探索评价红色旅游政策措施效果的新视角

周尚意，段明远，潘 周，江道敏

(北京师范大学 地理科学学部，北京 100875)

旅游业虽然不是中国经济的主要支柱，但是其发展速度迅猛。国内旅游抽样调查统计结果显示，2019年全国旅游人次达到60亿以上。2021年受疫情影响，全国旅游总人次32.46亿[1]。以往学术界评价政府支持旅游业的政策效果有两类方法：其一是以是否增加旅游业收入作为评判依据；其二是以游客满意度来评价[2-3]。而本文则探索第三类评价方法，即以提高区域经济效率作为评价依据。从旅游经济学的角度来看，旅游业有两个主要特点[4-5]，特点之一是旅游产品具有公共物品性质，所以会出现“市场失灵”(market failure)，如景区周边地区也可以免费眺望到景区内的景色；特点之二是旅游业与外部自然环境和人文环境的关联度高，不能免受政府干预，所以会出现“市场的扭曲”(market distortion)，如政府制定区域环境规划和管治标准，使得只有少数有规模、有实力的企业可以进入环境质量好的某类旅游市场，从而具有垄断性。无论是市场失灵，还是市场扭曲，都会造成经济系统的效率降低。因此，本研究认为如果政府鼓励或刺激旅游业的措施可以消除旅游公共物品带来的外部性，则可以提高旅游市场公平竞争水平，也就可以被认定为是能够提高经济系统效率的措施。

一、中外政府支持旅游产业的主要形式

(一)国外政府支持旅游业的主要途径

虽然国外政府主要依靠市场机制发展旅游业，但是也开展了许多积极的促进措施。对那些严重依赖旅游业的国家而言，政府对旅游业的干预则更加明显[6]。下面就是国外政府支持旅游业的主要途径。

第一，法律途径。政府制定规划(planning)，颁布旅游相关法规(legislation and regulation)，以保证市场秩序、区域长期利益和短期利益的平衡[7]。例如，有学者呼吁俄罗斯、印度、菲律宾这些器官移植旅游和干细胞移植旅游比较兴旺的国家，完善对相关人员旅游签证的管治，从而保证这些国家旅游业的良性发展[8-10]。

第二，行政途径。严格执行法律法规，同时在没有法律和法规管理依据的情况下，发挥协调人作用(co-ordination)。例如，马尔代夫政府出于平衡宗教、政治和经济的考量，采取多种行政措施，鼓励当地的妇女积极进入旅游服务行业就业[11]。

第三，政府宣传。旅游景区可以成为地方名片，政府会因此大力宣传。例如，柬埔寨马德望省政府通过各种媒体，将省会城市马德望市(Battambang)打造为一个与首都金边在历史文化上不一样的旅游目的地，以吸引国际游客[12]。有学者认为，ICT(Information and Communications Technology)可以增强人们对旅游景区的了解，从而形成旅游动力[13]，例如，韩国政府利用Facebook大力推介韩国的旅游景区[14]。

第四，直接提供旅游产品。最典型的是由国家财政运营的国家公园成为重要的旅游目的地。例如，塞内加尔国家公园带动了周边许多的社区旅游(CBT)[15]。而政府对国家公园的投资建设力度直接影响到国家公园的旅游吸引力，如在捷克和德国两国边界有四个跨境国家公园，它们实际上是两对，每对包括捷克和德国的国家公园各一个。由于德国一侧的旅游基础设施、道路比捷克一侧好，因此吸引的游客更多[16]。

(二)中国政府支持旅游业的主要途径

中国政府支持旅游业的主要途径与其他国家的大致相同。(1)法律途径，如2013年中国政府颁布的第一部《中华人民共和国旅游法》；(2)行政途径，如完善旅游政务管理系统，加强旅游行政管理的组织建设和队伍建设[17]；(3)宣传途径，如政府开展乡村旅游推介宣传，以解决农业旅游企业不肯在旅游营销上多投入的问题[18]；(4)政府也通过保护文化遗产区、自然和生态保护区、国家公园等，兼而提供了旅游产品。还有直接提供的旅游产品，如江苏省常熟市联合中央电视台、中央人民广播电台、上海东方卫视等主流媒体，合作制作大型节目，连续十多年举办“常熟沙家浜旅游节”[19]。

