甘肃省基本公共服务水平测度与均等化服务思考——基于省、市(州)差异对比与各分项指数的分析

胡 苗

(甘肃省社会科学院 农村发展研究所，兰州 730070)

2006年，国家“十一五”规划纲要首次提出“基本公共服务均等化”，此后出台了一系列促进城乡区域基本公共服务均等化的政策措施。随着基本公共服务水平的不断提升，人民美好生活在城乡和区域发展、公共服务等多个层面实现高水平均衡发展[1-2]。保障制度也从无到有、从局部到整体实现了全覆盖，这标志着我国政府从单纯关注经济建设为主向经济建设与公共服务均等化相互促进阶段不断推进，进入良好和快速的发展和完善阶段。此外，随着我国经济发展进入新常态，公共财政收入增长趋缓与公众需求持续增加和公共服务刚性支出增长的矛盾将长期存在且日趋突出，在此种情况下，如何有效做到公众需求与公共服务资源高效投放的双向融合，实现公共服务的高质量有效供给，已成为我国公共服务体系健康发展亟须解决的核心问题。

长期以来，基本公共服务均等化一直是西方思想家们关注的理论话题。19世纪后期，德国社会政治政策学派代表瓦格纳(Adolf H.G.Wagner)最早提出了基本公共服务的概念。20世纪中期，基本公共服务的内涵与模式随着新公共管理运动的兴起和发展发生了变化，逐步由政府主导、在技术层面重视效率和质量向服务主体多元协作、价值层面的公平和善治转变[3]。国外对基本公共服务均等化问题的研究主要集中在3个方面：一是从理论层面强调基本公共服务的供给应关注接受服务的权利平等并且没有任何的歧视性配给[4]；二是从基本公共服务需求、权利和实现程度等方面分析区域基本公共服务均等化情况[5]；三是探析基本公共服务配置在不同类型人群中的分配过程以及存在的问题与矛盾等[6-7]。

当前，国内学术界相关研究主题更为丰富，主要围绕均等化水平测度、区域差异及路径探索等方面进行：(1)基本公共服务均等化水平测度。结合美好生活需要理论，借鉴国民幸福指数、人类发展指数、社会进步指数、中国民生发展指数、中国发展指数以及小康社会、社会质量、生活质量等指标体系构建人民美好生活需要指标体系，测算基本公共服务均等化水平。(2)基本公共服务均等化的区域差异。研究发现，中国公共服务总体化水平偏低[8]，存在明显的区域差异[9]，且呈现趋缓下降态势[10]，各省份的公共服务均等化水平由西向东逐渐提高[11]。(3)基本公共服务均等化的路径探索。有研究认为，应精准强化公共服务在不同地区和不同领域的提质增效，缩小城乡收入差距中的功能，以高品质城乡公共服务均等化夯实共同富裕基础，高质量推动人民美好生活需要[12-13]。

在党的十九大报告中习近平总书记指出，新时代我国社会主要矛盾已经由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。对社会基本矛盾认知的转变，意味着人民的生活需要随之发生了新的变化，有了新的发展趋势。基于此，本文选择西部欠发达省份进行研究，设计符合地域、群体区域公平、公正的公共服务衡量标准，实现公共服务供给与需求高效耦合发展[14]，为相关政策的制定提供参考。

一、基本公共服务评价指标构建与测度方法

(一)基本公共服务评价指标构建

结合《国家基本公共服务体系“十四五”规划》《地区发展与民生指数编制方案》和《甘肃省基本公共服务“十四五”规划》，根据区域实际，运用综合评价方法，以基本公共服务均等化为核心，建立教育服务、文化服务、医疗卫生、基础设施、社会保障、生态环境、信息服务、科技服务8个一级指标，与其相对应的二级指标如表1所示。需要说明的是，由于市(州)统计口径有所差异，个别二级指标没有对应数据，为保持市(州)与省级层面数据的可比性，首先选取了一些相似指标予以替代，如二级指标市(州)层面用万人文化事业机构个数、万人文化事业人员数、万人医院数、环境质量指数、环境污染治理指数、工业废水排放率、万人固定电话用户期末数、万人移动电话用户期末数、万人互联网用户数指标分别替代二级指标(省级层面)的万人公共图书馆总流通人次、万人文化馆(站)服务人次、乡镇卫生院病床使用率、单位GDP能耗降低率、县城生活污水处理率、城市生活垃圾无害化处理率、有线广播电视覆盖率、国际互联网用户比率、人均移动电话使用率。个别没有相似替代数据的指标略有调整，市(州)层面医疗卫生一级指标下删减了二级指标“5岁以下儿童中重度营养不良比重”和基础设施一级指标下的二级指标“乡供水普及率”两项；社会保障一级指标下增加了二级指标“民政经费支出占财政支出比重”，生态环境一级指标下增加了二级指标“工业固体废物综合利用量”。

