论我国参政党的代表性转型

□ 钱 牧

(1.上海交通大学 国际与公共事务学院，上海 200040；2.嘉兴学院 红船精神研究中心，浙江 嘉兴 314001)

一、引言

政党是现代国家治理的重要力量。何谓政党？学界的定义不一而足，比较具有代表性的表述包括：政党“是人们联合起来，根据一致认同的某种特定原则，通过共同努力来促进国家利益的一种团体”；“是一种试图通过占有公职来寻求其在国家中的影响力，通常涵盖不止一种利益，并因此在某种程度上试图凝聚不同社会利益的组织结构”；抑或是“代表一定阶级或阶层利益，为取得和巩固国家政权而活动的政治组织”。这些内涵界定以各自的政党政治生态为基础，基于不同的话语体系和聚焦点，形成了各自的特质。政党政治发展的多元性及其所体现的政党政治发展规律，赋予了政党内涵更多新的元素，为此引入“代表性”的概念是必要的，因为它可以有效包容差异性和多样性：（1)代表性是区分“政党”与“宗派”的主要标志；（2）政党代表性的广泛性程度与其影响力呈正相关关系；（3）任何政党就其所代表的群体而言，都不是无限的或绝对的，具有边界性。因此，“是谁”“为谁”“靠谁”，是我国各政党党派都必须思考和回应的问题。

世界各国的政党政治实践表明，政党功能的发挥很大程度上取决于其所依靠的阶级阶层以及基于利益导向的政党宗旨的品质。特定阶级阶层力量的强弱程度，政党宗旨所涵盖的利益指向的层次高低，与政党的先进性程度呈正相关关系。而这些要素都属于政党代表性的范畴。从这个意义上说，代表性问题是政党政治区别于公共行政等公共治理议题的关键所在。我国的政党政治也存在同样的逻辑。中国共产党和各民主党派都属于中国特色社会主义政党，因而不仅具有共同的思想政治基础，而且在性质、使命等方面都具有共同性，属于根本利益一致的政党。我国各民主党派虽不掌握执政权，但却是执政党的亲密合作者以及国家治理体系中的参与主体，在国家政治文明和民主政治建设中扮演着重要角色。与作为执政党的中国共产党不同，我国各民主党派作为典型的精英性政党参政议政。这一特质意味着民主党派成员有着理性成熟的价值理念，开放包容的价值取向，以及沉稳务实的价值底线。再加上党派以中高级知识分子为主体的人员结构，其鲜明的中等收入群体底色更使其要扮演好“社会稳定器”角色。因此，加强和完善民主党派代表性建设，是新型政党制度“人民性”核心品质的应有之义。这种人民性品质既包括执政党的执政为民，也包括参政党的参政为民。就后者而言，其内涵就是通过增强民主党派的代表性，为“深化公民的社会参与和国家制度领域的参与”提供制度化、程序化、规范化渠道。同时，优化民主党派作为参政党的代表性是加强参政能力建设的前提，也是构建和谐政党关系的基础，关系到新型政党制度能否保持好生命力和活力。当前，我国的改革与发展进入新时代，社会利益结构加速分化重组，这使得民主党派要在矛盾化解、社会整合、扩大参与、利益协调等方面更好地为执政党发挥“减压阀”作用。由于中国共产党作为执政党必须始终代表最广大人民的根本利益，所以社会变迁与代际转换给参政党的代表性的转型升级提出了更高的要求。这既“关系到参政党职能和功能的充分实现，也影响到建设高素质参政党这一战略目标的实现”。

二、参政党代表性问题的实质：理论和经验的诠释

政党作为社会发展的产物，必然要代表一定社会群体或社会阶层的利益诉求，因此，代表性既是政党制度体系建构的基础，也是政党的本质属性之一。我国各参政党有其自身鲜明的代表性。