除这四类途径外，中国政府和地方政府还结合实地情况，在各类途径中创新出一些支持旅游业的新形式：(1)法律途径的创新——所有制改革。所有制一直是中国经济制度的核心议题。中国旅游业的发展也得益于混合所有制的创新。按照国务院颁布的文件[20-21]，目前通过“政府+农民”“农民+农村社区”和“公司+社区+农民”等创新融资方式，出现了多类具有公私合作伙伴关系的旅游企业。(2)行政管理的创新——展开行政区之间的协调。如2014年在政府协调之下，江苏省昆山市开通了跨区旅游大巴专线，这条线路跨区进入苏州市，使游客无须转乘公交，就可以达到苏州的同里、周庄等古镇，持有景区旅游套票者可免费坐车，这是一个双赢的区域旅游合作[22]。(3)财政政策的创新——科学的财政转移支付制度可以缩小地区财力差距，调节各级政府之间的纵向不平衡与横向不平衡，并解决公共产品外溢性问题[23]。当前中国的转移支付分为税收返还、一般性转移支付和专项转移支付[24]。旅游业获得的财政转移支付是财政专项基金，既有中央的基金[25]，也有地方的基金。国外也有旅游业的财政补贴形式，但是尚未找到像中国这样兼顾扶贫和旅游双重目标的专项财政基金投入。

二、国家和地方政府支持红色旅游的措施

分析国家和地方政府在支持红色旅游业发展方面的政策措施，是评价其政策效果的基础。近年来，国家和地方政府在支持红色旅游业发展方面已经陆续出台了较为全面且有力的鼓励政策，然而目前仍然缺乏以是否提高区域经济效率作为评价依据方面的红色旅游政策效果分析。通过分析政策文件，主要研究政府在消除旅游公共物品带来的外部性和提高旅游市场公平竞争水平两个方面的主要措施，从而为展开红色旅游发展的第三类新的评价方法奠定基础。如果政府鼓励或刺激红色旅游业的措施可以消除其公共物品带来的外部性，可以提高旅游市场公平竞争水平，那么就可以认为是能够提高其经济系统效率的措施。

(一)支持红色旅游的中央文件和配套措施总结

2002年2月，中国共产党中央委员会宣传部、国家发展和改革委员会与原国家旅游局(现在与国家文化部合并)联合召开“全国发展红色旅游”工作会议。2004年年底，国务院联合多部门下发了《2004—2010年全国红色旅游发展规划纲要》[26]。2011年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《2011—2015年全国红色旅游发展规划纲要》，红色旅游进入转型调整阶段。该规划提出了红色旅游向产业化发展的新方向，强调了红色旅游与其他产业融合发展的重要性与实现途径，推动红色旅游向高质量发展。2017年6月，《2016—2020年全国红色旅游发展规划纲要》出台，红色旅游进入全面深化阶段。本课题组在国务院官方网站上查询到从2004年到2022年党中央和国务院颁布的正文提到“红色旅游”的政策文件分别是16条和33条。

在不同发展时期，中央政府对红色旅游发展规划各有不同的侧重点，采取的措施如下：

(1)涉及推进基础设施建设的文件有22个。例如，《国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》中重点提到旅游扶贫工程中的旅游基础设施提升工程，即支持中西部地区重点景区、乡村旅游、红色旅游、集中连片特困地区生态旅游交通基础设施建设，加快风景名胜区和重点村镇旅游集聚区旅游基础设施和公共服务设施建设[27]。

(2)涉及制定红色资源及景区名录的文件有3个。2005年 2月 21日，国家发改委、中宣部、原国家旅游局等13家单位联合公布了《全国红色旅游精品线路》和《全国红色经典景区名录》[28]。截止到2016年，国家颁布的全国红色旅游经典景区名录涵盖32个省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团的300个景区[29]。近期，中央颁布了《全国红色旅游经典景区三期总体建设方案(2018—2022年)》[30]等。这些政策文件主要从全局角度对红色资源进行了整合，并指导各地区对红色资源进行深度开发，合理利用以及重点保护。