表1 基本公共服务评价指标体系

(二)数据来源

在综合考虑数据的连续性、可获得性、可参考性等因素的前提下，本文选取：(1)《甘肃统计年鉴》2015—2019年的数据，分析甘肃省各市(州)基本公共服务发展状况和均等化程度；(2)《国家基本公共服务统计指标》中2015—2019年我国31个省(自治区、直辖市)基本公共服务的各类数据，对基本公共服务均等化的区域差异情况进行分析，对个别年份缺失的数据及时修正。

(三)测度方法

1.基本公共服务指数

基本公共服务指数的计算与合成借鉴了联合国人类发展指数(HDI)等有关方法，根据指标的上下限阈值来计算各个指标的评价指数(即无量纲化)，指数介于0至1之间，根据指标权重合成分类指数和总指数，数值越大说明基本公共服务程度越高。由于代表基本公共服务的各单项指标的性质存在正向和逆向之分，所以数据无量纲化处理有以下两个公式[15]，式(1)和式(2)中，Aij表示某项指标经过无量纲化处理后的数值，xij表示某项指标的原始数值，max xij和min xij分别表示2019年单项指标中的最大值和最小值。

(1)

(2)

将基本公共服务指数评价指标体系中的指标无量纲化后的数值与其权重按公式(1)和(2)计算，得到基本公共服务发展指数：

(3)

式(3)中，Yij为基本公共服务指数，Yi表示某项指标经过无量纲化处理后的数值，Wj代表权重。

为更加清晰地显示地区间基本公共服务水平的差异，在计算出得分之后还须将其转化为相对指数，转化方法为

(4)

(5)

2.泰尔指数

泰尔指数是利用信息理论中熵的概念来计算收入不平等程度的指标，泰尔指数越大说明区域基本公共服务的发展差异越大，计算公式为

(6)

其中，yi是第i个区域的公共服务供给占总供给的比重，pi为第i个区域的人口数占总人口数的比重。当T>0时，说明该区域享有的公共服务供给权重大于其人口权重，在资源分配中处于有利地位，且T越接近0，其有利地位越不明显；当T<0时，说明该区域享有的公共服务供给权重小于其人口权重，在资源分配中处于不利地位。

3.变异系数

变异系数反映总体或样本分布数据的差异程度，是一个与地理区位不相关的数值，仅反映总体数据之间的离散程度。变异系数的计算公式如下：

(7)

式(7)中，CVe代表第e年各区域的基本公共服务均等化变异系数，Se为第e年各区域基本公共服务水平指数的标准差，We代表第e年各区域基本公共服务水平的平均值。CVe越大，则说明基本公共服务水平均等化差距越大，反之亦然。

二、省、市(州)层面基本公共服务水平差异化测度的对比

(一)公共服务水平与其他省的差异性对比分析

为了较为准确地分析甘肃省基本公共服务水平的差异，本文首先基于省级层面，分析甘肃省与全国其他省份基本公共服务水平存在的差异。

从总体分析结果来看，2015—2019年全国基本公共服务水平总体呈上升趋势，但省份间的发展速度和增长水平显著不同，西部地区与东部地区的基本公共服务水平存在较大差距。平均增速排在前列的省份为西藏、河北、湖北、内蒙古、青海、河南、甘肃，约为4%以上。其中，西藏的基本公共服务指数平均增速最高为8.42%，而吉林、黑龙江、新疆、上海、天津等地基本公共服务发展指数的平均增速为负值。甘肃省的基本公共服务指数为0.344，在全国居第20位，与2015年相比，在全国的排序上升2位，在西部地区排第8位，高于四川、重庆、青海、内蒙古等省份。

