方享有对某些事项的“共同立法权”，这些事项的立法权并不专属中央或地方的任何一方，地方有权就某些事项在中央立法的框架之内进行立法。在单一国家结构的体制下，我国央地立法事权主要由专属于中央的立法事权以及中央与地方共同的立法事权构成。

2.地方立法事权的配置现状

（1）否定性列举

地方事权的否定性列举是指中央立法明确规定地方立法不得触碰的事项，其分为“法律保留事项”“法律排除事项”两个维度。

第一个维度是《立法法》第8条规定的全国人大及其常委会的专属立法权，即“法律保留”事项。该条列举了只能由法律进行规定的事项，中央对这些事项具有“独占性”“排他性”，地方不得对这些立法事项进行立法。

第二个维度是法律排除事项，即有的法律直接明确了地方性法规不得对某些事项进行规定，主要来源于《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》的相应规定。

（2）肯定性概括

与中央专属立法权的否定性列举方式不同，《立法法》对地方立法权限仅做了原则性的规定。《立法法》第73条将地方性法规的立法事项分为三类（参见表2）。

表2：我国央地立法事权划分表

第73 条第1 款第1 项规定了执行性立法事项。执行性立法事项是指上位法对此类事项作出规定，考虑到地方的实际情况和客观条件的差异，而赋予地方立法细化上位法、使之可操作的地方立法权，此类执行性立法留给地方立法的创制性空间微乎其微，地方只能执行上位法的规定。

第73 条第1 款第2 项规定了地方性事务立法事项，即属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。但是地方性事务的外延难以得到明确，地方事务本身十分复杂，中央很难通过立法详尽地列举地方事务的范围。

第73 条第2 款规定了先行性立法事项，除了“法律保留”的事项外，国家尚未制定法律或者行政法规的，地方可以先行制定地方性法规，在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效。在国家层面立法尚付阙如的情况下，地方发挥立法“试验田”的作用，探索立法，总结立法经验，先行先试，填补立法空白。

（3）设区的市的立法权限

2015年修订的《立法法》对设区的市的立法权限进行了列举，第72 条规定设区的市的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。需要注意的是，这一规定只是设区的市的立法权限，是为了满足地方治理需求而赋予地方更多的立法权限所做的尝试性的制度设计，对地方事权的界定并非具有终局性，设区的市的立法权限不能等同于地方立法权限，此条规定并不能作为划分央地事权的依据。另外，此条规定本身就非常概括，“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”究竟包括哪些事项，“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”这些事项在外延上也是不明确的。

可见，我国对地方立法权限范围的规定十分笼统和宽泛。可以说，在专属立法权限外，中央与地方之间的立法权限仍有较大范围的重合，不仅如此，三种类型的地方立法之间也存在交叉重叠的部分。总之，我国中央与地方之间的事权缺乏明显、具体的划分，地方立法权限的边界也很不清晰。

（二）央地视角下区域协同立法的范围

央地立法事权的边界不明而导致地方立法权限无法确定，协同立法的权限范围自然也处于模糊之中，但从对央地关系视角下地方立法权限的梳理可以明确我国区域协同立法的权限应有两层含义。第一层，对于中央专属立法事项，即法律保留的事项，地方立法没有立法权限，因此区域协同立法对其也没有立法权限；同理，“行政三法”所规定的排除事项，协同立法亦不得进行规定。第二层，据统计，从法律和行政法规中有关区域合作的规定来看，跨行政区域的地方事务可由地方管辖也可由中央管辖的占17%，先由地方管辖再由中央管辖的占32%，鼓励、授权地方管辖的占51%，这表明若某一事务为地方性事务，当这一事项跨区后，地方仍然能对其进行管辖。从现有的地方立法权限的配置来看，区域协同立法应定位在地方立法的谱系下，在高位阶立法尚未为地方配置协同立法权的情况下，地方至少可以在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”的事项范围内进行协同立法。

1.环境保护事项。根据《环境保护法》第2 条的规定，环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。环境保护事项协同立法的范围也应限于对上述环境要素的保护领域。

当前，我国虽然没有法律授权地方进行协同立法，但是多部环境与资源保护的法律均体现了地方协同之意（参见表3）。根据污染发生的时间，可以将这些条款分为预防性协同条款和补救性协同条款。预防性协同条款是指为避免损害或争议的发生，事先建立协同机制。例如《水污染防治法》第28条规定建立重要江河、湖泊的流域水环境保护联合协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。补救性协同条款是指在损害或者争议发生后采取补救或解决的协同机制。例如《草原法》第37 条、《水土保持法》第46条、《矿产资源法》第49条均规定发生纠纷时，由有关省、自治区、直辖市人民政府协商解决，协商不成的由其上级政府协商解决。但由于我国地方环境立法长期存在着模糊性和不适当性，有些立法事项不够统一明确，有些事项又过于具体、适应性不够，导致地方立法需求与权限之间存在冲突。

