事业单位内部控制建设实施中的问题及对策

崔志伟 苑丽娟 黄安娣

2012年财政部颁布《行政事业单位内部控制规范（试行）》，2014年起开始全面实施。2015年财政部印发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，将控制对象从经济活动层面拓展到全部业务活动和内部权力运行。经过多年的实践，事业单位内部控制建设对规范经济和业务活动，制约权力运行，防范风险隐患，促进单位内部治理水平不断提高发挥了重要作用。但是在内部控制建设及实施过程中，也存在着一些问题。本文着眼于当下一些具体现象，分析共性，查找原因，提出对策。希望通过提升内部控制意识、完善制度体系、加快信息化建设和增强监督评价等措施，促进内部控制工作有效开展。

一、内部控制建设实施中存在的问题

（一）内部控制意识方面的问题。良好的内部控制意识是单位内部控制建设工作有效开展的基本前提，但部分事业单位对内部控制工作的重要性和全面性认识不到位。一是存在重发展轻控制、重业务轻管理、重任务完成轻绩效成本的现象；二是用制度解决问题的意识不强，习惯于用行政手段解决发展中遇到的问题，制度执行往往受人为因素影响，缺乏权威性，导致内部控制制度流于形式；三是片面认为内部控制就是财务控制，理所当然是财务部门的事，造成工作开展不顺畅，阻碍了单位内部控制有效实施；四是内部控制人员知识缺乏，或缺少相应的内部控制经验，难以胜任工作，不能有效实现内部控制所期望的效果，导致具体执行时缺乏必要力度，使内部控制失效。

（二）内部控制制度方面的问题。部分事业单位在制定内部控制制度时，未能结合自身业务特点和实际控制需求去研究制定，对内部控制制度的全面性、科学性、可操作性把握不足，导致其在实施过程中形同虚设。

1.内部控制制度不全面。部分事业单位内部控制规程未覆盖单位经济和业务活动的全范围，未贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程。或仅以财务规章制度代替内部控制制度，致使单位内部控制存在管理薄弱环节和风险隐患。

2.内部控制制度不科学。部分事业单位未结合自身的业务性质、业务范围、管理架构，合理界定岗位职责、业务流程和内部权力运行结构，依托制度规范和信息系统，将制约内部权力运行嵌入内部控制的各个层级、各个方面、各个环节，也未根据单位实际发展需求，以及国家法规制度变动来修订调整单位内部控制制度，完善内部控制程序和流程。因而不能真正做到用制度管权，按制度办事。内部控制规程和制度成为“纸上谈兵”，极大影响了内部控制工作的严肃性和权威性。

（三）内部控制体系完善与优化方面的问题。部分事业单位内部控制工作仅停留在纸上，浮于形式，未形成完善、切实可行的内部控制体系。

1.内部控制建设基础工作不扎实。开展内部控制现状调研是内部控制体系建设的基础工作。但是，大多数事业单位在建立内部控制体系时，未对单位组织结构、部门职责、岗位设置、业务流程以及单位事业发展战略等进行充分的梳理和研究，因此不能从单位实际情况出发，对内部控制制度和体系进行完善和优化，降低了事业单位内部控制体系的针对性和有效性。

2.风险评估机制不完善。内部控制的实质是风险控制，风险评估是内部控制建设、实施和优化的基础。事业单位通过对经济活动和业务环境进行风险识别和分析，以制定风险防控措施和方法，实现单位内部控制目标任务。但是不少事业单位尚未建立风险定期评估机制，在业务环境和活动、单位管理要求等条件发生变化时，不能及时重新评估风险、发现问题、分析对策，因此也无法及时完善和优化内部控制体系，无法保证控制目标有效实现。

3.内部控制自我评价体系不健全。内部控制自我评价是由单位负责开展，对单位内部控制体系有效性进行自我评价，并且报告内部控制体系运行问题和效果的过程。随着我国财政、经济体制改革进一步深入，以及单位各项业务不断发展，内部控制内外部环境都发生了变化，事业单位需要对内部控制体系进行检查和重新评价，通过对问题和现状的梳理，分析原因，制定措施并加以实施，形成标准化程序，以优化内部控制体系。但是，就目前事业单位内部控制建设和实施情况看，大多数事业单位并没有建立完善的内部控制自我评价体系。一是没有足够权威的部门来保证内部控制自我评价工作的顺利开展，自我评价责任无法落实，具体实施方案无法真正落地；二是未建立日常监控机制，缺乏有效的自我评价方法和流程，无法真实反映单位内部控制体系设计和执行的有效性和问题缺陷，从而无法对内部控制体系提供有效性意见，也无法保证单位事业运行的效率和效果。

（四）内部控制监督机制方面问题。事业单位必须对内部控制的建立和实施进行监督和检查，以发现内部控制系统存在的问题和缺陷，以评价内部控制系统的有效性，并及时纠正和改进。目前财政部已建立较为完善的外部监督机制，但是很多事业单位在内部监督方面还不够完善。一是多数事业单位内部监督由承担单位内部控制体系建设和实施的财务部门负责，内部控制监督缺乏权威性，与内部控制执行机构没有保持相对独立，无法提出公正客观的评价和意见；二是未建立完善的内部监督管理制度，不能及时监控内部控制存在的问题和不足，不利于系统的自我监督和完善。