从差异化分析结果来看，基本公共服务水平低于全国平均水平的省份有贵州、河北、湖北、西藏、江西、天津、新疆、甘肃、青海、安徽、四川、山西、内蒙古、海南、云南、辽宁、黑龙江、吉林，其中西部省份占50%以上。甘肃省基本公共服务差异化系数为0.63，与临界值0.7之间仍有一定的差距。一是相对于全国平均水平而言，甘肃经济发展水平较低，地方政府收入能力严重不足，而且中央财政转移支付专款专用，公共财政投入能力受限；二是中央的转移支付在西部区域之间差异较大，这在一定程度上影响了西部各省份公共服务的均衡发展；三是由于甘肃有限的财政支出导致公共服务领域的投入较低；四是甘肃城乡之间公共投入不均衡，进而影响经济的可持续发展。近些年来，国家先后实施了“西部大开发”“精准扶贫”“乡村振兴”等一系列发展战略，使得公共服务供给从数量、质量等方面都取得显著成效。

(二)公共服务水平在市(州)层面的差异性对比分析

基于省级层面分析可以看出，甘肃省基本公共服务水平在全国31个省(区、市)中居于中等偏下水平，在西部12省(区、市)中居于中等水平。在此基础上进一步基于甘肃省市(州)层面对基本公共服务综合指数、分项指数和泰尔指数的相关性进行分析，可以深入了解各市(州)的基本公共服务整体状况、发展均衡水平及问题所在。

甘肃省基本公共服务平均增速排在前6位的市(州)分别为武威市、陇南市、定西市、庆阳市、临夏州、甘南州，达到10%以上；2019年基本公共服务指数排名靠前的市(州)为张掖市、甘南州、酒泉市、庆阳市、金昌市、嘉峪关市、白银市、平凉市，指数均在0.5以上。

MCN-nIC与MCN-IC两组患者GLU的差异有统计学意义，其他生物化学指标及肿瘤标志物的差异均无统计学意义(表2)。若以GLU≥6.1 mmol/L(正常值上限)、CEA≥5 ng/ml(正常值上限)、CAl9-9≥37 U/ml(正常值上限)为界值，两组间的差异均有统计学意义(表3)。

从上述数据可以看出，基本公共服务水平靠前的市(州)大多数分布在河西地区，主要是河西地区地广人稀，具有丰富的自然资源，经济发展水平也相对较高，公共服务供给水平按人均指标测算处于优势地位。近年来，随着新发展格局的构建、“一带一路”建设、西部陆海新通道建设等多重机遇叠加，为河西走廊的经济发展带来了历史性契机，对推动公共服务高质量发展奠定了坚实的基础。

三、甘肃省基本公共服务分项指数的测度与分析

基本公共服务分项指数由教育服务、文化服务、医疗卫生、基础设施、社会保障、生态环境、信息服务和科技服务8个类别组成，与2015年相比，2019年各市(州)的分项指数均有不同程度的提高。

(一)教育服务分项指数测度与分析

2015—2019年，甘肃省14个市(州)教育服务的变异系数逐年减小，2017年有小幅升高，2018—2019年降低至0.45，表明区域间教育服务的差异性呈缩小的态势；从平均增速看，兰州市、天水市、临夏州、定西市和陇南市教育服务指数的平均增速在3%以上，增速最快的兰州市为14.64%。各地区对教育事业更加重视，加大了对教育发展的投入，推动优质资源扩面提质、共享互联，提升教育公共服务能力，让人民共享更好更公平的教育资源。

(二)文化服务分项指数测度与分析

2015—2019年，甘肃省14个市(州)的文化服务变异系数呈先增后降的变动趋势，2017年增加到0.84后，2019年又逐年降低至0.73，表明各市(州)间文化服务方面的差异较为明显。从平均增速来看，除嘉峪关市、甘南州外，其他市(州)的文化服务指数均出现不同程度的增长，其中平均增速最大的为定西市、临夏州，达到10%以上，表明近年来甘肃省公共文化服务效能显著提升，以重点突破带动整体推进，公共文化服务体系建设呈现出良好的发展态势。

