科学推动预算执行提高资金使用效益——以中国热带农业科学院为例

乐音

财政拨款的预算执行是宏观调控的重要手段之一。加快预算执行、盘活存量资金，对于保障国民经济平稳有序运行、实现经济社会发展目标具有重要作用，是应对当前疫情导致的经济下行压力、化解国际国内风险的重要措施，是农业科研单位履行基本职能、落实国家重大方针政策工作效果和执行力度的重要体现。

中国热带农业科学院（以下简称“热科院”）是隶属于农业农村部的国家级热带农业科研机构，下属15个三级预算单位（含院本级），主要研究热带经济作物、南繁种业、热带粮食作物、热带冬季瓜菜、热带饲料作物与畜牧和热带海洋生物等六大创新领域，为保障国家天然橡胶等战略物资和工业原料、热带农产品安全有效供给，促进热区农民脱贫致富和服务国家农业对外合作做出了突出贡献。

为规范财政资金安全管理，提升财政资金使用效益，保证重点工作有效落实，该院在预算执行管理上做了一些有益探索。

一、热科院预算执行管理的做法

热科院15个院属单位分布在海南、广东“两省六市”，地域分布较广；各预算单位均为独立法人，各自根据批复的预算自主安排支出，且执行的项目类型多，预算执行工作调度和管理难度大。该院针对预算执行工作中存在的问题，在多年实践中探索出一套既符合预算执行管理规律，又符合该院实际的预算执行管理模式。

（一）提高政治站位，增强预算执行主体责任意识

每年度通过与各院属单位签订预算执行责任书，下发年度部门预算执行工作通知等方式，将预算执行工作摆在突出和重要位置，将预算执行进度管理工作贯穿单位年度工作中，强化“抓预算执行就是抓工作推进”的意识。院级层面成立预算执行督导领导小组，由院长和书记共同担任领导小组组长；所级层面由各预算单位成立预算执行领导工作小组，由党政一把手担任组长，亲自抓预算执行工作的组织实施。建立预算执行联动机制，形成全院“一盘棋”，定期会商，分析解决预算执行中存在的问题，不断增强各单位预算执行主体责任意识。

（二）关口前移，为预算执行工作奠定坚实基础

热科院改变传统的预算批复下达后才启动预算执行工作的方式，将预算执行管理关口前移，把预算执行管理的重点放在抓前期工作上。预算控制数一下达，院财务处便着手组织各单位根据各类资金预算执行难度和工作情况，抓好招标准备、合作单位遴选、工作方案制订等预算执行前期工作。各单位根据全院下达的预算执行总目标，明确各项目执行负责人，细化项目月度计划进度，将预算执行进度表作为年度预算执行督导的依据，层层传导压力，人人压实责任，切实将预算执行工作落实落细，确保预算批复后相关工作即可顺利开展，为全年预算执行工作的顺利开展夯实基础。

（三）分类施策，统筹推动预算执行

1.创新预算督导形式，分类施策。院长和书记在全院各类工作会议和现场调研等场合将预算执行情况作为重点进行督导；在新冠疫情情况下，采用电话督导、短信提示、视频会议等督导形式；对预算执行排名靠后或资金量大的单位，开展现场督导或开展管理处室互动会；在关键节点月份，实行每周一调度，将预算执行情况通报各单位负责人。针对项目的不同管理特点和情况，采取灵活多样的督导形式，精准施策，常态不怠。

2.建立部门联动机制，抓关键时点、关键单位和重点项目。基建和修购项目犹如一把“双刃剑”，既是预算执行的难点，也是加快预算执行的最大潜力所在。针对基建修购项目资金占比大的单位，指定专人作为重点单位和项目联系人，强化部门联动机制，由院财务处牵头，联合计划基建处等部门按照业务归口管理，加大现场督导和调研力度，切实提高项目组织实施和预算执行效率。

3.推进预算执行公开，建立约谈问责机制。通过OA办公系统、公示等方式对预算执行进度进行内部公开，提高预算执行透明度和规范性，让预算执行工作渗透到单位各层级，增强预算执行整体责任意识。对预算执行进度偏慢的单位，特别是关键时点不达标的单位和项目，启动问责程序，由院领导对相关负责人进行约谈，破解预算执行中的难题，凝聚加快预算执行共识和合力，有效推进全院全年预算执行工作。

（四）充分运用预算执行结果，形成预算执行闭环管理

针对以往预算执行结果无运用的情况，该院结合自身实际，建立预算执行相关激励约束机制，做到预算执行有抓手。一是建立预算执行月度通报机制，落实预算执行工作责任；二是建立预算执行进度与项目申报挂钩机制，对关键节点预算执行不达标的单位，取消或限制下一年度同类项目的申报资格；对年度整体预算执行进度低于全院年度总目标的单位，该单位申报自有履职类项目时推荐排名靠后；三是建立预算执行进度与单位领导班子年度考核挂钩机制，将预算执行进度目标明确写入目标责任书，增强预算执行的约束力和有效性。

