公安公交派出所绩效评价指标体系设计研究——以G派出所为例

□于 鹏

(北京市公安局，北京 100088)

一、公安公交派出所绩效评价指标体系研究的意义

(一)公安公交派出所发展和当前面临的困境

公共交通建设对城市经济社会发展起着全局性、先导性的推动作用，特别是近年来，随着交通强国战略的落地，人民群众对公共交通领域内安全保障与服务的需求日益突出。公交总队在机构改革中，逐年增加警务人员的招录人数和比例，并按照资源向一线倾斜的原则，最大限度充实基层派出所力量，但受编制和财政限制，简单的“人口红利”已经不能满足公安机关和人民群众的迫切需求。如何“刀刃向内”，进一步挖掘、孵化、拓展现有警务人员的战斗力、竞争力，是摆在公交总队面前的重要课题。多年来，公交总队高度重视派出所建设，制定了一系列加强和改进公交派出所工作的制度、规定以及详细的绩效评价指标。然而，在具体实践中，派出所绩效评价仍存在“评价指标战略导向不明确”“主客观评价指标权重失衡”“绩效评价纵向落实不充分”等问题，成为制约派出所发展、影响基层警务人员主观能动性发挥的深层次因素。

(二)基于平衡计分卡绩效评价的理论和现实意义

当前我国公安机关绩效评价研究属于公共管理领域的热点、难点，特别是公共交通领域内的公安派出所绩效评价研究尚无人涉猎，相较于传统派出所，公交派出所更加注重服务于安全防范与反恐防暴。本文通过区分不同于传统派出所绩效评价的差异化战略，在此基础上构建公安公交派出所基于平衡计分卡的绩效评价，填补了目前该领域研究方面的理论空白；此外，在不打乱现有运行习惯条件下，引入平衡计分卡理论，将公安机关抽象的使命、核心价值观、愿景和战略转化为明晰的目标，通过对各个层级绩效评价进行构建，形成自上而下协调一致的绩效评价目标及指标，进而将派出所有限的资金、警力与总队整体战略目标牢牢捆绑在一起，推动公安工作健康可持续发展，也为其他公交派出所绩效评价的设计提供了实践范例。

二、平衡计分卡理论概述

20世纪90年代，伴随着信息技术日益发达的知识经济时代的到来，企业管理者逐渐发现传统的财务绩效衡量模式已经明显滞后且无法满足现实需要，在日常关注企业经营业绩和运作情况之外，无形资产所创造出的企业衍生价值越来越不可忽视，这为平衡计分卡的诞生提供了契机。

(一)“平衡计分卡”的诞生

1990年，一个名为“未来组织业绩衡量”的研究项目，在毕马威下的研究机构诺兰诺顿正式启动，机构CEO戴维·诺顿为负责人，罗伯特·卡普兰为学术顾问。经过大量工作，研究小组从众多实践案例中发现了美国模拟设备公司的“企业计分卡”，该卡既包括传统财务绩效指标，又包括产品开发效率、制造流程等其他与企业经营相关联的绩效指标，研究小组在“企业计分卡”原型上进一步拓展开发形成了一个拥有四个层面的绩效衡量系统，称为“平衡计分卡” 。[1]1992年，卡普兰和诺顿撰写题为《平衡计分卡——驱动业绩的评价指标体系》一文，发表在当年1-2月号《哈佛商业评论》，标志着平衡计分卡的正式问世。

(二)“平衡计分卡”的发展

平衡计分卡伴随着五部著作的发行先后经历了几次大的发展演变，依次是：1996年《平衡计分卡——化战略为行动》一书，标志着平衡计分卡实现了由绩效衡量工具到战略实施工具的巨大转变；[2]2000年《战略中心型组织——如何利用平衡计分卡使企业在新的商业环境中保持繁荣》一书，进一步丰富发展了平衡计分卡理论；2004年《战略地图——化无形资产为有形成果》一书，首次探索性提出化无形资产为有形成果的实现路径[3]；2006年《组织协同——运用平衡计分卡创造企业合力》一书，就管理者如何挖掘组织协同所产生的衍生价值进行了系统论述；[4]2008年《平衡计分卡战略实践》一书，介绍了组织将战略与运营进行连接的所有关键流程。自此，平衡计分卡实现由组织绩效评价向组织战略管理的转变，成为涵盖战略制定、描述、协同、衡量、管理以及运营相连接等诸多环节的战略管理理论体系。

(三)“平衡计分卡”的使用

平衡计分卡作为绩效管理工具，往往和战略地图配套使用，企业或组织开发完战略地图后，平衡计分卡便将战略地图中涉及到的财务、客户、内部业务流程、学习与成长四个层面的目标，细化为具体的衡量指标、目标值、行动方案和预算计划，并制作绩效评价量表。由此，通过“一图、一卡、一表”的完整结构，实现组织绩效战略的层层分解落地。