(3)涉及宣传红色文化、挖掘红色旅游内涵的文件有18个。我国红色旅游具有非常明显的政策宣传导向[31]，如制定红色旅游专项政策带动革命老区的协调发展等[32]。新时代强调“传承红色基因、赓续红色血脉”的主题，因此，中央政府愈加重视红色旅游的教育价值、精神价值及时代价值。在红色导向的背景下，支持各地以红色资源为依托，挖掘深层文化内涵，设计革命文化教育旅游路线，创作红色作品，从而助力革命老区发展。

(4)涉及其他财政资金间接投入的文件有17个。2021年，国务院发布《关于印发“十四五”文物保护和科技创新规划的通知》，提出构建资源管理全覆盖、法律法规更完备的文物保护利用体系[33]。该体系为革命文物保护利用工程设立了专栏，为加大革命文物的保护力度、提升革命文物的展示水平等投入专项财政资金，能够间接为各地的红色旅游提供额外支持。

(5)涉及建立健全产业结构的文件有26个。《“十四五”支持革命老区巩固拓展脱贫攻坚成果衔接推进乡村振兴实施方案》中提到，支持革命老区加强红色遗址保护和旅游基础设施建设，因地制宜发展乡村旅游、生态旅游、康养旅游、休闲农业等新产业新业态，推进红色旅游与旅游多业态融合发展，创建红色旅游融合发展示范区[34]。2021年，国务院出台的《“十四五”旅游业发展规划》也将促进红色旅游与乡村旅游、生态旅游等业态融合作为重点[35]。通过完善产业结构，将红色旅游及其关联产业有机融合起来，以提升红色旅游的可持续发展能力，进一步扩大红色旅游对地区经济的积极影响。

(6)涉及促进区域合作的文件有9个。例如，《国务院关于新时代支持革命老区振兴发展的意见》将支持革命老区振兴发展纳入国家重大区域战略和经济区、城市群、都市圈相关规划并放在突出重要位置，加强革命老区与中心城市、城市群合作，共同探索生态、交通、产业、园区等多领域合作机制[36]。《关于实施革命文物保护利用工程(2018—2022年)的意见》提出打造全程贯通的“重走长征路”红色旅游精品线路[37]。

(二)地方支持红色旅游的文件和配套措施总结

本研究在各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团等政府官方网站、文化和自然资源局/厅官方网站以及外宣网站等查到地方颁布的含有“红色旅游”的文件共17个。将地方政府支持红色旅游的措施归纳为以下几种。

(1)推动红色旅游景区完善优化。广西壮族自治区发布的《“十四五”文化和旅游发展规划》提出推进长征国家文化公园(广西段)建设，包括统筹建设管控保护区、主题展示区、文旅融合区、传统利用区四大主体功能区，实施保护传承、研究发掘、环境配套、文旅融合、数字再现、教育培训等工程。重点提升红军长征湘江战役纪念园、红军长征突破湘江烈士纪念碑园和湘江战役新圩阻击战酒海井红军纪念园基础设施品质等[38]。红色旅游景区完善所带来的旅游服务的优化、便民功能的升级、自然风光的发掘与利用，在一定程度上能够推动当地的国有及私有旅游相关产业的发展，促进社会与经济水平的提升。

(2)打造地域特色红色品牌。挖掘地域红色旅游资源，培育特色红色旅游品牌，创新主题突出、品质优良、可持续的红色旅游产品，从而增加市场竞争力，打响地区红色品牌，推动当地红色旅游的可持续发展。例如，山西省在《“十三五”红色文化传承保护与发展规划》中提到，山西省将立足红色文化资源特色，丰富红色文化创意产品供给，在文化创意产业中融入红色文化元素，促进红色文化与其他产业融合发展，让山西红色故事唱响全国[39]。

(3)促进多行业融合发展。2021年，江苏省颁布《“十四五”文化和旅游发展规划》，文中重点强调了文化和旅游融合品牌培育计划，拟迭代升级红色旅游、文化遗产旅游、主题公园等已有融合业态[40]。推动红色旅游业及其关联产业深度融合，不仅能够助力地区红色文化和红色旅游高质量发展，而且能够增加地区的红色旅游同其他地区的竞争力，有助于当地的红色文化传播与社会经济发展。

