人口跨区域流动登记管理：比较及启示

□贺小蒙

(中国人民公安大学，北京100038)

一、引言

自改革开放以来，随着经济的快速发展，我国出现了大规模的人口跨地区流动。由于我国所特有的城乡二元户籍制度，再加上城乡之间的福利差距，人们更多地关注农村与城市之间的人口流动与“农民工”群体。然而随着近些年农村社会经济的快速发展，“农业户口”和“非农业户口”藩篱的瓦解，户籍制度导致的人口福利差异可能更多地体现为区域之间，而不是城乡之间。

自1958年实施《中华人民共和国户口登记条例》(以下简称“户口登记条例”)后所建立的户籍制度，除了显性的 “事前审批、凭证落户”人口流动和户口迁移阻隔，更有围绕户口登记所建立起来的一系列隐性的户口福利分配壁垒。改革开放以后，户籍制度的持续改革逐渐消除了人口流动的各种障碍。当然我国仍然在大力推进和深化户籍制度改革，实施居住证制度，放宽落户限制，目标是建立以经常居住地为主的户口登记制度。这些改革的目标和难点都集中在跨区域人口流动的管理和福利制度。

虽然世界上其他很多国家并未建立户籍制度，但跨区域人口流动的各种管理制度实质上一直存在。梳理其他国家的人口跨区域流动相关制度对于深入推进我国的户籍制度改革具有一定的借鉴意义。

二、欧洲国家人口跨区域流动登记管理

欧洲国家居民进行迁徙或改变居住地，不受户籍管理机关的约束，也不需要办理户口或人口迁移证等证件。[1]通常情况下，居民在迁徙和改变居住地的事实发生后，再向有关部门进行登记，即实行“事后申报制”。

在西欧各国中，丹麦的人口登记和管理最为先进也最具代表性。丹麦民事登记制度(CRS)建立于1968年，其前身为1924年建立的丹麦国家居民登记制度。[2]CRS采用电子记录信息，用于向居民征税等一系列行政用途。其内容包含了唯一的个人身份证号、姓名、性别、出生日期、出生地、公民身份、父母身份等个人信息，以及不断更新的生命状况、居住地和配偶信息。[3]每位丹麦公民自出生起就会被分配一个10位数的个人身份证号，称为CPR号，该号码包含了公民的出生日期和性别等信息，在各种登记中通用。在分配CPR号时如果遇到错误，不仅会重新分配，CRS系统也会保留历史CPR编号的记录。较小的贫富差距和全世界最高比例的税收，使得丹麦拥有全世界最为慷慨和宽泛的社会福利和保障体系，丹麦居民不论居住于何处，都可以凭借个人唯一的CPR编号即可享受相关的社会保障和福利。对于所有丹麦的居民，GRS系统包含了其居住地、迁入和迁出地的完整地址信息，以及每一次地址变动的具体日期。自1924年以来，丹麦有关法律就规定了居民必须进行国民登记，而且国家对于居民的迁徙和移居没有限制，这使得丹麦居民对于迁移登记的态度往往十分积极，人口登记也能够非常真实地反映人口的变动情况。

德国人口登记管理制度始于19世纪，起初是为完整收集公民地址，从而保障社会安全。自1949年实行基本法起，德国就将登记制度权限交由各邦管辖，各邦在联邦框架法之下独自设立登记法。而自2015年起，内政部起草的《联邦登记法》(BMG)在全国范围内施行。登记法规定，不论是否为本国人，只要在德国境内居住便有登记义务。依照德国联邦登记法规定，登记过住所的居民在从一地迁移至另一地时，除有居住事实之外，还须有久住的意愿——在迁入新址持续6个月后方可进行迁移登记。德国虽然允许居民拥有多个住所，但要求必须设定一个主要住所，相关登记也应在主要住所所在地居民登记局进行。同样地，居民登记资料与税收、社会福利和选举也密切相关，当居民资料发生变动后，居民登记局就将相关资料报与劳工局及其他福利机关。居民在迁出原住邦时，应通知该邦的行政主管机关，否则会影响补助金的申领。联邦登记法规定了居民有正确、及时进行迁移登记的义务，若居民未及时或正确办理登记，最高可处1000欧元的高额罚款[4]。