热科院将预算申报、执行和评价等工作有效衔接，营造各环节有抓手、上下认识一致的预算执行氛围，形成合力共同推动预算执行，全院预算执行进度从2016年71.88%提升至2020年的96.57%，预算执行取得可喜成效。

二、预算执行工作的难点

（一）项目类型多，预算执行难以达到理想目标

热科院承担的项目主要有科研类项目、农业事业类项目、外交类项目和条件建设项目，因科研条件规律受农作物生长周期、地域和气候等影响，预算执行有其自身的特点，如科研类项目主要受科研工作规律和研究对象特点的影响，并存在科研失败的可能，预算执行进度很难做到按序时均衡推进；农业事业类项目主要与开展的工作性质有关，易受行业特点、作物生长周期和自然气候等因素影响；条件建设类项目因执行管理政策性强，如修购项目阶段性明显，6月份前主要涉及项目的前期准备工作，资金支付一般较少，7月份项目进入实施阶段后执行进度较快；基建项目涉及规划选址、规划报建、施工许可、竣工验收等相关手续，业务程序繁琐、耗时较长，在执行过程中需要与施工方、监理方等多方沟通协调，且基建执行周期长，不可控因素较多。另外，条件建设类项目受气候影响较大，该院所属地区均为台风频发地区，且雨季时间长，容易影响基建和修购项目的施工进度。

（二）预算执行进度与项目实施情况结合度不高

由于预算执行进度只体现项目资金的支出进展情况，不能反映项目执行的实际实施效果，单位普遍存在“重投入轻管理”的思想，只注重怎么把钱在规定时间内花完，忽略了项目实施效果，导致部分项目预算执行进度虽然达标，但项目最终实施效果与预定目标出现偏差或未能实现既定目标的情况。

（三）执行过程中对资金的规范安全使用监控力度不足

当前宏观经济形势严峻，国家对财政政策的管理要求越来越高，财政部门加强对财政预算执行动态监控、规范使用政府支出经济分类科目和预算执行进度不达标等的结果运用，将其结果作为编制或调剂预算等工作的扣减事项。部分单位在预算执行过程中存在项目负责人对预算执行关键考核节点认知度不高或不重视，财务人员对新的预算管理制度和规定理解不到位、宣贯不到位或支付审核把关不严等情况，导致预算执行过程监督不到位，近年来预算被扣减的情况时有发生。

三、科学推进预算执行进度提高资金使用效益的建议

（一）强化高度重视，正确看待预算执行工作

当前我国经济社会发展进入新常态，财政收入增长放缓，支出刚性需求较大，财政运行紧平衡特征明显。单位领导和项目负责人应从政治高度正确看待重视预算执行工作，将预算管理方式从“重投入”向“重绩效”转变，挖掘内部潜力，强调成本效益，硬化责任约束，把有限的财政资金用在刀刃上、花在紧要处，着力提高财政资源配置和资金使用效率。

（二）遵循科研规律，科学编制预算

预算编制的质量直接影响到项目的执行效果，因此预算编制要科学合理。受农业科研工作特点的影响，部分项目在经费使用上具有一定的季节性，需要科研人员在预算编制时充分论证其可行性，提前预判预算执行中可能出现的问题。在预算编制时要摒弃在原有基础上随意增减，充分考虑项目执行的具体情况，并与财务人员进行沟通，考虑支出的合理性和合法性，规范项目开支范围。

（三）突出权责匹配，强化责任担当

一是财务人员应加强对预算政策文件的学习和理解，增强工作责任心，加强审核把关，坚持依法理财，严守底线红线，坚决杜绝各种违规行为。

二是财务、科技、条件建设和国际合作等业务归口管理部门，应加强全院范围内的政策宣贯，让业务管理部门和项目负责人树立“花钱必问效，无效必问责”的理念，主动担当作为，使项目资金支出合理有效。

三是单位要建立预算执行内部控制长效机制，避免出现“一抓就紧，一放就松”的情况；优化预算执行管理工作流程，明确各岗位职责，相互分离、相互制约，降低财务风险，确保资金安全、合理和规范使用。

（四）加强预算执行过程监督，推动预算管理提质增效

通过财务信息化建设，加强预算执行过程监督。一是通过设置资金使用安全规范等各种预警规则、预警提示对资金使用的安全规范进行监控，监控资金使用“对不对”，对预警的资金问题及时修正，实现预算执行事中纠偏和纠错管理；二是建立动态预算绩效事中“双监控”管理机制，对预算执行进度和绩效目标实现程度实行双监控和动态跟踪，保障绩效运行跟踪监控与支出执行进度同预警、同通报、同反馈、同提高，监控资金使用“好不好”，对预算执行过程中资金使用绩效目标运行严重走偏的，及时纠偏纠差；对实施条件不成熟、无法按要求完成支出和绩效目标的项目，及时分析原因，调整技术路线。通过监控资金使用“对不对”和“好不好”，及时发现预算执行中的问题，将预算执行从事后反馈向事中监控转变，促进预算单位自觉加强项目资金规范合理使用和绩效管理，从单纯管理进度转变为提升项目质量和绩效上来。