（一）参政党代表性的理论诠释

代表性就其本身的含义而言，可以从其英译“representation”推导出来。其前缀“re”指的是“反复的、重复的”；其后缀“presentation”指的是“到场、展示或出席”。因此，代表性在政治关系中所映射的就是“受托人”与“委托人”之间的具有象征和更替意蕴的关系。在这种关系中，委托人的意志通过作为中介的授权行为得以表达和实现。根据这种委托关系的关联特质，笔者拟将其区分为象征性代表和行动性代表：前者的代表关系多侧重于仪式性的层面，具有映射性；后者的代表关系侧重于实践层面，具有可回应性和可问责性。在政治文明视野中，与代表性品质紧密关联的是合法性程度的高低。如若象征性代表与行动性代表之间越能有序衔接，则更新的空间就越大，代表性就越真实，最终提升政权的合法性。因此，代表性是政党政治建构合法性，获得权威性的首要条件。国家政权与基层社会良性互动的程度就体现在代表性的强弱中。一旦代表性缺失，这种互动的空间就会被破坏，政党政治就会遭遇合法性危机。代表性问题生成于西方国家以代表制为核心的代议制民主实践，它以议会为主要场域，以选民与代表的多元化关系为基础，以票决制为基本形式。与西方国家依托选举实现执政党轮替的体制不同，在我国的新型政党制度格局中，执政党与参政党的角色恒定。中国共产党作为执政党始终是最广大人民根本利益的总代表，但并非唯一代表，如何更好地代表全体人民的共同利益？在我国的代表制结构中，人大代表代表制属于纵向层面的，以行政区划为主要单位，是以中国共产党党员为主体的代表制；政协委员代表制则属于横向层面的，以统战工作界别为单位，以民主党派成员和其他社会贤达为主体的代表制。两种代表制相辅相成，二者有机结合就形成了由执政党和参政党共同代表全体中国人民的整体利益。

（二）参政党代表性的经验诠释

民主党派虽然是参政党，但和任何现代意义上的政党一样都是建立在社会关系基础上的政治上层建筑，是沟通国家政权与基层社会的枢纽。这一点在中外政党研究的话语体系中已达成共识。钱伯斯指出：“现代意义上的政党乃是一种具有相当持久性的社会形态，它追求政府中的职位或权力，以生成圈子内的共同观点或至少是认同或忠诚的符号。”燕继荣认为：“政党是联系政府和民众的桥梁，是一个自上而下和自下而上的双向表达渠道。”在我国多党合作的历史进程中，各民主党派最初不是单一阶级的政党，而是带有阶级联盟性质的政党，其主要成员虽然分布在各个不同领域，从事不同的职业，但有着基本相同的阶级属性，主要包括民族资产阶级、城市小资产阶级及知识分子，还有少数其他的爱国民主人士。新中国成立后，各民主党派完成了由阶级联盟性质的政党，到以社会主义建设为主题，以统一战线为依托的政治联盟性质的参政党的角色变迁。在新民主主义革命和新中国成立初期，参政党的象征性代表与行动性代表实现了有效衔接。其典型举措是敌后抗日根据地建立的“三三制”。“三三制”既是民族统一战线性质的政权组织形式，也是中共系统探索政党合作的历史起点。“三三制”政权的运行特点包括：一是政权构成的多样性，涵盖所有抗日阶级阶层；二是参与方式的自愿性，不存在一方压制或胁迫另一方的情形；三是意见表达的充分性，即参与者不仅可以通过协商的形式表达诉求，也通过票决的形式表达意见，实现民主选举与民主协商的有机结合；四是领导原则的民主性，中共作为根据地统战工作的领导主体，其领导地位不依靠数量优势，而是依靠充分发扬民主，在民主执政的过程中，发挥领导者的示范引领效应。因此，“三三制”的实质就是以民主为主线为政党合作提供了制度性保障。即便是在三大改造后，参政党的象征性代表与行动性代表之间仍然紧密吻合。在象征性代表层面，各党派坚持了“小规模、高层次和精英性”的定位，其人员结构以中高级知识分子和社会贤达为主，特别是在当时国内的大部分群众为文盲的情况下，近半数民主党派成员接受过高等教育堪称亮点；在行动性代表层面，参政党在国家政权中绝非“点缀”或“摆设”，而是实实在在地参与了公权力运行。1949年，在中央人民政府委员会的六位副主席中，党外人士占了三位；在政务院的副总理中，党外人士也占了一半。

“文化大革命”结束后，特别是改革开放后，我国多党合作进入一个修复和重新发展时期。在这期间，除了各民主党派自身恢复正常的组织生活外，还有两个突出成就：一是各民主党派性质的界定不断完善，从“从阶级联盟性质政党到政治联盟特点政党，再到政治联盟特点的参政党、中国特色社会主义参政党”。二是多党合作事业的制度化建设取得重大进展。1989 年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（简称“中发1989年14号文件”）的发布，标志着多党合作一度被边缘化后，开始嵌入国家的政治制度体系。1993年3月的八届全国人大一次会议上，多党合作正式写入宪法（序言），明确了其宪制地位。2005 年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（简称“中发2005 年5 号文件”）的发布，从政治文明建设的高度进一步巩固和强化了多党合作的角色和地位。在新的历史时期，各民主党派作为联系知识分子阶层和社会中上层代表性人士阶层的政党，在沟通上述阶层与国家政权的同时，还承担着特殊的代表性使命。这种代表性安排有效地补强了中共执政党的代表性设计格局。