瑞典的人口登记与管理制度和丹麦非常类似，称为TPR(Total population register)。TPR的信息登记和数据更新由瑞典国税局负责，并每天更新有关出生、移民、死亡和婚姻状况的数据。在瑞典国税局的总人口登记(TPR)中，个人识别码(PIN,Personal identity number)是唯一的识别符。PIN码不仅作为人口统计和身份证明的依据，还广泛用于迁移、税收、医疗、教育、收入和社会保障等各方面。同样的，TPR中也记录了公民移居和移民的完整地址和时间信息。[5]

随着欧盟一体化的推进，欧盟对于各成员国之间人员自由流动的立法也逐步完善，共同体成员之间公民的跨国界迁徙自由度大大提升，“申根协定”的推行使得大多数欧洲国家居民迁徙自由不再局限于本国，而是真正意义上的跨国界自由流动。

三、美国人口跨区域流动登记管理

美国并没有严格意义上的身份证，驾驶证和信用卡等都可以当作证明身份的有效证件，而一切与个人身份相关的证件背后都是个人唯一的社会保障号。1935年8月颁布的《社会保障法》规定了为每个有资格享受社会保障的公民分配唯一的记录标识，即社会保障号(social security number,SSN也称社会安全号)。该法案的意图是将社会保障号(SSN)仅在社会保障管理部门内用作主要标识符。[6]但随着时间的推移，社会保障号的作用远远超出了预期。如今的社会保障号在美国的人口管理制度中具有重要的作用，几乎是美国政府进行所有人口管理活动的基点。社会保障号由美国社会保障总署(social security administration)颁发和负责管理，居民终生使用。它记录了个人的各种信息，包括居住、纳税、信誉情况等。社会保障号不仅可以作为公民的身份证明，在日常生活中的银行开立账户、考取驾驶证、求职甚至安装电话等都需要出具该号码。公民也可凭借该号码获得社会保险、医疗补助、失业救济等社会福利和保障。[7]随着网络技术的成熟，储存社会保障号码的系统已经在全国实现连通，这为政府进行人口迁移管理提供了极大便利。

需要特别指出的是，与欧洲国家有所不同，美国不实行迁移登记制度，公民凭借有效的身份证件就可以在全国各地进行跨地区迁徙和移居，而不需要进行事前或事后的登记。人口普查局从财政部联邦税务局的个人收入申报表上获取纳税人及其家庭成员的当前住址，再通过社会保障号来反查当事人上一年度的住址和相关信息，来判断公民在这一年度内是否发生了国内迁移，并对迁移人口进行信息追踪和管理。[8]在各州社会福利资源不平衡的情况下，美国采取人口迁移登记与纳税地点关联的做法是为了保证权利与义务的对等。在大多数州只要纳税够一年的时间，本人和子女便可以享受该州的各种社会福利。除此之外，有的州还要求移居者在该州有一定住房面积或稳定的收入来源等，只有满足了以上条件才可申请获得福利援助、投票权、免费医疗服务等方面的权利。但这种做法被视为歧视移居者，并违反了保障公民“自由地选择居住地”以及“在定居后受到平等对待”权利的“优惠与豁免条款”，因此频频受到挑战。[9]从“夏皮罗案”到“萨恩斯案”，美国最高法院一直致力于维护着公民“自由定居后受到平等对待”的公民权利。[10]