表3：我国环境与资源保护法律中的协同条款

总之，当前我国多部环境保护的法律规定了协同的机制，只不过这种协同仍处于初级的政府间的协商阶段。这种政府间的协商通过互通信息、相互照应、相互看齐来达成，具有松散、交互性较低、没有显著约束力的特点，属于一种“弱协同”。接下来亟须将这一弱协同在环境保护事项协同立法的范围内转换成整体性强、规划统一、决策统一、执行统一、交互性强度高、约束性和规范性强的地方性法规层面的强协同。

2.城乡建设与管理事项。城乡建设与管理事项同区域环境治理密切相关，尤其是城市建设推进的过程中往往会造成大气污染、水污染、噪声污染、固废污染等一系列环境问题。根据官方解读：“城乡建设管理包括城乡规划、基础设施建设、市政管理等。”对于城乡规划事项而言，可通过协同立法为区域发展布局、功能分区、综合交通体系等方面的一体化建设提供立法方面的保障和支撑。对于基础设施建设事项而言，地方可以对城市道路交通基础设施、城市网管、垃圾和污水处理设施、生态园林四个大方面的事项进行协同立法，尤其是城市生活垃圾分类的跨区处理亟须进行协同规制。在市政管理事项上，可以进行社会保障服务、教育、科技、文化、医疗卫生、体育等公共事业的协同。

3.历史文化保护事项。协同立法在历史文化保护事务方面主要有物质层面的历史文化保护事项以及非物质层面的历史文化保护事项。在物质层面，历史文化遗迹往往成为当地生态环境的重要组成部分，对当地的生态环境具有重大的意义，因此对于跨省市、跨区域的物质性历史文化遗产而言，协同立法十分必要。例如，明长城的遗址遍及北京、河北、天津、内蒙古，对于地跨多个省市的明长城遗址而言，地方可以通过协同立法对其进行保护。同理，对于跨省市、跨区域、需要携手共同保护的非物质历史文化而言，区域协同立法也有开展的必要和可能。

总体而言，区域协同立法的立法权限应在央地关系的视角下展开，对于法律保留和法律排除事项，地方立法不得染指，因而协同立法也不得涉及这些事项。对于央地共同立法事项，《立法法》将其分为执行性立法、地方事务性立法和先行性立法，但三者之间存在着交叉，且何为地方性事务也没有明确的判断标准。在央地事权划分并不明确的情形下，地方立法机关至少可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等事项进行区域协同立法。

四、区域环境协同立法的完善路径

经过不断地探索，我国区域协同立法的理论和实践取得了许多开创性的成果，尤其在区域环境协同立法领域，大气污染防治和流域治理的快速推进为区域环境协同立法开辟了广阔的发展空间。总体而言，区域协同立法是一个较新的、极具探索意义的研究领域。在央地关系的视角下，仍需从中央统一立法和地方协同立法两条路径对这一制度进行构建和完善。

（一）纵向：构建系统的区域协同立法法律规范体系

在中央层面，可以从《宪法》与《立法法》维度、全国人大及其常委会授权立法维度、协同立法的单行立法维度以及具体环保制度维度四个维度构建系统的中央层面的区域协同立法法律规范体系，为区域协同立法提供依据，并对区域法治建设进行有效监督。

第一个维度，作为具有最高效力的根本法，《宪法》是制定其他有关行政区域利益冲突与协调的各种单行法律的依据和基础。现行《宪法》为区域法治的协调发展提供了一个广阔的空间，其所包含的权力下放、地方分权、地方自治、地方之间应平等互惠等宪法建制的思考进路为区域协同立法的形式、内容、途径提供了无限想象的空间。应加快完善《宪法》《立法法》的相关条款或者出台立法解释，在《宪法》《立法法》等相关法律中明确省际协同立法的依据，从而在根本上解决区域协同立法缺乏法律依据的争议。

第二个维度，全国人大及其常委会以授权立法的方式，授权地方立法机关协同立法的权限。当前，我国《立法法》明确规定被授权主体只有国务院以及经济特区所在地的省、市权力机关，除此之外的地方机关均不是被授权的主体。在我国各类特定区域不断涌现的背景下，把国务院以及经济特区所在地的省、市作为主要被授权主体的规定已经严重不适应特定区域对法治建设的需要，必须根据现实需求对被授权主体的范围作适当扩大。对于不断涌现的如京津冀区域、长三角区域、粤港澳大湾区等跨省级的区域，可以通过一区域一授权或者一事一授权的方式，精准授权特定区域环境协同立法权限，以满足区域环境法治建设的需求。