但同样需要注意的是，在代表性方面，我国各民主党派具有不同于西方国家在野党的特殊之处。“从代表类型来看，参政党代表人士的产生不经过选举，因此它不同于选举代表，同时它又未被明确授权和赋权，因而是角色模糊的代表，是兼具委任代表与象征代表双重角色意涵的代表类型”；在行动性代表方面，由于多党合作与人民政协工作以团结和民主为主题，而团结和民主属于工作艺术的范畴，这也导致各民主党派在国家政权中所处方位的象征性成色显然更厚重些。具体体现在：在协商议政方面，民主党派的职责在于发现问题、分析问题和诊断问题，而非实际解决问题；在民主监督方面，民主党派是以协商为主要途径提出意见、批评和建议，而非直接支配党政机构的职务行为。这种困境无疑是党派行动性代表缺乏回应性的体现。当前，随着改革开放与市场经济发展向纵深推进，社会利益关系结构从一元化走向多元化和复杂化的进程加快，这也迫切要求民主党派的代表机制实现变革与创新。在象征性代表方面，要继续坚持民主党派作为“小规模、高层次、精英性、有特色”政党定位及其所内含的比例关系；在行动性代表方面，民主党派要加强和完善其参政能力建设，切实提高履职尽责的效能。因此，实现参政党的象征性代表和行动性代表在新的时代背景下协同共进是当前党派代表性问题的实质所在。

三、参政党代表性遭遇的瓶颈制约：失衡、趋同、虚置

党派的代表性问题从改革开放以后就开始显现，自进入21 世纪以来，这一问题变得日益严峻。由于党派代际转换的制度设计相对滞后于时代变迁，使得党派代表性与社会发展脱节，遭遇瓶颈制约。

（一）代表性失衡：“强”代表与“弱”代表相互交织

党派的代表性结构具体是指党派所代表的社会群体结构，这种非均衡性体现在某些社会群体被足量代表，甚至重复代表、过度代表；而对另一些群体的代表则显著缺位，代表性薄弱。

一直以来，各民主党派始终都是以中高级知识分子为主体的政党。在八个民主党派中，民盟、民进、农工党、九三学社在界别特色上就是教科文卫领域的中高级知识分子，其人员的工作单位绝大多数都是体制内组织。其中民盟的规模在党派中可谓一家独大，其人数占了八个民主党派成员总数的三成以上。其他民主党派，比如致公党重点发展的是留学归国人员，绝大多数回国后也是在体制内的教科文卫机构工作。这些因素就造成了“整个党派工作都趋同于知识分子工作，执政党与参政党的协商合作被化约为党与知识分子的协商合作，……这就大大窄化了参政党的代表性”。

同时，由于改革的力度不断加大以及市场化的拉动效应，我国的社会关系结构衍生出了新社会阶层。这类群体在人员结构上以接受过高等教育的中青年人为主，不少人有过在海外学习或从业的经历；在从业结构上，以体制外的非公有制经济组织、新社会组织或自主创业为主。当前，据有关部门统计，我国新社会阶层人士的总规模已超过七千万人，这当中不少人经济条件较优越，思想活跃，观点独特，有着参与政治生活的意愿和能力。这一趋势也引起了中共中央的关注，2006年7月召开的全国统战工作会议在统战对象中新增加了私营企业和外资企业中从事经营管理的人员，从事中介工作的人员和自由职业者；2015 年5 月的中央统战工作会议将上述三类人员，连同新确立的新媒体从业人员合并明确为统战对象独立类别的“新社会阶层人士”。尽管如此，对于这一规模庞大的新兴社会群体，其所能依托的体制内政治参与渠道还是有限的，在统战系统中，依据党派的重点分工安排，只有民革和民建可以发展部分新社会阶层人士；在各级政协组织中，只有工商联和经济界等界别可以发展吸收一定数量的非公有制经济组织人士。

还需要注意的是，近年来知识分子队伍和人员结构也发生分化，其角色不断转换，其中一部分知识分子脱离传统的教科研岗位，转行从事商业活动，特别是投身高科技产业的经营活动，有的兴办企业，成了企业家；有的受聘于三资企业、乡镇企业等，成为新的社会阶层人士。这也打破了读书人不涉足商业的传统。这也为民主党派代表性的发展带来新的课题。

