其他有效的区域保护措施的国际经验及对中国2020年后生物多样性保护的启示*

靳彤，卜君玉，马建忠

(1.大自然保护协会，北京 100600；2.昆士兰大学，澳大利亚 布里斯班 4072；3.云南省林业和草原科学院，云南 昆明 650204)

在刚结束不久的联合国《生物多样性公约》第十五次缔约方大会(COP15)第一阶段会议的闭幕式上，各缔约方通过并发布了《昆明宣言》，承诺将“制定、通过和实施有效的‘2020年后全球生物多样性框架’，以确保最迟到2030年走上一条生物多样性恢复之路，到2050年全面实现与自然和谐相处的愿景”。而近期的研究指出，为使生物多样性得到有效保护，“2020后生物多样性目标”必须更加“具有雄心”，许多科学家提出需要“到2030年保护30%的陆地和海洋，到2050年保护半个地球”[1-2]。这一倡导被称为“3030目标”，受到了国际社会的广泛认可，已被写入目前的“2020后全球生物多样性框架”第一稿案文，被表述为：“确保形成得到有效和公平管理、具有生态代表性和连通性良好的保护区系统并采取其他有效的基于区域的保护措施，使全球陆地和海洋区域的至少30%得到保护……”[3]。

然而据2021年5月发布的《2020保护地球报告》统计，目前全球仅有16.64%的陆地和内陆水域和7.74%的海洋面积受到保护[4]。要想实现“3030目标”，就需要大幅增加陆地和海洋受保护面积，各个国家应结合自身情况，发展就地保护措施(area-based conservation)，为实现“3030目标”做出贡献。作为就地保护措施的重要手段之一，与目前比较普及的自然保护地(protected areas，PAs)相比，其他有效的区域保护措施(other effective area-based conservation measures,OECMs)还不为人们所熟知。在生物多样性不断丧失的背景下，雄心勃勃的受保护面积目标的实现如何与人类社会经济发展和资源利用协调成为亟待解决的关键问题。近年来OECMs由于其具有成本效益，能够兼顾经济社会因素，有效增强被保护区域的连通性等优点在国际上逐渐得到重视，被认为是能够大幅增加陆地和海洋受保护面积的新型保护工具[5-7]。因此本文对其他有效的区域保护措施的概念进行综述，并以加拿大的海洋庇护所为例，详细解读OECMs在推动受保护面积目标实现中的典型应用，对未来OECMs在中国的应用提出建议，以期为生物多样性保护提供有力的理论依据。

1 OECMs的产生、发展及定义

1.1 OECMs的产生与发展历程

OECMs最早出现在“爱知生物多样性目标”11的文字表述中：“到2020年,至少有17%的陆地和内陆水域以及10%的海岸和海洋区域,尤其是对于生物多样性和生态系统服务具有特殊意义的重要区域,通过有效而公平管理的、生态上有代表性和相连性好的保护区系统和其他有效的区域保护措施得到保护，并将其纳入更广泛的陆地景观和海洋景观”[8]。为进一步明确解读这个概念，世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature,IUCN)于2012年在韩国济州岛召开的世界自然保护大会(world conservation congress)上通过一项决议，呼吁相关组织为OECMs的涵盖内容制定标准。2015年，IUCN世界保护地委员会(World Commission on Protected Areas,WCPA)成立了专门的OECMs工作组(Task Force)，于2016—2017年先后召开3次技术研讨会，最终制定并分享“OECMs认定和报告指南”草案，并经2018年CBD决议正式提出OECMs的定义、基本原则和认定标准[9]，并于2019年正式发布《OECMs认定和报告指南》[10]。

图1 OECMs的发展历程Fig.1 The development history of OECMs

1.2 OECMs的定义及其概念辨析

《生物多样性公约》将OECMs定义为“保护地以外的地理定义地区，对其治理和管理是为了实现生物多样性就地保护的积极、持续的长期成果，并取得相关的生态系统功能和服务，以及在适用情况下实现文化、精神、社会经济价值和其他与当地相关的价值”[9]。简言之，自然保护地是以生物多样性保护为主要目标的明确地理空间，而OECMs则是在自然保护地以外的明确地理空间，不论其目的如何，但实际上发挥了生物多样性保护的长期效果，二者在空间上是不重叠的。换言之，保护地是目标导向的，而OECMs则是结果导向的。一个指定的区域如果被认定为OECMs，就必须满足以下两个基本条件：(1)未被认定为自然保护地；(2)实现了生物多样性就地保护的长期成果。