四、日韩人口跨区域流动登记管理

东亚地区由于受到中国文化的影响，大多都形成了以户籍制度进行人口管理的模式。其中，以日本、韩国最具借鉴意义。

日本作为极少数采取户籍制度管理人口的发达国家，其户籍制度源远流长，但近代意义上的户籍制度建立在明治维新之后。[11]明治四年(即1871年)日本政府颁布《户籍法》，规定国民进行登记，并赋予了合法登记的居民以居住和迁徙自由，这标志着公民迁徙自由权在日本的确立。[12]而日本现行的户籍制度是在昭和时期建立起来的。现行日本户籍制度包括了按户编制的户籍和按人登记的居民基本台账制度。所谓居民台账就是政府依据居民卡编制而成的资料册，而居民卡(又称住民票)则是根据居民常住地设立的最常用的户籍文本。居民卡不仅记载了居民的姓名、性别、出生年月和住址等基本信息，还包括迁入本地的具体日期和原住址等信息。居民卡在日本居民日常生活中占据重要地位，不仅可以用于证明本人身份，也用于办理迁入、迁出手续，甚至公民纳税、选举登记、领取国民健康保险和养老金等活动全部依靠居民卡进行。在日本居民卡是完全跟随个人居住地的改变而移动的，只要满足一定的居住年限并拥有固定职业便可以在当地申请居民卡。

虽然日本允许公民自由流动，但对公民的跨地区迁移有着严格的法律和程序上的规定。按照日本居民基本台账法相关规定，居民在住所相关信息发生变化时必须向相关部门进行申报登记。在迁出一地前，应当去当地政府登记迁出人姓名、迁出目的地以及预计迁出的日期，并获得相关证明。在迁入一地后，需在14日内向当地政府进行迁入登记，登记事项包括：姓名、住址、迁入日期、是否户主等，在登记时还需要附上迁出证明和健康保险证明等有关证件。根据《选举法》等法律，只要在一地居住三个月以上，并拥有固定的住所(不论购买或租住)，便可以在国民健康保险、子女教育等社会保障和福利方面享受与当地居民同样的待遇，拥有同当地居民一样的权利，不会受到任何歧视]。[13]如今，日本实行“住民基本情况网络登记制度”，居民凭借个人登录号就可以在网上进行迁移登记，政府也能够通过网络更方便地掌握人口情况并进行管理。[14]

韩国户籍制度与日本类似。在韩国，公民的迁徙和移居同样不受限制。但根据国家有关规定，年满16岁的公民在迁入一地后，需要在2周内进行居住登记。在迁入居住地满一年后，只要符合无犯罪记录和依法纳税等条件，便可自动获得当地户口，享受与当地居民同样的权利和社会福利待遇。[15]

五、我国人口跨区域流动登记管理

(一)我国大陆人口跨区域流动登记管理

世界上大多数国家对居民的跨区域流动并不做限制，以市场调节来管理人口迁徙和移居，与之不同的是，我国历史上对于流动人口的管理有着明显的政策导向。自1949年中华人民共和国成立以来，我国对于流动人口的管理政策经历了如下6个阶段：第一阶段是从1949年到1957年的人口自由迁移阶段，第二阶段是1958年到1977年的人口限制迁移阶段，第三阶段是1978年到1988年的人口流动开放阶段，第四阶段是1989至1999年的人口流动管制阶段，第五阶段是2000年到2008年的人口流动加快阶段，第六阶段是自2009年起至今的人口流动加深阶段。[16]总的看来，我国对于流动人口的管理经历了“自由——管制——开放——管制——逐步开放”的过程。

同日本、韩国等国家一样，我国以户籍制度作为人口管理的主要手段。但与其他国家户籍制度不同的是，我国的户籍制度不仅是为了提供人口统计数据和证明个人身份，而且还直接用于调节人口分布，并服务于国家希望实现的许多其他重要目标。[17]随着经济的发展，户籍制度成为了公民享受公共福利、社会服务，以及获取更完全的居民资格的最重要机制之一。[18]

过去很长一段时间，我国对于居民户籍的变动有着严格的限制，实行迁移事前审查政策。由于户籍同教育、住房、医疗、就业等公民权益存在着紧密的联系，社会福利资源丰富的北京、上海等城市的户籍也就成为了人们眼中的“香饽饽”，这些城市的政府也对户籍迁移提出了严格的限制。另一方面，户籍管理结构呈现“城乡二元分割”的状态，农业与非农业户口之间隔着难以逾越的鸿沟。