(4)推动区域协同发展。以河北省为例，其在《关于推动红色旅游高质量发展的实施方案》中提到加强与京、津、晋、豫等地区红色旅游区域协作，推出“牢记使命重温赶考路”、冀晋豫“太行传奇”等红色旅游线路，实现资源共享、品牌共建、客源互送，以达到大力推动革命老区红色旅游发展的目的[41]。推动区域协调发展是对传统的行政区谋发展理念的突破，既能充分利用中央政府、地区政府对基础建设等的投入，使之转化为区域之间合作共赢的基础，又能打破区域屏障，更加全面、立体地呈现红色旅游线路上的红色故事，共同促进红色文化的弘扬与传承。

三、红色旅游政策措施的潜在效果分析

红色旅游政策措施的效果以红色旅游受益群体的覆盖度、促进市场竞争和消除外部性的潜在效果，以及潜在效益的溢出地区作为三个主要的评价维度。其中，促进市场公平竞争和消除外部性的潜在效果最为主要，因为以往的旅游评价尚未充分考虑受政府干预而出现的旅游市场垄断的“市场扭曲”，以及旅游产品具有公共物品性质而导致的“市场失灵”现象。因此，从这三个维度探索红色旅游经济系统效率的提升是全新而有意义的尝试。

(一)分析红色旅游受益群体覆盖度

红色旅游在供给上多为公益类企业，在消费上面向所有人群，因此政策的受益群体非常广，红色旅游政策的直接和间接受益者整理如下。

第一，旅游行业收入增加。从营业收入额上来看，2019年全国红色旅游市场收入达到了4 000亿元，约占整个旅游市场的8%[42]。其中，井冈山是红色旅游的热点。2005年，井冈山共接待国内外游客218.5万人次，实现旅游收入11.28亿元，门票收入1.14亿元[43]。到2018年，井冈山实现旅游收入150亿元[44]，可见红色旅游收入增加之迅猛。红色旅游的网络热度也在不断增加。中华人民共和国文化和旅游部发布的《中国红色旅游消费大数据报告(2021)》中提到，2021年京津冀红色旅游区、湘赣闽红色旅游区和沪浙红色旅游区的热度增长最高，分别上涨240%、173%和121%。北京以涨幅316%排名“红色旅游”搜索热度第一，湖南、吉林等省份以涨幅202%和196%位列第二和第三。2021年经典红色景区热度同比增长89%，其中，中共一大会址热度涨幅243%，井冈山风景名胜区涨幅140%[45]。

第二，基建行业获得国家专项投资。红色旅游景点的开发过程就包含了对当地基础设施的投资，如道路建设，这样获益的部门不仅是旅游业。近年来，我国对红色旅游的专项资金投入持续增加。例如，2003年国家发展和改革委员会筹集了7亿元人民币的红色旅游基建基金，投资到48个基础设施建设项目上[46]。2016年，该项资金增至15.47亿元。除此之外，红色旅游公路项目数由2017年的20个增长至2020年的126个，建设里程由2017年的224千米增长至2020年的2 442千米[47]。

第三，文物部门获得的政府保护资金增加。以2016年为例，中央财政总共为红色旅游项目投入了15.47亿元，其中8.03亿元用于重点支持中西部地区红色旅游区、旅游线路重要革命文物的保护和展示工作[48]。截至2021年，已经有23个省的文物部门设立革命文物处，仅在延安革命纪念地管理局就对69处革命旧址进行保护维修及资金下达[49]。文物保护与旅游开发在红色旅游开发中相辅相成。

第四，贫困家庭学生间接获益。教育部规定，研学旅行(包括红色研学旅行)不得开展以营利为目的的经营性创收，对贫困家庭学生要减免费用，同时探索建立政府、学校、社会、家庭共同承担的多元化经费筹措机制[50]，因此贫困家庭的学生获得了红色旅游活动带来的福利。目前，许多地方开展了赞助贫困学生进行红色旅游的活动，例如青原区教体局组织的青原区贫困学生参加井冈山研学实践公益活动[51]；兰州市文旅局、兰州市教育局等单位联办的“红色研学游，出发在八办”研学旅行活动[52]等。