三、G派出所绩效评价现状

(一)公安公交派出所的职责

公安派出所是县(区)级公安分局的派出机构，履行属地职责，是打击预防违法犯罪、维护社会治安秩序、提供公共安全服务的基层综合性战斗实体。[5]结合公安公交派出所实际，其主要职能可以概括为六个方面：一是侦查处置公共电动汽车上、地铁、轨道交通工具及场区、站区内的危害国内安全的案件；二是侦查处理发生在公共电汽车上、地铁、轨道交通工具及场区、站区内的刑事案件，查处治安案件，预防违法犯罪；三是对公共电汽车上、地铁、轨道交通工具及场区、站区进行治安管理，实施消防监督；四是指导、监督、检查公共交通系统单位内部治安保卫工作；五是实施对出租汽车、汽车租赁行业的治安管理，指导企事业单位内部治安保卫工作；六是法律、法规规定的其他职责。

(二)公安公交派出所的工作目标

工作目标应涵盖公安派出所的主要工作内容、努力方向和工作标准，参照2002年3月全国公安派出所工作会议确立的公安派出所工作目标，同时结合公交派出所实际，确立具体工作目标为：第一，“发案少”，即派出所应努力减少辖区发案数，降低辖区内违法犯罪率；第二，“秩序好”，即派出所对各种违反治安管理秩序的行为，应及时采取措施打击处理，有效维护社会治安秩序；第三，“社会稳定”，即派出所应加强情报信息收集、研判，及时发现可能危害社会的各类不稳定因素，积极配合协助有关部门做好社会矛盾纠纷排查化解，严密控制可能危害社会稳定的敏感重点人员，维护辖区的稳定与安宁；第四，“群众满意”，即派出所应坚持“以人民为中心”，在工作中努力满足群众对安全、公正、隐私等方面的需求。

(三)绩效评价中存在的问题

为进一步提升队伍正规化、专业化、职业化建设水平，公交总队G派出所自2015年起着手建立具有公交派出所特色的绩效评价指标体系，充分发挥绩效评价“指挥棒、风向标”和“抓管理、促工作”的作用，推动实现队伍管理和业务工作的双提升。但在实际运行过程中，仍存在如下问题：

1.评价指标战略导向不明确。为了实现“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”的战略目标，派出所明确了治安打击、管理防范、服务群众等公安基础工作，但这一导向在绩效评价指标体系上并未得到充分体现。一方面，过度强调案件办理数、逮捕数、拘留数等传统治安打击指标的现象依旧存在；另一方面，诸如基础防范、治安管理、情报预警、矛盾排查化解等大量工作周期长、落地成效慢的长期指标，往往被简单量化处理，有的甚至未能直观反映在绩效评价指标中，直接导致派出所战略目标与各部门及民警个人行为不相一致，大大降低了基础服务效率。

2.主客观评价指标权重失衡。派出所处在上级公安机关和一线民警之间，一方面为了完成目标任务忙于“围着指标转”，另一方面为了团结多数人、带着大家干，在绩效评价中设置了过多的主观评价指标，且评价指标间未能依据岗位职责的不同合理设定指标权重。导致民警在自评互评时，由于缺少差异化的绩效评价指标，往往找不到自己与他人的差距；领导由于没有足够的客观指标，定量考核与数据分析不足，评价结果很大程度上依赖于主观判断。长此以往，易形成组织内“干多干少一个样，干与不干一个样”的不良氛围，不利于调动实实在在干事民警的工作积极性。

3.绩效评价纵向落实不充分。绩效评价指标自上而下的层层落实，是确保派出所战略化为全警行动的关键环节，也是解决各项政策措施落实落地“最后一公里”问题的关键一步。但在实践中，派出所往往只是将绩效评价指标分解到各部门，或至多是部门内的警区、小组等基础作战单元，并安排一位负责同志牵头开展警务工作，“鞭打快牛、忙闲不均”“搭便车”等现象屡见不鲜。由于未能将绩效评价指标精确落实到个人，摆在民警面前的评价指标，在个人眼中都像是“集体”的目标任务，直接导致“守株待兔”“被动挨打”思想的滋生蔓延。

四、公安公交派出所绩效评价指标体系设计

(一)明确使命、核心价值观和愿景

公安机关的使命和核心价值观来自于其职责任务和根本宗旨，愿景即全警对公安工作应该达到一种什么境界所共同拥有的认同与追求。结合G派出所实际，本文明确派出所的使命为：与辖区地铁公交企业通力合作，保障人民群众的出行安全，创建良好的社会治安环境；核心价值观为：对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明；愿景为：到2022年底，将G派出所建设成为首都一流的公安公交派出所。