总之，各党派一方面在体制内的高校、科研院所、医疗机构和事业单位中代表性充足，甚至超载；另一方面在体制外的新兴经济组织、社会组织和社会群体中代表性不足，势单力薄，从而呈现出代表结构上的失衡状态。

（二）代表性趋同：界别交叉和代表性重叠

政党作为国家政治生活中的一类重要主体，其基本要素包括政治纲领、组织结构和功能体系。政治纲领是政党的灵魂，组织机构是政党的外壳，而这二者的实际运转就体现为政党功能的发挥。从这个意义上说，政党趋同发展主要包括各政党的政治趋同、组织趋同和功能趋同。所谓政治趋同，主要是指各政党在政治纲领上一致，而这种一致又具体体现在各政党的意识形态和政策理念两方面；所谓组织趋同，是指各政党在组织结构、党员发展以及组织制度体系等方面的相似度高；所谓功能趋同，是指各政党发挥作用的领域高度重叠。

我国的各政党党派都是社会主义政党，中国共产党作为执政党是最高纲领和最低纲领的统一论者；各参政党的政治纲领与执政党的最低纲领保持一致，即以中国特色社会主义理论为指导。各参政党作为中国特色社会主义参政党，自然要把高举中国特色社会主义伟大旗帜摆在其纲领的首要位置，这也是各参政党现阶段的行动指南。因此，各参政党始终坚持中国特色社会主义理论，并突出其在各自纲领中的核心地位。具体体现为，各参政党一方面把马克思主义中国化理论成果，特别是习近平新时代中国特色社会主义思想作为新时期各党派的指导思想；另一方面把学习和贯彻中国特色社会主义理论，特别是马克思主义政党学说及其中国化成果、当代中国政党政治改革与发展理论、人民政协和统战工作理论作为各党派学习和思想教育活动的中心任务。从这个意义上说，各党派的政治趋同有其必然性，需要引起关注的并且与各党派代表性密切相关的则是各党派组织趋同和功能趋同。

第一，组织发展的同质化。各党派的组织机构体系原本就大同小异，但是党派成员结构上却存在较大差异，而这也是各党派特色最鲜明的部分。为此各党派确立了组织发展“七三开”原则。而近年来，各党派成员在组织发展上也出现了趋同的倾向，一定程度上突破了“七三开”原则。造成这种状况的原因是：首先各党派都吸收了一定数量的新社会阶层人士，而这本来是中国民主建国会（简称“民建”）重点分工联系的群体。其次，各党派原先所确定的重点分工本身就存在诸多交叉，边界不清晰，比如文化教育等领域，难以准确界定。一个归国的某大学医学院的教师，就可以同时成为民盟、农工党、九三学社、致公党的发展对象。最后，部分党派由于其对于身份的特殊要求，比如民革和台盟等，其组织发展会陷入困境。具有传统民革背景的人士随着时间推移会越来越少；而中国台湾籍人士大多分布在沿海地区，中部特别是西部地区分布很少。这些党派只能跨界别发展，大量吸收体制内知识分子或新社会阶层人士。总的来看，除个别党派外，参政党组织者发展趋同问题有所显现，但还不显著，需要引起注意。

第二，功能发挥的同质化。这是各民主党派发展同质化程度比较严重的领域，也是组织发展同质化的必然结果。各党派的基本职能是参政议政、政治协商和民主监督。从各民主党派近年来参政履职的成果来看，一个显著倾向是上述成果高度叠加于经济和社会民生领域，而与自身优势和特色相关联领域的成果显著减少。以各民主党派界别在政协会议期间提交的提案为例。笔者对2015年至2017年十二届全国政协历次全会各党派以党派集体名义（不含委员个人提案或委员联名提案）提交的提案做了梳理和统计（具体见表1）。据初步统计，民革的国民党的对外交往事务特色类提案、民盟的文教特色类提案、农工党的医药卫生特色类提案、致公党的对外交往特色类提案、九三学社的科技特色类提案、台盟的对台工作特色类提案均未过半数（具体数据见表1）。只有民进和民建两个党派的特色提案超过了其总数的半数，其中民建自身的特色就是经济界特色。