第五，铁路部门间接获益。中国铁路部门为了满足旅游业发展的需要，曾开行了上百条旅游专列。为满足红色旅游的需要，又推出了红色旅游专列，例如2021年开通的井冈山至韶山红色专列，经由吉衡线、醴茶线、沪昆线、韶山支线运行，沿途停靠炎陵、茶陵南、醴陵、湘潭等车站，沿线红色资源富集、红色底蕴深厚，串联起韶山毛泽东同志故居、井冈山茅坪革命旧址群等20多个红色景点[53]。在疫情期间和后疫情时代，红色专列有利于组团出行的游客放心出行，同时增加铁路部门的收益。

第六，部分刚脱贫的地区获益。对一些具有红色旅游资源的原有贫困地区，开发红色旅游既加强了对红色遗迹的政策保护，又促进了当地经济的发展。以河北省石家庄市平山县西柏坡镇梁家沟村为例，近年来，该村致力以开发红色旅游的方式进行脱贫。目前，梁家沟村的红色旅游扶贫方案已经初步有所成效。红色旅游为当地提供了超过500个工作岗位，村民增收150多万元[54]。

(二)促进市场竞争、消除外部性的潜在效果分析

正如前面提到的，红色旅游的实际效果一般是用旅游产业的经济收益和游客满意度来体现。本文提到的潜在效果是指理论上应该达到的效果，本文只从增强市场公平竞争度和减少旅游产品的外部性两个方法来分析。外部性是指如下情况，即经济主体甲的活动对经济主体乙产生了超出主体目的的有利影响，但甲方无法向获益的乙方收费，或甲对乙产生了超出主体目的的不利影响，但甲方也不用补偿乙方。前一种情况称为正外部性，后一种情况称为负外部性[55]。因此，红色旅游业的外部性即指，红色旅游业对其他主体(个人或企业)产生的超出主体目的的有利或不利影响，且没有收益或补偿他人。例如，红色旅游景区的旅游公司自己投资修建通往游客集散地的公路，该公路多数时间是非游客的车辆免费通过。按照经济学理论，只要存在经济活动的外部性，无论是正外部性，还是负外部性，都不是最好的效率状态，因此消除外部性是提高经济效率的途径之一[55]。

消除外部性的途径很多，但是本文建议采纳的是下面两个。其一，财政下拨的红色旅游建设资金主要用于基础设施，尤其是具有很强公共物品性质的基础设施。对于具有很强公共性质的物品(即使用时很难排除他人一起使用的物品)，福利经济学给出的解决途径之一是由政府来提供。政府财政取之于民，用之于民，就会减少旅游企业修路、修基础设施溢出的好处得不到补偿的情况。其二，进入红色旅游景区名录的地点倾向选择处于革命老区和贫困地区中的。上一部分介绍了红色旅游业发展的效益溢出到铁路部门、教育部门等，而中国的文旅部门通过制定红色旅游景区的名录，还让这些溢出的好处流向革命老区和刚脱贫的地区，从而让财政支持的红色旅游兼而获得两种目标，财政投资覆盖的人群面越大，投资的外部性就越小。正如《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》所提出的，支持老区建设红色旅游经典景区，优先支持老区创建国家级旅游景区，旅游基础设施建设中央补助资金进一步向老区倾斜[56]。

增强红色旅游市场公平竞争性的途径主要有两个。其一，将行政单位的部分公用经费支出作为新的转移支付进入市场，而非直接进入地方财政。其潜在效果有三个方面：(1)可以增加旅游市场的竞争性；(2)可以避免专项资金固化成部门利益，也可以避免进入地方财政，成为贪污资金的来源[57-58]；(3)减少财政审计的工作量，中国近年每年转移支付规模均超过4万亿元，对这么庞大的资金进行审计，人力、物力等成本相对较高。其二，在政府采购红色旅游产品时，引入竞争机制。其潜在效果是避免政府干预下的垄断现象。例如，文化和旅游部办公厅、教育部办公厅、国家文物局办公室联合印发的《关于利用文化和旅游资源、文物资源提升青少年精神素养的通知》指出，积极利用公共文化设施、剧场、红色旅游景区等打造青少年教育实践基地，设计研学旅行精品线路，各地文化和旅游行政部门会同教育行政部门，通过招标等竞争性方式确定课后服务收费标准，要明显低于校外通知培训服务的收费标准[59]。