(二)确定战略和战略主题

为了完成使命，G派出所结合当前中心工作和辖区实际，确定了统筹抓好治安、管理、服务、创新四个领域的派出所战略。与之相对应，派出所设有打击处置队、地铁警务队和综合指挥室，对应履行治安、服务和管理职责，创新则是派出所各部门、每个民警都应思考履行的共性职责。根据卡普兰和诺顿的理论，本文在建立G派出所平衡计分卡的基础上，应分别建立部门平衡计分卡和民警个人职位计分卡，进而形成G派出所完整的平衡计分卡绩效评价指标体系。

(三)建立G派出所战略地图、平衡计分卡和绩效评价量表

G派出所作为公安基层派出机构，在绩效上与强调财务的企业不同，具有明显的公共行政部门的属性。在这里，本文将传统的平衡计分卡四个层面整合为三个层面，原“客户层面”调整为“利益相关者层面”，原“内部业务流程层面”调整为“实现路径层面”，原“学习与成长层面”“财务层面“整合为“保障措施层面”。具体为：

1.利益相关者层面。一方面，作为北京市公共交通领域内公共安全和公共服务的提供者，G派出所的主要服务对象是辖区群众，包括广大乘坐公共交通工具(公交、地铁、长途客运、出租汽车等)的人民群众，和辖区企事业单位(公交集团、地铁运营公司、长途场站、出租汽车公司等)及其从业人员；另一方面，作为公安机关的基层派出机构，G派出所要同时对当地党委、政府和上级公安机关负责。本文把利益相关者层面主要的价值主张归纳为五方面的目标：减少违法犯罪、提升反恐防暴水平、提高群众安全感、提供优良服务和培养群众责任心。

2.实现路径层面。战略地图所要描述的是那些能够帮助实现利益相关者价值主张的关键核心路径，对于G派出所而言，主要从治安、管理、服务、创新四个流程分别确定目标：

(1)治安。治安工作是公安基础工作，是开展各项公安业务的重要依托。G派出所治安流程应具体包括强化打击整治、强化巡逻防控、提升信息预警水平和警情快速响应四个方面的主要目标。

(2)管理。G派出所管理职责主要体现在为公共交通领域平稳运行提供安全与服务保障，通过与辖区建立良好伙伴关系，进一步提高辖区资源整合能力，为全面推进派出所各项工作奠定良好的群众基础。为此，确定了强化管理控制、做好群众工作、建立伙伴关系三个主要目标。

(3)服务。G派出所一方面要通过治安打击整治、强化内保管理等措施在治标上下功夫，另一方面也要通过对辖区服务水平，乘客法制意识、责任意识的提升和培养在治本上动脑筋，多措并举提升辖区公共安全综合防范水平。这里主要设置提高执法水平和加强辖区宣传两个主要目标。

(4)创新。当前，在轨道交通路网建设速度与警力资源配置速度难以同步的情况下，G派出所在业务方面最重要的创新之处在于丰富完善轨道交通地上地下安保一体化机制，整合各方防控资源，实现警力优势互补。队伍方面的创新主要体现在对现有经验总结分析的基础上，探索更加适合辖区实际的警务运行机制。

3.保障措施层面。保障措施层面是实现利益相关者层面和实现路径层面目标的根基，在保障措施层面的设计中，必须遵循实现路径层面各目标的指引。为了确保实现战略目标，结合当前的队伍现状，G派出所在保障措施层面必须关注四方面的内容：

(1)警力资本。警力不足是当前各地各级公安机关普遍存在的问题之一，G派出所也概莫能外，要坚持从现有警力资源的利用率上做文章，做好内部挖掘、培养工作。这里主要设置合理配置警力资源、提高民警素质两个目标。

(2)信息资本。在当前大数据时代的背景下，推进公安信息化建设是做实公安基础工作、整合各方资源、提高打击防范违法犯罪能力、提升为民服务水平的必然选择。对于G派出所而言，有效利用市局、总队现有信息化成果，强化民警信息化平台操作使用能力，是派出所在信息化建设方面最主要的目标。

(3)组织资本。G派出所工作绩效和发展成果离不开每名民警的辛勤付出、协同配合。这里主要设置以辖区为中心的警察文化、领导力开发、与战略一致的激励机制、建设高绩效的工作团队四个目标。

(4)财政资金。与企业追求最大财务绩效不同，公安派出所追求的是辖区社会治安秩序的安定有序。这里应将财务资金看作是开展公安工作的驱动因素，主要设置赢得上级支持、争取社会赞助、降低工作成本、提高现有资产利用率四个目标。