第三个维度，制定诸如《区域协同立法法》的单行法律。较全国人大及其常委会的精准授权不同，此类单行立法所要解决的是地方协同立法的共性问题和一般原理，即对协同立法的主体资格、权限范围、法律效力、立法和审批程序等方面作出明确规定，对区域协同立法一般性的原理做出解释，为地方提供可操作的立法指引。

第四个维度，在具体的环境保护法律法规中增设协同立法的条款，以实现协同立法在具体的环保制度中落地生根。例如我国出台的《长江保护法》第6条规定长江流域相关地方可以根据需要在地方性法规等方面建立协作机制，协同推进长江流域生态环境保护和修复。类似地，在对现行的环境资源保护法律法规进行修改时，可以增设区域协同立法的授权条款。

（二）横向：地方层面积极加快对区域环境协同立法制度的探索

地方立法机关应在央地立法事权的框架下，积极探索区域环境协同立法制度的构建与完善路径。从具体立法环节的角度出发，地方立法机关应在立法主体、立法程序、立法内容、保障机制四个层次进行充分的协同，以保证将“协同”贯穿至立法的全过程。

1.立法机构的协同

（1）人大联席会议

立法机构的协同是协同立法的前提和基础，即要在地方层面实现立法机构的一体化。如前文所述，目前我国区域协同立法主要采取人大联席会议的方式设置立法协同机构。联席会议是一种松散型、协商性的协同立法，其模式比较灵活。区域立法联席会议的时间和形式可以根据合作与交流的需要灵活确定。在时间上，可以采取一事一议的磋商型联席会议，形成定期交流和会晤的机制以保证联席会议召开的频次。在会议召开的地点选择上，可以借鉴长三角地区各区域轮值召开的机制。在内容上，应突出协同的重点事项，避免联席会议的召开流于形式。在联席会议的人员构成方面，既可以是区域内各地方立法机关的负责人，也可以是各地方立法机关的工作人员，还可以是在区域立法中承担特定职责的其他人员。

（2）环境治理协同工作委员会机制

相较于联席会议，工作委员会是一种深度紧密且层次更高的协同，适合有一定协同基础的区域开展。工作委员会的职责是统筹、协调协同立法工作，明确需要协同立法的重点领域，加强立法事项的对接，探索细化环境协同立法事项中的具体立法规范，通过磋商协调形成立法事项建议，拟定立法文本建议稿等方式以向地方人大提出立法建议。

2.立法程序的协同。在尚无法律对区域协同立法的制定程序作出特别规定之前，区域协同立法的制定程序应遵守《立法法》对一般立法程序的规定。我国人大立法程序包括提出法案、审议提案、表决和通过法案、公布法律四个环节。需要注意的是，由于协同立法与传统单一的地方立法存在差异，因此，在遵循一般立法原则和程序的同时，也要注重协同立法特殊性的表达。

首先，在进行协同立法前，先由协同立法联席会议或者工作委员会确认区域环境保护的立法规划，将生态环境保护中的大气或水污染等具体防治确定为立法规划项目，并根据环境治理要求，及时对立法规划项目进行调整。同时建立立法信息和规划共享机制，并尽可能地建立区域性的法律信息网，以此构建区域立法的主要工作平台。

其次，在起草立法文本时，可以由协同立法机构起草，形成统一的立法草案文本；也可以由地方人大法制工作部门各自负责组织起草，然后将这些地方性法规进行协调，形成区域内统一的立法草案文本；还可以由地方人大常委会抽调法制工作部门和环保部门的人员成立协同立法工作小组，就重点环保立法项目开展起草工作。协同立法文本的审议，应做到分别审议，分别通过。

最后，在协同立法制定后，立法机关除了按照《立法法》的规定及时向全国人大常委会和国务院备案外，地方之间还可以进行“交叉备案”，其他立法机关可以对协同立法进行协调性审查，以此来构建一种“横向”的备案审查机制。当某一地方立法机关的立法有可能损及本地利益或影响整个区域共同利益时，其他地方立法机关可就此提出立法协调要求，进行协商处理。

3.立法内容的协同。立法内容的协同是实质层面的协同，是区域环境协同立法的关键所在。为了保证区域协同立法的统一，地方立法机关应平衡各地环境保护的实际情况，对拟协同的重点事项进行识别，提炼需要共同立法的事项，并进行协商，找准问题对症下药。具体而言可以分为环境标准的协同、法律责任的协同、利益补偿的协同。

（1）环境标准的协同

环境标准是指法律授权相关部门制定的用于控制污染、保护环境的各种技术规范和管理规范的总称，是识别环境问题、监测环境状况、监督环境执法和确定监测方法的技术依据。尽管学界对生态环境标准的法律属性并未形成共识，但是这并不影响环境标准在环境治理一体化中的重要作用。由于各地区的环境污染现状以及环境治理水平相异，现有环境标准也存在差距，主要体现在环境标准项目的设置、环境标准限值、违规排放污染物的处罚标准、排污税费征收标准以及环境监测技术和方法等方面的差异和冲突，可以说只有逐步统一各项环境标准，才能实现区域环境的协同治理。