(三)关注潜在效益溢出的两类地区

第一，红色旅游资源溢出到优质旅游资源分布区。许多红色旅游景点与国家4A、5A景点在距离上的接近能够在一定程度上提升地区整体的旅游热度。需要注意的是，部分景区既是红色旅游景区，也具有4A和5A景点的资质。而双重资质本身就是红色旅游资源影响力溢出的一种特殊情况，因此本研究未将该部分景区刨除。在空间范围方面，本研究以建立缓冲区作为旅游资源溢出区分析的基础，缓冲区半径长度主要取决于游客普遍在旅游过程中的时间和体力分配以及采用的交通方式等，分为10千米和50千米两种情况进行分析。在时间演变方面，采用两期数据，一期是在《2004—2010年全国红色旅游发展规划纲要》中提出重点打造的123个红色旅游经典景区，二期是在《2016—2020年全国红色旅游发展规划纲要》中公布300个红色旅游景区数据，以此研究红色旅游资源对优质旅游资源的影响力溢出变化。

红色旅游资源的带动作用主要体现在对经济发展程度较高地区的优质旅游资源带来助力。从全国尺度来看，目前在胡焕庸线以东地区，红色旅游资源与4A和5A景区的重叠度比较高。以下将从城市或区域的尺度进行分析。2004至2010年，全国123处红色旅游景点中，落在以4A、5A景点为中心的10千米半径范围内景点比例为13.94%；落在其以50千米为半径的范围内的比例为34.26%。在2016至2020年，在4 494处4A和5A景点为中心的10千米半径范围内，分布有红色旅游景点505处，占比11.24%；在以50千米为半径的范围内，有2 136处周边具有红色景点，占比接近一半。结合缓冲区分析发现，即使在半径增加的基础上，红色旅游和其他类型的优质旅游景区两种形式同时共存的地区多为直辖市、省会城市以及经济发展水平较高的城市，而此类红色旅游景点也同时重复出现在多个不同的4A和5A景点圈范围内。然而，旅行半径的增加并没有明显增加更多种类的红色旅游景点，而是使部分红色景点的出现次数更多了。这部分红色景区包括北京市的天安门广场，广州市、上海市、重庆市、西安市和南京市的红色旅游系列景区等，这说明在经济水平较高的城市或地区，红色旅游和其他类型旅游资源结合起来实现共同发展的潜力更高。

此外，红色旅游资源对其他类型高等级旅游景区将具有持续的和更大范围的带动作用。从2004年到2020年，距离4A、5A景点10千米之内的红色景区数量有所下降，而50千米距离内二者的重合度有所上升。在第一个时期(2004至2010年)，优质旅游资源周边的红色旅游资源从10千米半径到50千米半径的增幅为20.32%，而在第二个时期内(2016至2020年)增幅为36.29%，这说明红色旅游景点开始在优质资源周边更大的空间范围内挖掘和扩展景点建设，未来将有越来越多的红色旅游景点和普通4A、5A景点联系起来同步发展。

第二，红色旅游景点溢出到优质旅游资源空白区。红色旅游景点的溢出效益主要体现为弥补优质旅游资源的空间覆盖空白方面。通过本研究所分析的红色旅游景点在4A、5A级景区缓冲区中的重叠度可以得知，即使将4A及5A景区的缓冲区放大到50千米半径时，红色景点在其中所占比例也不超过50%，这说明红色旅游资源弥补了优质旅游资源空白的地区。

从区域的尺度看，红色旅游资源的弥补作用主要体现在经济较为落后且红色旅游资源丰富的省份交界处。2004至2010年，在以全部的123处红色景点为中心的10千米范围内，近4/5不具有优质旅游资源；在50千米半径范围内，周边不含有4A和5A景区的红色景点占总数的57.72%；2016至2020年，在300个红色旅游景点当中，约1/3的景点周边10千米的范围内缺乏其他类型的4A和5A景区的分布，而仅有4%的4A和5A级景区超出红色景点的50千米半径范围。从时间上来看，4A和5A级景区在红色旅游资源的周边大幅增加，表面上是降低了红色旅游资源的弥补效应。然而从空间上看，超出优质旅游资源半径范围的红色旅游景点在各省内部的分布十分分散，多位于经济较为落后省份的周边或交界地带，例如南疆、陕北、川西、黑龙江东部边境和西藏阿里等地区。这部分红色旅游资源在空间上弥补了高等级优质旅游资源的空白。