(三)医疗服务分项指数测度与分析

2015—2019年，甘肃省14个市(州)的医疗服务变异系数逐年减小，2019年降低至0.28，说明区域间医疗卫生服务的差异呈缩小的态势。从平均增速来看，平凉市、酒泉市、庆阳市、定西市、陇南市、临夏州、甘南州医疗服务发展指数出现不同程度的增加，其中平均增速最大的是定西市，为17.26%。近年来，甘肃不断优化整合市区医疗卫生资源，加强与高一级医院的交流合作，医疗卫生服务在基本公共服务中的占比增加。尤其是新冠肺炎疫情暴发以来，医疗机构加大了医疗服务供给，提高了医疗服务的可及性，提升了医疗服务能力。

(四)基础设施分项指数测度与分析

2015—2019年，甘肃省14个市(州)基础设施的变异系数逐年增加，到2019年增至0.54，说明区域间基础设施服务的差异呈增加态势。从平均增速来看，兰州市、嘉峪关市、武威市、酒泉市、庆阳市、甘南州基础设施指数的平均增速在3%以上，而其他市(州)发展指数的平均增幅为负值，其中陇南市的降速最大为16.98%，说明这些地区逐渐减缓了基础设施发展的速度，使基础设施投入在基本公共服务中的占比降低。增幅为正值的地区一是兰州市、嘉峪关市、武威市、酒泉市这些经济发展条件较好的地区，二是庆阳市、甘南州这些老区、民族地区，由于国家给予了较好的扶持政策，基础设施方面的转移支付加大，基础设施发展呈上升趋势。

(五)社会保障分项指数测度与分析

2015—2019年，甘肃省14个市(州)社会保障的变异系数小幅降低，2018年升至0.34后2019年又降低至0.32，表明区域间社会保障服务的差异呈先增后降的变化态势。从平均增速来看，金昌市、武威市、平凉市、庆阳市社会保障指数平均增速分别为4.21%、1.18%、2.39%、1.75%，其余市(州)平均增速为负。从整体发展水平来看，甘肃省社会保障服务水平较高的为陇东、陇南、甘南地区，这些地区将统筹推进公共服务完善与社会保障提升等要素高度融合，解决公共服务和社会保障不到位等问题，加强社会保障体系建设，不断满足人民日益增长的美好生活需要。

(六)生态环境分项指数测度与分析

(七)信息服务分项指数测度与分析

2015—2019年，甘肃省14个市(州)信息服务指数的变异系数小幅降低，2019年降至0.90，表明各市(州)间信息服务方面的差异性虽然逐年缩小，但差异较为明显。从平均增速来看，除金昌市和武威市信息服务发展指数出现0.14、0.12个百分点的下降外，其余地区均出现不同程度的增长，其中，增长幅度最大的是陇南市，为46.78%。陇南从2012年发展电商以来，促进了产业提质增效和结构优化，有力推动了农村电商服务体系从无到有、从小到大、从弱到强，并延伸至大数据等领域，推动了陇南经济社会的发展。

(八)科技服务分项指数测度与分析

2015—2019年，甘肃省14个市(州)科技服务指数的变异系数小幅降低，2019年降至0.87，表明市(州)间科技服务方面的差异性虽然逐年缩小，但差异较为明显。从平均增速来看，兰州市、金昌市、白银市、天水市、武威市、张掖市和陇南市的科技服务发展指数出现增幅，且平均增速最大的是武威市，为49.38%。“十四五”期间甘肃实施“强科技”战略，要积极搭建服务平台，进一步做好科技政策宣传、科技项目申报指导等科技服务工作，持续提升科技服务能力，不断推动科技创新工作迈上新台阶。

四、基本公共服务与资源、人口配置的对比分析

通过计算泰尔指数分析基本公共服务水平的区域差异，与2015年相比，2019年各市(州)基本公共服务资源配置与人口权重相比，逐步趋于公平化，但变化较小。

从基本公共服务各单项分解来看，14个市(州)中没有一个市(州)的8项基本公共服务供给水平都大于0，其中，天水市、武威市这8项指标的泰尔指数均小于0，说明从市(州)层面观察，甘肃省14个市(州)的基本公共服务供给水平没有具有绝对优势的城市。究其原因在于，甘肃省所辖市(州)经济发展相对滞后，地方政府财政实力相对有限，除嘉峪关市和兰州市一般公共预算自给率高于50%以外，其他大部分地区均低于30%，须依靠上级转移支付平衡资金缺口，从而导致基本公共服务供给能力较差。