（2）法律责任的协同

法律责任作为保障法律实施、维护法律秩序的关键机制，可理解为因违反法律义务而承担不利后果的应当性。我国长三角、京津冀地区的主要城市对相同违法行为的处罚力度并不相同，尤其体现在罚款数额上限和下限的设置上。例如，北京市、天津市、河北省三地对分类投放生活垃圾违法情形的规定不大相同，对于未按规定时间、地点、方式等要求分类投放生活垃圾且情节严重的，北京市规定的罚款数额为50 元以上200 元以下，河北省的规定是100 元以下，天津市的规定则为100 元至500 元。其背后的原因固然有地方经济发展水平不同或居民环保意识的差异，但是长久而言不利于区域环境治理的整体推进。地方立法机关在协同立法时应尽量打破地区之间处罚力度不同的壁垒，地方对同一违法行为的处罚标准不同，所带来的法律后果在各地不同，在实际操作中就可能产生处罚不公的问题，因此，对可能产生的“同事不同罚”的问题，协同立法应予以重点回应。

（3）利益补偿的协同

现实中，完全协同基本只是一种理论设想，主体之间更多的是利益冲突。此时如何在完成区域发展规划的同时明确利益补偿机制，也是区域协同立法的重点，对此区域各地可以共建生态环境利益补偿机制。以流域生态利益补偿为例，我国许多地方涉水区包括多个行政区域，水域上下游矛盾激化，上游地区要涵养水源、保障粮食供给、建设生态防护林等，丧失了经济发展机会，导致上下游地区之间环境、经济、生态利益不平衡，跨界流域污染从上游至下游转移的同时也带来生态环境权的让渡，需要利益受益方给予利益受损者利益补偿。因此，在跨界流域治理中，区域协同立法应构建符合市场规律的长效补偿机制，为衡平流域内各地区的利益提供立法保障。

4.协同立法的保障机制。在某一区域环境协同立法颁布后，还需要考察这一协同立法是否与地方当前的法律体系相融洽，以及是否能达成区域内环境协同治理的目标。因此，还需要清理地方立法，加强对协同立法的监督和评估。

（1）立法清理

协同立法出台后，可能会与原本在该地施行的地方立法重复甚至相冲突，会对协同发展构成规范层面的制约，因此需要及时对地方立法进行清理，并建立区域冲突法规清理的长效机制。一方面，应坚持法律位阶原则对地方性法规以及环境保护规范性文件的合法性进行审查；另一方面审查现有的规范性文件是否与区域环境协同立法的规定相冲突，及时对地方立法作出修改或废止。

（2）立法监督

协同立法在本质上属于地方立法。从法理上来看，地方立法监督是针对地方立法不符合《宪法》和法律规定、超越权限制定、制定程序不合法等问题进行审查的制度。因此，不仅要对协同立法规划、起草、审议、颁布的全过程进行监督，还要对出台的协同立法规范性文件进行监督，重点审查其是否与《宪法》《立法法》《行政处罚法》《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等有关法律相违背，以保证立法监督贯穿于区域环境协同立法的始终。

（3）立法后评估

某一区域内的环境治理具有不可分割性与空间连续性，开展协同立法后的评估有助于提高地方立法的实效与协调性，也有利于维护法治统一，更好地实现跨区域治理。区域环境协同立法除了需要满足一般立法的评估要求外，还需要满足环境立法的特殊性，从立法末端确保环境协同立法的合法性和有效性。

五、结语

区域协同立法表面上看是横向的地方人大与人大之间的协作立法活动，但其背后涉及的却是中央与地方的关系。从现有的地方立法权限的配置来看，地方至少可以对《立法法》所规定的“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”事项进行区域协同立法。在央地关系的视角下，可以从中央和地方两个层面对区域环境协同立法进行完善，从而为区域协同治理提供法律保障。

需要指出的是，在区域经济一体化的过程中，并非所有事项都需要协同立法，也不是任何立法都需要协同处理。进一步而言，立法的协同存在两个前提。一是某一领域的问题地方无法独立通过立法解决，最典型的就是环境保护领域，受污染物流动性和行政区划的影响，地方无法单独就水污染和大气污染进行治理，必须进行联防联治的协同处理。二是国家不便于统一管理，例如有些流域治理问题仅需要几个省立法，完全不需要国家出台法律进行规制，这些省份进行协同立法不仅能有针对性地对流域进行治理，同时也能节约立法成本。因此，在当下普遍强调区域共治时，也要防止协同的滥用；在重视协同发展的同时，也不能过分依赖于协同。