近些年来，我国积极推进户籍制度的改革。首先是取消了农业户口与非农业户口的区分，加强农村居民社会福利待遇，放开中小城镇的落户限制，使得农村居民落户城镇不再困难。其次，在全国范围内实施居住证制度，放开、放宽了除个别超大城市外的城市落户限制，使得居民在全国大部分城市都能够实现户口迁移的自由，居民迁徙和定居自由的权利得到了保障。

从本质上讲，居住证制度是以固定居所和稳定就业为依据，对流动人员进行信息登记并向其颁发居住证的人口管理制度。但另一方面，在户籍逐渐与各种福利脱钩的阶段，居住证制度还承载着持证人凭证在居住地享受居民权利和公共服务的功能，成为公共资源配置制度的一个重要环节。[19]自2016年1月1日《居住证暂行条例》施行以来，各地纷纷出台了建立居住证制度相关办法和规定。其中，以最新实施的《河北雄安新区居住证实施办法(试行)》(以下简称“办法”)最具导向性和代表性。该《办法》规定，只要在当地居住半年以上并符合合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的即可申领居住证。居住证持有人在当地可以依法享受劳动就业、参加社会保险等权利，以及国家规定的涉及义务教育、医疗卫生、文化体育、法律援助、证件办理等方面“六项基本服务”和“七项便利”。此外，《办法》还规定雄安新区实行居住证积分管理制度。当持证人的居住证积分达到规定分值的，可享有相应的住房保障、养老服务、学前教育等公共服务及相应的福利待遇、办事便利。符合雄安新区积分落户条件的，可申请在雄安新区落户。[20]从雄安新区居住证制度的内容不难看出，我国对流动人口态度已经由之前的“限制、管控”转变为“服务、引导”倾向。国家和地方政府都把保证流动人口享受福利保障和公共服务的权利放在了突出位置，积极缩小流动人口和本地居民在身份和权利上的差距，增强流动人口的归属感和认同感，引导流动人口逐步融入居住城市。

总的来看，我国对人口跨地区流动的管理已经步入了自1958年建立现行户籍制度以来的崭新阶段。虽然部分城市和地区对户口迁移仍有一定的限制，但伴随着户籍改革的逐步深入，居民在国内跨地区流动的限制必将越来越少，离实现真正意义上的迁徙和定居自由也将越来越近。

(二)我国台湾地区人口跨区域流动登记管理

台湾作为中国不可分割的一部分，同样也以户籍制度进行人口管理。但与大陆户籍制度不同的是，台湾实行“户警分立”的户籍管理制度，由专门的户政管理机关——户政事务所进行户籍的管理工作。

台湾地区户籍法规定，居民在迁移和变更住址后，有依法进行登记的义务。如未办理，且经户政事务所查证属实，户政事务所会进行书面催告；经催告后，逾期仍不办理的，户政事务所依居住事实进行直接登记，并处以罚款。(1)参见台湾《中华民国户籍法》。在户政电脑化之后，居民在国内迁移只需向迁入地户政事务所办理迁入登记，迁出登记由迁入地户政事务所在户政系统内完成接续办理。

在台湾，户籍首先有着身份认证的功能，教育、医疗、住房、贷款、补助等社会福利资源身份的认证，均与户籍登记有直接的关系。其次，户籍地址还作为衡量一地人口数量的法定依据，而一地人口数量影响着当地政府的改制升格、人事组织、财政预算和立法委员会的席次数量等。地方政府为本地的发展，往往通过生育补助、老人福利等福利措施，吸引居民“用脚投票”，向更高福利的地方迁移。由于居住事实缺乏认定，导致居民“依福利设籍”而不是“依居住事实设籍”，福利竞逐下居民“人籍不合一”的现象日益严重。此外，户籍地址还影响着兵役、纳税、选举投票、教育等方面，同样造成了虚报迁徙和未按址居住等现象频发。目前，台湾的户籍制度也面临着改革的困境。