特别需要指出的是，兰州作为省会城市，基本公共服务供给水平并未显示出应有的首位度。在8项分项指标中只有信息化和科技服务两项泰尔指数大于0，这与兰州作为省会城市，集中了全省70%以上的科技资源有很大关系，而这些资源大部分始于新中国成立以来国家布局和发展的历史积累，与近几年兰州市基本公共服务在这方面的供给水平和能力关系较小。而对于时效性更强的指标(教育、文化、医疗、基础设施、社会保障和生态环境等)，兰州市公共服务资源配置与人口总量相比较，都处于相对不足的状态，可能由以下两个方面的客观因素导致：一是兰州市经济综合实力不强，资源供给不均衡，作为省会城市赢得资源、政策与人才的能力不足；二是兰州“两山夹一河、沿黄河狭长分布”的自然地理环境限制了城市增容、建设以及城区之间的相互交融，导致教育、基础设施、生态环境等服务硬件不足(如表2 所示)。

表2 甘肃省各市(州)基本公共服务资源配置不足情况

五、研究结论与对公共服务均等化的思考

(一)研究结论

本文基于2015—2019年全国31个省份及甘肃省14个市(州)的面板数据，对其基本公共服务均等化水平展开了分析。研究结论如下：(1)甘肃省基本公共服务水平与全国平均水平有一定的差距，尤其是与中东部地区相差较大，在西部地区的排名仅高于四川、重庆、青海、内蒙古等地区；(2)通过对2015—2019年甘肃省14个市(州)基本公共服务水平的测算，得出甘肃省各市(州)提供基本公共服务的能力近年来有所增强，均等化程度也逐年提高，但各项基本公共服务差异程度不同，尤其在文化服务、信息服务和科技服务方面的差异较为明显；(3)从2019年甘肃省各市(州)基本公共服务的泰尔指数来看，14个市(州)中没有一个市(州)的8项基本公共服务泰尔指数都大于0，即甘肃省14个市(州)的基本公共服务供给水平均处于劣势。

(二)对公共服务均等化的思考

政府是推进区域基本公共服务均等化的主导者，甘肃省政府的财政能力状况直接决定其提供基本公共服务的能力。根据上述研究结果，具体启示如下。

(1)优化财政支出调整政策。一是加快出台教育、医疗卫生、信息科技等分领域的改革方案。按照政府间事权划分原则，进一步优化政府间财政转移支付结构，高质量推动公共服务均等化。清晰界定省以下财政事权和支出责任，不断提升制度化规范化法制化水平，为基层建设提供财力保障。二是优化政府财政支出结构，发挥积极的财政政策效应，把各级政府减压的“三公”经费用于公共服务领域，不断提升民生支出占财政支出的比重。

(2)差异化推动公共服务投入。应在推动全面发展的基础上，根据各类资源的分布情况，提高基本公共服务投入效率，解决投入失衡问题。比如，兰州市除信息服务和科技服务资源配置处于有利地位外，教育、文化、医疗卫生、基础设施、社会保障和生态环境等基本公共服务应是今后投资发展的重点。

(3)大力发展县域经济。从其他地区发展经验看，基本公共服务均等化与经济发展关联性很强，县域经济既是区域经济发展的重要基础，更是高质量发展的根本支撑。因此，加快县域经济协调发展，增强区域内欠发达地区经济实力，是实现区域基本公共服务均等化的物质基础[16]。首先，须重视培育并深挖各县的比较优势。根据地区资源禀赋和产业基础，精选一批地理区位和资源方面有优势的县(区)进行示范，明确其主导产业和发展方向，重点扶持当地优势品牌产品，制定“一县一策”，优化产业发展环境。其次，须根据县域确定的主导产业，建成产业价值创新园区，逐步引导同类型、上下游和配套企业向园区聚集，形成一批地域化聚集、专业化分工、社会化协作的企业群和特色产业集聚区。

(4)推进以县城为支撑就地城镇化。县城承担了连接城乡的主要功能，是县域政治、经济、文化的中心，今后要调整优化新型城镇化空间布局，推进以县城为支撑就地城镇化[17]，引导人口合理流动，不断加大、均衡公共品的提供与分布，降低人口密度等因素对基本公共服务人均水平的稀释作用，防止在县域内出现两极化，弱化城镇的作用，聚集到产业发展较好的城镇，既要发挥好县城的中心作用，也要处理好县城与工业强镇之间的关系。