OECMs可能具备许多不同的管理目标，比如经济作物的种植或传统文化的传承。在这些目标中，生物多样性保护可能作为首要或次要目标，也可能仅仅是管理的附属结果。根据生物多样性保护在管理目标中的重要性不同，OECMs也可以被分为辅助保护(ancillary conservation)、次级保护(secondary conservation)和主要保护(primary conservation)3种类型(表1)[10]。

表1 OECMs不同类型与自然保护地(PAs)的概念辨析Tab.1 Types of OECMs and the differences between PAs and OECMs

在实际的保护工作中，不同类型的OECMs与PAs相互结合，相互连通，形成受保护的区域网络。当前国际社会已经存在一些被人们所熟知的就地保护措施和概念，与OECMs存在相近或重合之处，例如社区保护地(territories and areas conserved by indigenous peoples and local communities，ICCAs)与私有保护地(privately protected areas，PPAs)。概括来说，OECMs不包括PAs，但与ICCAs会有很多交集。私有保护地(PPAs)被IUCN定义为由个人、非政府组织(NGO)、企业、大学、宗教机构等政府以外群体建立和管理的自然保护地，是自然保护地的一种治理类型，因此OECMs与PPAs在空间上不会重叠[11]。而社区保护地(ICCAs)被定义为“包含重要生物多样性、生态系统服务功能和文化价值，由定居或迁徙的原住民或当地社区通过习惯法或其他有效手段自愿保护的自然的和/或改造的生态系统”。ICCAs注重保护原住民的传统文化，并认可原住民社区在自然资源管理中的主导地位。在许多原住民的文化中与自然和谐相处是重要的组成部分。因此，在这些地区的管理中，文化、历史和社会价值与自然和保护自然是不可分割的。OECMs除实现长期的生物多样性保护成果，也同时带来长期的经济和文化效益，并鼓励原住民的积极参与,因此与ICCAs则有着紧密的联系。一些ICCAs可能被认定为PAs，一些ICCAs可能被认定为OECMs，有些可能两者都不是。有3种ICCAs可能被识别为OECMs：(1)为自然保护而管理，但不被政府认定为保护地；(2)为自然保护而管理，但原住民或社区管理当局不希望该地区被认定为保护地；(3)ICCAs的主要管理目标不是自然保护，但有助于生物多样性的持久保护[12]。

2 OECMs的认定及报告

2.1 OECMs的认定

为确保OECMs的认定符合标准，IUCN世界保护地委员会(WCPA)开发一个4项筛选工具(screening tool)，制订4项判定标准[10]。经过判定，满足这4项标准的区域会被考虑成为潜在的OECMs，而每个潜在的OECMs要想被最终认定为OECMs，还需要根据IUCN于2020年发布的“基于地点的评估认定方案(草案)”[13]进行更为详细的评估。首先需要举办利益相关方会议确认该区域治理主体及利益相关方对申请认定为OECMs的知情及同意，一旦获得治理主体的同意，该区域就会成为候选OECMs。随后则需要组建专家评定小组，根据OECMs定义中的核心特征(地理范围明确且不是保护地、治理状态、管理状态、生物多样性价值、保护成效、附加价值)进行评定，最后给出该区域是否可以被认定为OECMs的结论(图2)。

图2 OECMs的认定流程(引自Kothari A 等[12]和Marnewick D 等[13])Fig.2 The procedure of screening,recognizing and identifying OECMs

2.2 OECMs的报告

一旦OECMs被认定，该OECMs的未来管理将必须遵守一定标准，否则在未来的报告中将撤销其OECMs状态。在资源允许的情况下，OECMs的管理中应保证生态监测以及项目的监督，以支持OECMs的管理决策。管理者需定期对每个OECMs进行评估，其内容主要包括生物多样性的基线文件、生物多样性保护成果的监测、利益相关方的参与情况等。