表1：2015—2017年间各党派政协提案分类表 单位：件

在地方政协层面，这种功能发挥的同质化也很明显。以我国统战工作的重点省份浙江省为例。以1993年至2011年间，各参政党在浙江省政协会议期间提交的政协提案为例。这18 年间，浙江省的八个参政党共提交集体提案1090 件。其中，反映经济和社会民生问题的提案约为639 件，占总数的58.57%；反映教科文卫领域的提案约为332件，占总数的30.42%；反映党派、政协和统战等政治性问题的提案约为113 件，占总数的10.27%（具体数据见表2）。和全国政协一样，经济健康运行和社会保障等事关民生的问题也是地方政协中的各参政党界别所重点关注的问题。

表2：1993—2011年间各参政党在浙江省政协会议期间的政协集体提案分类统计

（三）代表性虚置：象征性代表与行动性代表之悖论

根据代表理论，象征性代表侧重于静态意义上的样本性代表，行动性代表侧重于动态意义上的实践性代表。理想的代表性关系应在委托人与受托人之间体现象征性代表与行动性代表的协调发展。但至少就目前而言，党派代表性还遭遇另一个方面的瓶颈制约，即象征性代表与行动性代表之间的发展不均衡性，象征性代表的程度显著偏高。

参政党的代表性的实现路径主要包括在国家政权建设和公共治理中发挥作用，以及民主党派代表人士的政治安排和实职安排等。

新型政党制度和人民政协制度是国家基本政治制度，是国家政治治理体系的重要组成部分。民主党派工作机构中的公职人员也纳入公务员一体化管理。但尽管如此，人民政协和参政党毕竟不是经宪法以专章形式明确赋权的国家机构，也不具备法定权力。其存续和运行的主要规范性依据是软法，比如章程、条例、中央的指导性意见等。诚然，相对于硬法而言，软法有其优势和特色，比如其形式多样，程序也相对精简，有助于其应对复杂多样的问题。但软法之治也有其弊端，一是其法律位阶相对较低；二是其规范性、科学性、稳定性相对不足；三是政出多门，针对相同事项的各类意见规定经常相互抵触。正如有学者指出的：“在操作层面上，党派和政协履职的法律规定付之阙如。党派成员和政协委员虽具有批评、建议的权利，但也仅此而已，并无直接追究相关部门与人员责任的权力。如此，缺乏必要主动性与问责权保障的党派和政协，在现实中功能虚化也就在所难免。”而这种功能虚化其实质就是行动性代表的缺失。实践中政协和参政党的履职尽责常常受各种人格化因素左右。

统筹安排民主党派代表人士在国家政权机构中所担任的职务既是统一战线工作的重要内容，也是国家政治文明建设和国家政权建设的客观需要。有学者将这种安排比喻为“戴帽”，“即在国家民主程度发育尚不完善的情况下做出的必要安排，以此来确保党外人士、少数民族人士和妇女等能够在代表机关当选，体现其广泛性、代表性和先进性”。这种制度设计使得参政党代表性在象征性代表层面上获得了样本意义的保障，但这在实践中也出现了偏差，即重政治安排，轻实职安排；在实职安排中，重副职，轻正职。实职安排的缺失导致“职”与“权”匹配度的虚置，进而压缩了民主党派的行动性代表的空间。其实按照中央的精神，除了国防、外交、安全等国家强力部门外，其他国家机关都可以配备民主党派成员担任实职性领导职务。对于一些专业性技术性强的政府部门，比如卫计、交通、环保、科技、水利等部门，推荐民主党派人士担任正职领导人，可以发挥参政党的专业人才优势。由于目前的政治安排和实职安排带有较浓厚的“照顾性”痕迹，所以更多的是强调“给待遇”，而忽略了代表意愿、代表素质和代表能力等因素。

四、参政党代表性转型的优化路径：从“象征”到“行动”