六、比较与启示

各国由于实际情况不同，在人口跨区域流动登记方面采取不同的做法。如表1所示。

表1 世界部分国家和地区人口跨区域流动登记管理表

丹麦和瑞典由于其宽泛、慷慨的福利体系，居民在各地均可享受很高的福利待遇，因此几乎不存在“用脚投票”——为福利而迁移的现象，因此对人口迁移登记只依居住事实而认定。德国的迁移登记不仅要求居民有居住事实，还需有久住意愿——在迁移事实发生六个月后，才可以进行居住登记。美国虽不实行迁移登记制度，但在大多数州都要纳税一年才可以享受该州福利，而在福利较高的州甚至对移居者的住房面积和收入有一定要求。日本实行“户随人走”的登记制度，迁移登记依居住事实而定，只要移居者居住满三个月并拥有固定住所即可享受当地福利待遇。韩国实行和日本类似的户口登记制度，移居者居住满一年后，且符合无犯罪记录和依法纳税等条件，即可享有当地居民权利。台湾地区要求居民在发生迁移事实后三个月进行迁移登记，但由于福利、纳税、选举投票、教育方面的种种原因，加之缺乏居住事实的认定，导致了“人籍不合一”现象严重。

通过梳理对比各国家、地区人口迁移相关制度，得出以下启示：

(一)为“以经常居住地登记户口制度”做好立体化制度设计

“十四五”规划纲要中指出——试行以经常居住地登记户口制度。建立“以经常居住地登记户口制度”，要做好多维度、全方位的立体化制度设计。

首先，要明确常住地登记办理主体、探索由户籍地登记转化为常住地登记的具体办理程序，利用新一代信息技术建立网络登记平台，逐步推进户口登记的有序转变和平稳过渡。

其次，加强社会福利体系制度改革。简化社保转移接续手续，完善养老保险全国统筹信息系统建设，推进医疗保险普通门诊费用跨省结算。加强教育领域尤其是义务教育阶段的资源投入，优化事业编制调配、增加教师编制数量。

再次，深化土地管理制度改革。健全重大项目用地保障机制，实施“增存挂钩”。完善建设用地市场体系，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，加快推进城乡统一的建设用地市场建设。[21]开展土地指标跨区域交易试点，探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制。

同时，大力支持中小城市发展，提高中小城市吸引力。引导中小城市与中心城市错位发展，以产业发展为依托提升就业创造能力。加强中小城市基础设施和公共服务建设，引导高校、企业往中小城市布局，制定中小城市产业发展和人才落户鼓励政策，提高中小城市吸引力。

(二)推进国家人口基础信息库建设和居住证实施，更好地保障和服务于人口跨区域流动

首先，进一步推进国家人口基础信息库建设，更好发挥人口信息登记和管理的原始功能。同时，建立户籍和人口信息网络登记系统，使户籍部门与公安、税收、医疗、教育等多部门一定程度上共享信息，更好地对人口信息进行登记和管理。

其次，坚持全面推行居住证制度，解决流动人口的身份问题。在居住证积分落户政策的基础上，继续探索设计合理的居住证转常住户口的政策，推进流动人口的制度融合。

最后，加快与户籍相关的公共服务体制改革，使户籍制度与依附于之上的劳动就业、住房、医疗、教育等权益加速分离，剥离户籍的社会福利资源配置功能。坚持基本公共服务均等化的理念，推动公共服务由户籍人口逐步向常住人口拓展，最终实现由“基本公共服务常住人口全覆盖”到“公共服务常住人口全覆盖的转变”，建成普惠型社会福利体系。

(三)在区域试点内探索户口迁移“无限制”

从2019年至2020年，国务院曾在多个国家级文件中提出：要在长三角、珠三角等城市群内探索实行区域内户口通迁、居住证互认、户籍准入年限同城化累计互认制度。

2021年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建设高标准市场体系行动方案》，明确指出要推动户籍准入年限同城化累计互认。同年4月13日，国家发展改革委印发《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》进一步指出：推动具备条件的城市群和都市圈内社保缴纳年限和居住年限累计互认。

以居住证和社保累计年限互认、户籍准入年限同城化积累互认、户口通迁等“区域互认”方式为路径，进一步打破区域内户口迁移限制，逐步实现区域户口迁移的自由化。