《生物多样性公约》第14次缔约方会议鼓励各国将OECMs数据提交到由联合国环境规划署-世界保护监测中心所管理的世界保护地数据库(UNEP-WCMC WDPA)。2019年12月，根据《OECMs认定和报告指南》，WDPA新增了WD-OECMs数据库(https://www.protectedplanet.net/en/thematic-areas/oecms?tab=OECMs)，以便各国主动报告OECMs认定进展。UNEP-WCMC利用数据来衡量国际保护目标的进展情况。与认定相同，OECMs的报告也应在治理主体的知情同意下进行。

3 OECMs的全球现状与国际案例

3.1 OECMs的全球现状

截至2021年12月，WD-OECMs最新发布的数据，全球已有9个国家和地区共报告了671个OECMs信息，总面积为185.76×104km2，占全球陆地面积的1.07%和海洋面积的0.09%(表2)[14]。尽管OECMs目前的数量和面积还较为有限，但其对保护区覆盖率和相连性做出了重大贡献[4]。加拿大[15-16]和南非[17]等国家已将IUCN开发的评估工具应用到国家范围内的OECMs筛选和认定中，并对方法进行了创新。此外，肯尼亚[18-19]、西班牙[20]、希腊[21]、意大利[22]、印度尼西亚[23-24]、日本[25]等国家的学者也已经开始关注OECMs这个议题，对OECMs在本国的发展潜力进行了论述，有些还尝试对特定区域进行评估。

表2 全球各国OECMs报告现状Tab.2 Global status of reported OECMs by countries

3.2 加拿大的OECMs案例——海洋庇护所

为实现“爱知目标”11的海洋部分，加拿大政府建立了许多不同类型的海洋保护地，但海洋受保护面积目标实现的进展一直很缓慢。2015年，加拿大总理发布了1份公开授权信，重申加拿大对“到2020年实现对加拿大10%领海面积的保护”目标承诺，并设定到2017年保护5%领海面积的新中期目标。为达成这一目标，加拿大渔业和海洋部制定了1个行动计划，其中一项即推动OECMs的发展。在此基础上，加拿大渔业和海洋部在2013年加拿大生态地区委员会(Canadian Council on Ecological Area)的OECMs定义基础上进一步制订了认定海洋OECMs的指南，其中明确要求被认定为OECMs的区域需要包含1个对具有区域重要性的物种或对生物多样性具有重要价值的栖息地保护管理目标，并且有足够证据表明管理措施的长期性和有效性，这样的海洋OECMs也被统称为海洋庇护所(marine refuge)。与海洋保护地(marine protected areas)通过立法明确禁止油气开采、开矿、垃圾倾倒、海底拖网捕鱼等4类商业活动不同，海洋庇护所主要是通过减少渔业捕捞的影响以实现对特定物种或栖息地的保护，而其他类型活动则需要进行具体的影响评估以判断其是否遵循保护目标[26]。根据加拿大政府公布的数据，截至2020年底，加拿大境内共有34个海洋庇护所，覆盖面积282 704 km2，占加拿大海洋面积的4.9%，将受保护海洋面积从8.8%提升至了13.79%，已达成“爱知目标”11中保护10%领海面积的目标(图3)[27]。

图3 加拿大陆地和海洋受保护面积区域(截至2020年底)Fig.3 Terrestrial and marine conserved areas in Canada

鲑鱼(Oncorhynchusketa)迁徙群岛湾禁渔区(Bay of Islands Salmon Migration Closure)就是其中一个典型。该地区位于加拿大纽芬兰与拉布拉多省，是大西洋鲑鱼重要的洄游区，面积约为218 km2。作为大西洋鲑鱼的重要栖息地，鲑鱼迁徙群岛湾并没有被政府设立为海洋保护地，而是通过OECMs的方式将其管理目标确立为保护大西洋鲑鱼的洄游及栖息地，采用的管理措施是禁止使用定置渔具的远洋渔业，并对当地鲑鱼养殖加强管理，以防止养殖鲑鱼对野生群体造成基因污染。管理措施的实施主要依靠当地政府与NGO，但与当地渔业企业也有着紧密的合作。在这些措施的开展下，大西洋鲑鱼有效栖息地的面积增加，种群下降的速度也逐年放缓[28]。