（五）内部控制信息化建设方面的问题。事业单位内部控制制度、要求、控制流程、防控措施只有通过信息化手段固化到信息系统内，才能实现实时控制。目前存在的主要问题：一是对内部控制系统建设不够重视，甚至有些人认为内部控制系统造成单位办事手续繁琐，不利于运行效率提高，因而对内部控制系统建设和运用缺乏积极性；二是以单位协同办公系统（OA系统）替代内部控制系统，造成业务流程风险控制点仍受人为因素影响，内部控制规程无法落地，无法提高内部控制的科学性、及时性和有效性；三是有些单位内部控制系统内容不全面，没有覆盖业务层面重点业务和风险控制点，导致内部控制信息不够完整，降低了内部控制的有效性。

二、完善行政事业单位内部控制体系的措施

（一）强化内部控制意识。健全机制，促使职工紧跟形势，主动入位，推动单位内部控制建设工作更好开展。

1.单位领导要高度重视。在内部控制建设中，单位领导起着主导性作用，决定着单位内部控制建设的水平和成效。单位主要领导要认识到内部控制建设是单位的一件大事，是提高单位治理能力的有力抓手，是落实全面从严治党、加强廉政风险防控的重要举措。这就需要管理者更新管理理念，注重均衡发展与控制、业务与管理、成本与效率等关系，注重抓好内部控制相关培训和宣传工作，做好单位内部控制工作的责任人和先行者，及时安排部署内部控制建设工作，高度重视单位内部控制的关键环节和风险点，积极推动单位内部控制建设落地。

2.职工认识要不断改变。应积极开展宣传培训，提高职工对内部控制的理解和认识，实现“三个改变”：一是改变职工认为内部控制只是财务部门的事的错误认识，倡导全体职工从上到下全面参与；二是改变职工认为内部控制工作纯属增加工作量降低效率的错误认识，引导职工主动依托内部控制流程实现对工作的提质增效；三是改变职工具体工作不愿受纪律约束的错误想法，培养职工用制度管人、用制度管事、遵守规则的工作作风。

（二）强化制度体系建设。各事业单位应结合自身实际及国家政策法规变动，不断完善内部控制制度体系。

1.健全制度体系。确保内部控制覆盖单位经济和业务活动全范围，贯穿内部权力运行的决策、执行和监督全过程，增强单位内部各层级人员自觉性。针对单位工作中相关薄弱环节，及时补充和完善内部控制制度。

2.注重分级防控。除了在单位层面不断加强制度建设外，还要注重在内设业务部门层面深入推进内部控制。可以适当选择重点部门，尝试开展内部控制建设，提升分级差异化精准防控水平，进而取得单位整体内部控制实效。

3.及时修订内部控制规程。根据单位事业发展情况以及制度修订情况，结合相关文件，借鉴其他单位经验，不断修订完善内部控制规程，力求做到政策可行、标准清晰、内容全面，努力提升制度规程的全面性、严肃性和权威性。

（三）优化内部控制体系。单位内部控制建设工作不能只重视使用过程，更应该注重内部控制体系优化建设。

1.注重内部控制基础工作建设。通过定期分析岗位设置、业务流程等是否与单位事业发展战略、任务要求相适应，不断完善和优化内部控制体系。

2.建立风险定期评估机制。单位应成立风险评估小组，定期对可能存在的固有风险和剩余风险进行分类和识别，运用定量和定性分析方法分析风险发生的可能性，以及对单位经济活动的影响程度，并及时上报评估结果，以便及时制定风险防控方案，有效防控风险。

3.健全内部控制自我评价体系。首先，事业单位应健全完善内部控制自我评价体系，成立评价小组，具体承担内部控制自我评价工作，并在评价过程中与单位其他职能部门相互配合监督。其次，根据单位实际情况、业务流程等制定自我评价方法和标准，依此评价具体执行情况，保证单位有效防范风险，日常活动合规合法。最后，合理运用内部控制自我评价成果，对评价中发现的问题，要进行分析评判以及采取修正措施和改进方案，适时调整防控关键环节和防控措施。

（四）发挥内部控制监督职能。一是合理设置内部控制监督岗位，按照不相容岗位相互分离原则，由内部控制建设工作领导小组指定内部审计岗位或专门岗位实施监督，保证有效性。二是建立内部控制监督工作相关机制，规定监督检查的方法、次数和范围，定期检查单位管理制度执行情况，以及措施是否有效落实，关键岗位设置是否符合内部控制要求等。

（五）推动内部控制信息化建设。一是主管部门要加强对下属事业单位内部控制信息化系统建设的支持和指导，推动内部控制体系进一步完善，真正实现管理制度化、制度流程化、流程信息化。二是事业单位要保障内部控制信息化系统建设经费投入，控制信息系统需安排专款专人负责建设维护优化，并在人、财、物各方面提供保障，时刻保持对事业发展的精准管控、精准促升。三是内部控制信息化系统建设要尽可能全面，应根据单位自身发展目标和内部控制制度要求，覆盖预算管理、收支管理、资产管理、政府采购、合同管理及其他重要业务管理各个环节、各个流程和各个岗位，保证单位实施全过程控制和决策。同时信息系统建设必须涵盖内部监督、评价、成本监控等相关内容，实现系统自动控制，减少人为因素影响。

（六）加强内部控制人才队伍建设。各单位应建立一支应变能力强、专业技能扎实的内部控制人才队伍，增强对风险的分析和应对能力，对单位内部控制制度设计及运行有效程度定期作出评价，对发现的问题能及时纠正。