通过上述分析，可绘制出G派出所战略地图，如图1所示。

图1 G派出所战略地图

G派出所战略地图描述了实现利益相关者的价值主张所需要重点关注的关键实现路径，以及支撑实现路径所需的相关保障措施。建立战略地图后，我们还要将战略地图中各个层面的目标进行分解细化，得到具体可操作的衡量指标、目标值和行动方案。由此，建立G派出所平衡计分卡，如表1所示。

表1 G派出所平衡计分卡

为了确保派出所战略目标的最终实现，各项目标任务和行动方案的贯彻落实，在开发完G派出所战略地图、平衡计分卡后，还需制定G派出所绩效评价量表，与前两者配套使用，形成派出所层面“一图、一卡、一表”的完整结构。在绩效评价中，G派出所结合当前中心任务，确立了以结果为主，兼顾过程和无形资产的评价导向，确定了利益相关者层面、实现路径层面、保障措施层面在绩效评价中的权重依次为50%、30%、20%。在设置各层面指标权重时，G派出所按照指标在工作中的重要程度设计相应的权重系数，其中涉及全局性工作的权重系数为5，局部性工作的为3，日常事务性工作的为1，最终通过加权平均法求得绩效评价结果。

由此，得到G派出所绩效评价量表，如表2所示。

表2 G派出所绩效评价量表

(四)建立部门层面及民警个人层面计分卡

根据卡普兰和诺顿的理论，在绘制、建立G派出所战略地图和平衡计分卡的基础上，还应分别制定各部门战略地图、平衡计分卡以及民警个人职位计分卡，进而形成G派出所完整的平衡计分卡绩效评价指标体系。由于各部门战略地图、平衡计分卡及民警个人职位计分卡是对派出所战略目标的分解细化，其建立步骤与派出所战略地图、平衡计分卡、绩效评价量表基本一致，这里不再赘述。

五、公安公交派出所绩效评价实践中应注意的问题

(一)获得高层的认可支持

将平衡计分卡作为绩效管理工具引入公安公交派出所无异于是一场组织变革，其探索阶段不可能一帆风顺，因此高层领导(即派出所全体班子成员)的认可和支持是成功的关键因素。领导班子要充分认识到平衡计分卡理论的先进性和重要性，对派出所使命、核心价值观、愿景及战略等因素要取得一致共识，在遇到困难和阻力时，要坚定信念，持续不断地改善与推动，才能真正落实平衡计分卡各项制度，发挥其应有作用。[6]

(二)持续双向的有效沟通

由于特殊地位及历史原因，公安公交派出所民警年龄结构普遍偏大、文化程度偏低，必须要大力宣传动员，使全体民警对平衡计分卡有正确的认识并产生认同，才能消除顾虑和抵触情绪，减少实践阻力。此外，派出所的战略、愿景、目标、指标、行动方案等要在与每个民警持续双向有效沟通的前提下确定，才能确保将派出所的战略目标层层传导至部门和个人，平衡计分卡的制订才有意义，执行才有效果，战略才有可能实现。

(三)分级使用平衡计分卡

公安公交派出所利用平衡计分卡将派出所战略目标层层承接、分解至各个层级，并确定每个层级的战略主题、目标和指标，使每个层次均与派出所最高层级的战略目标相一致，形成自上而下层层分解，自下而上层层推动的组织结构。同时，强化派出所各部门以及民警个人在解决问题、完成战略过程中的通力合作，使每个民警都有机会展示自己对派出所绩效所做出的贡献。

(四)与个人激励机制挂钩

绩效评价与激励机制犹如一个硬币的两面，缺一不可，必须配套使用才能呈现出完整效果。激励机制是绩效评价的“鞭子”，没有激励机制，绩效评价无法落实；绩效评价是激励机制的“标尺”，没有绩效评价，激励机制无法服众。只有将民警个人的薪酬、晋升等激励机制与绩效评价相挂钩，才能真正激发个人主观能动性，真正实现从“要我干”到“我要干”的思想转变，推动派出所事业不断发展，形成一个良性循环的双赢结果。

(五)管理制度和信息系统建设

好的实践要靠制度建设才能固化，并进一步发展传承。脱离管理制度的信息系统建设，就像无源之水、无本之木，不能长久持续；同样，当组织还没有做好平衡计分卡应有的管理制度方面的建设，就盲目导入平衡计分卡，效果往往是水土不服、无疾而终。因此，在公安公交派出所绩效评价中导入平衡计分卡，应先有正确的观念，完备的管理制度，再辅以信息软件，协助落实，才能真正扬其所长，落地见效。