4 全球视角下OECMs的价值、挑战与发展机遇

4.1 OECMs的意义和价值

OCEMs在全球多个区域都有了成功案例，尤其是在非洲与北美地区，其保护效果已经初见成效。Donald等[29]于2019年对10个国家的潜在OECMs与IUCN所识别的生物多样性重要区域(key biodiversity areas，KBA)的空间关系开展一项评估，发现在全球740个完全没有被已有保护地覆盖的KBA中，有76.5%包含了1个或几个潜在OECMs，充分证明了OECMs在扩大有效保护区域，填补保护空缺，提升受保护区域生态代表性方面的重要作用。加拿大的海洋OECMs案例也充分展示OECMs对于海洋保护地(MPA)的补充作用。通过认定这些不是出于保护目标建立管理却能带来保护成果的地区，可以为生物多样性保护赋予新的定义。同时，OECMs还可以将已有的自然保护地连接起来，增强保护地网络的连通性。据《2020保护地球报告》，当把OECMs纳入统计后，全球受保护陆域面积的连通程度从7.04%提升到了7.84%[4]。增强保护地的连通性将是2020年后保护工作重要的一环。良好的连通性促进物种和生态系统之间的良性关系，提高了生态系统的稳定性，面对快速变化的社会环境，可以共同作用以支持区域内的生态系统过程和气候韧性。

另一方面，在实施保护措施时，以生物多样性为核心的目标常常与不断增长的社会和经济发展的需求相矛盾。在进行管理决策时，社会经济因素往往比生态环境目标更受重视。要想大幅提升全球受保护区域的面积，完全依靠建立自然保护地的单一手段将面临着政治、经济和社会发展的多重挑战，一味追求划定更大范围的保护地也经常被诟病会损害原住民和当地社区的生存权益，影响公平性。因此，2020年后更需要有效地与社会经济发展双赢的就地保护措施。

与自然保护地相比，OECMs更贴合当地发展的情况，可以为不符合严格自然保护地定义或被当地人不希望作为自然保护地进行管理的传统保护区域提供另一种意义的官方认可。在实际操作中如果精心设计，OECMs有可能缓解原住民和当地社区在自然资源管理等方面的传统知识与现代科学之间的二元对立，从而促进可持续利用和土地的有效管理，保障民生，节约成本。

4.2 OECMs的挑战与发展机遇

然而，OCEMs在全球范围内依然是一个相对较新的概念，仍在发展的起步阶段，面临着诸多挑战。结合全球不同区域的具体国情，OCEMs的实施仍需对当地的经济、文化、以及生态环境做出进一步的研究。当前的OECMs评估、认定和报告的标准和指南也还缺少在多种社会经济文化背景下的实践检验，在实际应用过程中也存在着较大差异。由于OECMs是基于长期持续的保护成果进行认定，需要对于保护成果的科学证据支撑，也对认定过程提出了更高的要求。如果认定了不符合OECMs定义和核心特征的区域，或认定后当地政府未能按照认定和报告指南的要求执行，都可能影响生物多样性的保护成果。

Alves-Pinto等[7]还指出，由于缺乏监测工具、不同区域间的治理差异、缺乏监管资金这3个主要原因，OECMs的监管也将面临极大挑战。此外，由于对实现“2020年后生物保护多样性框架”的迫切需求，各国在建立PAs和识别OECMs时，可能将优先选择见效快、成本低的区域。对于还需要进一步研究，但可以为现有的生物多样性保护网络提供更多附加功能的区域，可能得不到足够重视。