从全国尺度来看，华北和华东地区红色旅游资源丰富，但近年来其他地区红色资源比例提升，体现了对红色资源空白及缺乏区的补充。我国的七大综合地理区分别为华北、华东、华中、华南、西南、东北和西北地区。在2004至2010年，华北地区和华东地区的红色旅游景区占到全国红色旅游景区总量的近一半(47.16%)，华中地区和西北地区次之，而华南地区的数量最少。到了2016至2020年，红色旅游景点的总数增加了一倍以上。华北地区和华东地区仍然占据40.33%的大比例，但总比例呈现下降趋势。西北地区和华中地区的红色旅游景点数量仍占第二位，同时占比有所提升。此外，西南地区、东北地区和华南地区都在数量和比例上呈现上升趋势，但华南地区仍处于最低的水平，这说明红色旅游资源的挖掘已经建立在更多地区广泛参与的基础上，而政府的转移支付也将成为后续支持这些红色旅游景区发展的一种重要方式。

表1 2004—2010年和2016—2020年红色旅游景点的地区分布及变化

从时间维度看，相对于4A和5A级旅游景点，建设初期的红色旅游景点对经济发展水平的依赖性更强，政府的扶持对红色旅游景点的起步发展更为重要。2004至2010年，全国4A、5A级旅游景点在经济发展水平较低的省份仍然有大量建设，而红色旅游景点在这些省份则起步非常困难。4A和5A级景点在青海省、甘肃省、宁夏回族自治区和新疆维吾尔自治区有数量众多的高等级景区分布，在全国分布呈现分散的态势，同时在京津冀和长三角形成集聚。而对于红色景点来说，在经济发展水平相对一般或较低的西藏自治区、宁夏回族自治区、广西壮族自治区、安徽省、吉林省、四川省、贵州省等，省会或首府周边均没有红色景点分布，在除省会或首府之外的城市也少有红色景区建设，但这些一级行政区中不乏红色旅游资源本身就很丰富的地区。总体上看，此时期的红色景区整体分布数量少，多分布在经济发展程度较好省份或地区的中心城市周边，且只有在京津冀地区形成集中分布。

进入发展稳定期后，红色旅游景点的分布逐步向省份内部、山区、边疆地区扩展，呈现出红色景点弥补优质旅游资源短缺之处的效果。2016至2020年，全国A级景点数量增长了约15倍。从空间分布上来看，4A和5A景区主要分布于京津冀、长三角、珠三角及河南省与陕西省交界处、四川省和贵州省等处。然而，景区数量的增加并未完全带来空间的均衡，在我国西部、西南部、北部和东北部等广大的地区，以及在中东部省份的内部地区，仍然存在大片的旅游资源空白区。而红色旅游景点将成为缺乏4A、5A景区的地区发展旅游业的新抓手，例如在陕北地区、宁夏回族自治区和甘肃省东部，陕西省和河北省交界处、湖北省和河南省交界处以及湖南省和江西省交界处等地。因此用红色旅游景点与4A和5A级景点之间的空间关系，可以评价开展红色旅游的效果。

四、结论

总结而言，本文探索了三个评价红色旅游政策措施效果的新视角，并得出了三点重要结论。第一，中央和地方的红色旅游政策和措施一定程度上消除了红色旅游的外部性，提升了旅游市场公平竞争性，这个结论是通过政策措施的具体内容和形式结合经济学理论推导出来的。这与以往用旅游业的产出来衡量的方法不同。第二，红色旅游的效益覆盖面比较广，超出了旅游业自身。这个结论是根据红色旅游的直接和间接受益者分析出来的。第三，红色旅游业在空间上既增强了其他优质旅游资源区的丰富度，也覆盖了部分优质旅游资源的空白区。这个结论是基于地理空间分析获得的。这三个结论是以往的方法不能推导出来的，但还有不足，即本研究方法都是定性或半定量的。定性和半定量的方法适合判断政策措施的走向大致是否合理，不适合精确比较两种措施的优劣。采用新福利经济学中的“帕累托改进”，是后续我们探讨的方向。