要突破参政党代表性培育所遭遇的瓶颈，其重点在于完善民主党派的代表机制建设，即建构一整套能有效实现民主党派利益代表功能的渠道体系。

一是要明确代表的范围，其中既包括代表的对象，也包括代表的内容。随着一元化社会利益关系结构的解体，以及利益层次和类别愈加复杂，局部性和微观性利益由于更多元嬗变，所以往往是利益聚合的难点所在。作为民主党派而言，只有在立足于广大人民群众根本利益的同时，密切关注和跟踪具体的利益主体和利益问题，才能超越所谓的“政治摆设”的桎梏，产生实实在在的治理效能。这也是基于民主党派在新型政党制度中所处方位、角色定位、界别特色，以及和执政党的互补互动，建构中国特色和谐政党关系之需要所作的考量：其一，我国的各政党党派是社会主义使命型政党。就八大民主党派而言，自成立之日起就是以挽救民族危亡，建立民主政权为己任。在改革开放新时期，又与中国共产党共同致力于建设中国特色社会主义事业。从这个意义上说，当下的中国共产党与各党派虽然其社会基础有别，但其性质和代表性却具有一致性。从性质上看，我国各党派都是社会主义政党；从代表性，即为谁的利益而服务上看，各党派都需要服务于人民利益。人民的现实利益关切就是各党派工作的着力点。其二，中国共产党有九千多万党员，他们是十四亿中国人民的根本利益的总代表。但一个规模如此庞大的社会面临的一个重要问题就是利益代表不均的问题。充分利用各党派在知识智力资源以及参政渠道方面的优势，为特定利益群体建言发声，有利于扩充我国政治制度的社会利益整合功能，维护安定团结的政治局面。

二是要解决好代表途径问题。首先，要以健全党派—代表对象联络机制为前提。党派（成员）要与社会公众，特别是重点分工联系的特定社会阶层人士建立制度化、规范化和常态化的联络机制，要尤其注意深入基层、深入实践开展深度访谈，以获取客观真实的信息。党派的代表对象是党派的社会基础，如若脱离这一基础，党派就只能是空中楼阁。其次，要以健全意见表达机制为基础。意见表达不仅是新型政党制度的基本功能，也是政策过程的起点。党派成员要注意通过提案、意见建议案特别是社情民意等媒介，使其联系对象的意见诉求能通过合理渠道和理性方式加以表达。畅通的意见表达渠道既是党派与其联系对象之间达成互信互认的前提，也是党派精准履职，避免盲目性和无序性的必要条件。再次，要以健全意见综合机制为关键。意见表达的成果虽然是鲜活的第一手资料，但在品质上往往是参差不齐的，在结构上往往是杂乱无章的。为此，需要通过引入意见综合，取其精华，去其糟粕，使之转化为具有政策价值的意见方案。而参政党的意见综合还有其特殊价值，由于各民主党派联系的对象以精英阶层人士为主，这类群体虽规模不大，但思想活跃、观点独特、极具社会影响力。因此，他们的意见诉求中既有许多真知灼见，但也存在少量偏激甚至错误的观点，通过意见综合，一方面充分吸纳合理的专业意见、观点和建议；另一方面也将少量的错误或极端性意见、观点滤出政策过程，保障社会的和谐稳定。最后，要以健全信息反馈机制为保障。党派成员能否通过履行政治协商、参政议政和民主监督基本职能使其代表对象的利益诉求进入政策议程，最终输出为政策产品，关系到社会公众参与党派活动的积极性，也事关党派社会资本的强弱。但至少就目前而言，“党派的信息反馈功能弱化，社情民意的反映没有回音，参政党组织可以通过各种媒介，使社情民意及时向公众反馈”。

三是要注意保持和优化党派的界别性特色，夯实其代表性之基。民主党派的界别性特色是其代表性的重要内容。各民主党派在发展成员方面，要在坚持来自传统领域成员占主体的前提下，跨界发展部分成员和吸收一定量新兴社会阶层的成员，且应坚持以发展其中的中高级知识分子为主。各党派在发展新成员时，原则上需坚持传统领域成员与非传统领域成员七三开的比例。对于个别党派这一比例可有所放宽，但一般不低于五五开，比如民革和台盟，前者随着时间的推移，符合这类特殊身份和历史渊源属性的人士会越来越少，而后者在中西部许多城市分布较少。同时，当遇到身份或专业领域交叉的情形时，可通过考虑以下几方面来协商解决：一是个人意愿。二是向规模相对较小，发展相对困难的党派适当倾斜。三是确立优先发展原则，即具有国民党或民革关系背景的人士、具有海外关系背景的人士，以及具有与中国台湾关系背景的人士，分别优先由民革、致公和台盟来发展；在民盟、民进、九三学社三个都分工发展科教界人士的党派中进行适当区分侧重，非公有制经济人士，按照分工原则，可明确由民建优先发展。同时各党派界别在开展活动方面，要能形成一批符合自身专业或行业特色的，具有品牌效应的活动成果，比如福建省的台盟界别利用本界别和本地区独特的对台资源优势，围绕热点问题开展了一系列调研活动，其成果获得了台盟中央常务副主席的批示与肯定，其组织的关注闽南文化的保护与研究这一焦点，成为福建省政协台盟界别的一个品牌特色。