尽管仍面临诸多挑战，要实现兼具雄心与务实的2020年后生物多样性目标需要一切可能有效的手段，OECMs无疑将是其中推动“3030目标”达成的必备保护工具。目前许多国家的原有保护地建设框架正在进行改革，以缩小其与国际规范的差距。作为在国际和国家一级运作的技术原则和制度框架，OECMs的出现有可能加速这一令人鼓舞的进程。Gurney等[30]为进一步推动OECMs勾勒出了5个建议：加强与多学科背景群体的合作对OECMs的保护成果开展监测和评估，以展示OECMs的有效性；OECMs的认定应当强化其现有的地方治理模式，而不是改变它；为OECMs的认定和报告提供必要的资金并设计多种渠道的资金来源；对就地保护措施的成果评估制定指标并达成共识，而不仅限于面积；将OECMs纳入除《生物多样性公约》之外的环境条约，如可持续发展目标、气候变化框架公约及国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用协定(BBNJ)，以获得更大范围的关注和重视。

5 OECMs在中国的研究进展与展望

从1956年建立第一个自然保护区以来，中国的自然保护地建设已经取得了巨大成就,保护体系逐步完善，截至2019年底已经建立了各级各类自然保护地约1.18×104处,大约覆盖了陆域国土面积的18%，占领海面积的4.6%[31]。虽然我国的陆域保护面积已实现联合国《生物多样性公约》提出的到2020年保护地面积达到17%的目标，但海洋自然保护地的面积比例仍然不足10%，并且现有自然保护地体系在代表性、有效性和连通性方面仍然有待加强[32]。在中国推动OECMs的研究、评估和认定有助于进一步扩大有效的受保护区域、填补保护空缺、增强栖息地连通性，助力中国在2020后生物多样性目标框架下做出更有雄心的承诺和行动。

但我国学者直到近两年才开始关注这个议题，针对OECMs的研究较少，主要是从《生物多样性公约》履约角度，对其概念及中国生物多样性现有就地保护措施中的一些潜在OECMs类型表述各自的观点，并提出在我国推动OECMs的相关对策(表3)[32-34]。由于不同学者对于OECMs概念和关键特征的理解各有侧重，并未应用OECMs筛选工具经过与利益相关方的充分探讨做出结论，目前对于在中国哪些区域能够被认定为OECMs的标准存在着一定的差异。例如，对于生态保护红线是否应当被列为OECMs，不同学者持有不同的观点；同时很多潜在OECMs类型之间存在着可能的空间重叠，一部分社区保护地同时也被认定为自然保护小区和社会公益保护地，而这些区域也很有可能在政府划定的生态保护红线范围内。我国对于OECMs的治理方式和治理体系、位置边界关系及其在生物多样性保护方面的效果等情况仍然是本底不清，但已有的研究为进一步推动OECMs在中国的评估、认定和报告奠定了基础。

表3 我国的潜在OECMs类型Tab.3 Potential OECMs types in China

结合OECMs的全球发展进程和在中国的现状，本文对于在中国快速推动OECMs的评估、认定和报告，助力中国在“2020后生物多样性目标”框架下做出更有雄心的承诺和行动提出如下建议：

(1)在政府层面认可OECMs的必要性。中国政府应加强对OECMs的理解和认知，从官方角度认可OECMs在2020年后生物多样性保护的重要性和必要性，通过加强宣传提高不同利益相关方对OECMs的认可，引导各利益相关方主动开展OECMs的评估和认定。

(2)制定适合中国国情的OECMs评估、认定和监管的指南。目前的OECMs各项指导文件主要是在北美和非洲等国家的应用基础上开发的，可能存在与中国本地情况不符的情况。中国需要召开包括政府主管部门、研究机构和一线保护实践者等在内的多利益相关方研讨会，开展中国OECMs评估和认定试点，从中总结适合于中国国情的OECMs系列的指南。

(3)建立激励机制和数据库。经费不足将大大制约OECMs的发展，国家应增加对OECMs的政策支持和投资力度，对有明确生物多样性保护成效的OECMs提供必要的支持。在长期发展中，应在国家层面建立OECMs数据库，以及时监测其生物多样性保护效果。

(4)重视国际交流，加强国际合作。在2020后全球生物多样性保护的背景下，应积极了解关于OECMs的全球研究进展，深化国际交流与合作。