初心犹在 使命依然——相伴《海上交通安全法》38年

文 上海海事局党组书记、局长 肖跃华

2021年4月29日，国家主席习近平签署第七十九号主席令，昭告《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称《海安法》）完成第一次系统性修订。抚今追昔，一转眼，距离1983年9月2日，时任国家主席李先念签署第七号主席令正式宣告《海安法》诞生，已经过去了38年。

也许是机缘的巧合，但我更愿意理解为是命运的垂青，让我的整个职业生涯踏准了《海安法》从出台到大修的舞步。自1983年8月我进入上海海事局的前身——上海港务监督，到如今步入职业生涯的尾声，一部个人职业生涯史，能与整个《海安法》的历史同频共振，与有荣焉。

站在新《海安法》绘就航运安全发展新蓝图的历史起点，回忆《海安法》颁布至今走过的点点滴滴，我感慨万千，并尝试从3个不同的角度，分享自身的所见所闻、所思所想，与君共勉。

一、国际航运中心建设的见证者

《海安法》颁布至今的38年，也是我国经济、金融、贸易和航运不断发展壮大的38年。我以一个海事人的身份，见证了这38年航运不断发展、海事不断满足上海国际航运中心建设安全支持需求的全过程。

38年来，港口集疏运能级迅速提升，海事监管服务同心行远。我工作时间最长的城市——上海，就是其中的一个缩影。一是航道的整治为区域发展打通了“任督二脉”。1984年《海安法》生效伊始，水深7米、全长15.7千米的长江口北槽航道疏浚工程正式上马；1998年正式启动，2018年全线贯通至南京的全长431千米的12.5米水深深水航道……这些工程的建设，正是因为有了海事部门的有效监管和优质服务，确保了施工、通航的安全。经过连续的国家级工程治理，现如今，深水航道已经成为名副其实的黄金水道，可供第三、四代集装箱船全天候通过，第五、六代集装箱船和10万吨级满载散货船及20万吨级减载散货船乘潮通过，年均产生的经济效益超过100亿元。2008年，洋山深水港航道全面建成；2013年，旨在突破洋山深水航道通航能力瓶颈的海事“四双”服务落地，洋山港主航道实现双向通航；2020年6月，长江口南漕航道治理一期工程通过验收。一系列高等级航道的投入使用，疏通了上海乃至整个长江航运发展的大动脉。二是港口的建设为上海国际航运中心地位的确立夯实了根基。依1982年货物吞吐量来看，世界十大商港前三甲为鹿特丹、神户和新奥尔良，上海位列第9位。从1993年外高桥港区一期建成投产，到2002年洋山深水港开工建设，经过近30年的建设和发展，上海港口的布局完成了由集中于黄浦江沿岸，到以长江沿岸和洋山深水港为主的转变，全港货物和集装箱吞吐量分别实现了从1983年的0.92亿吨和8万标箱，到2020年的7.11亿吨和4 350万标箱的质的飞跃。从1996年1月正式启动，到2009年国务院发布意见推动，再到2020年宣布基本建成、排名位居全球第三，上海国际航运中心建设蹄疾步稳，海事部门在此过程中发挥了显著作用。

38年来，航运经济发展一片欣欣向荣，海事支持保障相伴相随。不断壮大的中国船队日益成为为全球经济输送氧气的“红细胞”。凭借着日益精进的造船技术和稳步提升的造船能力，我国水运货物周转量由1983年的5 788亿吨公里，上升为2020年的105 834亿吨公里；同期，商船的船舶数量和净载重吨由10.86万艘和1 888.45万吨，壮大到23.2万艘和1.9亿吨，运力排名世界第三的中国船队，成为为全球经济输送氧气的“红细胞”。自1989年起，我国连续17次当选国际海事组织A类理事国。与此同时，航行于我国沿海水域的船舶数量越来越多，船舶交通流量急剧上升，各类船舶年均进出境内各类港口2 500万艘次，我国的渤海湾、长江口、珠江口已经成为世界上最繁忙的船舶通航水域。中国远洋海运集团成为拥有1 371艘船舶、1.14亿载重吨，综合运力排名世界第一的航运公司。茁壮成长的中国船员队伍日益成为全球贸易的“海上马车夫”。中国船员作为海洋开发和水上交通运输的先行者，在助力综合国力提升、建设交通强国、展示中国形象等方面发挥着重要作用。经过40多年的发展，我国的注册船员从改革开放前的25万人，增加到了2020年的171.69万人，船员数量世界第一，是名副其实的船员大国。与数量发展同步的，是我国船员整体素质的大幅提升。全国航海类的12所本科院校、13所高职高专院校每年为国家培养大量高级航海人才，为打造我国高素质海员队伍奠定了坚实的基础，尤其是任职于国际航行船舶的59.3万名中国籍船员，其素质已得到了全球航运业的普遍认可，对外树立了“中国船员”确保“航运更安全、海洋更清洁”的良好形象。正是这近200万“海上马车夫”出没风浪里的辛勤耕耘，使得我国自2013年起，就连续多年位居世界贸易第一大国。

38年来，海事法规标准体系日益完善，海事法治“拼图”逐步成型。38年来，《行政诉讼法》《行政处罚法》《行政许可法》《立法法》《政府信息公开条例》等规范行政执法行为的基本法律法规完成了从无到有、从有到优的转变，为规范海事执法行为指明了方向。在专业立法方面，继《海洋环境保护法》和《海安法》奠定了整个海上交通安全的法治框架后，《海上交通事故调查处理条例》《船舶和海上设施检验条例》《船舶登记条例》《危险化学品安全管理条例》《内河交通安全管理条例》《船员条例》《防治船舶污染海洋环境管理条例》等一系列法规规章如雨后春笋般颁布实施，法治海事的“拼图”逐步成型。海事标准的“脉络”逐渐清晰。38年来，我国先后加入《1979年国际海上搜寻救助公约》《1989年国际救助公约》《1972年防止倾倒废料及其他物质污染海洋公约》《1974年国际海上人命安全公约1988年议定书》《2006年海事劳工公约》等40余部与海上安全和防污染有关的国际公约和议定书，以此为纲，我国逐步构建起了以“保障水上交通安全、保护水域环境清洁、保护船员整体权益、维护海上国家主权和人民利益”为核心目标，覆盖船舶通航、危险品防污染管理、船舶检验等各方面、全方位的安全标准体系，以标准这一“世界语言”助推海事治理现代化格局逐步成型。

二、海事全面发展的亲历者

《海安法》颁布至今的38年，也是我个人不断成长、亲历其间的38年。我以一个参与者的身份，亲历了这38年海事立法取得突破、执法不断规范、监督不断加强、服务不断完善的全过程。

38年来，上海一方水上平安离不开海事人的辛勤付出。可以这样说，《海安法》实施至今的38年，也是整个上海港水上安全形势不断好转的38年。正如国际海事组织前秘书长威廉·奥尼尔上世纪90年代参观吴淞VTS中心时所言：“全世界没有任何一个港口的通航情况，会像吴淞口、长江口这样，受到如此多的干扰。”针对严峻复杂的安全形势，一代代上海海事人不断与时俱进，始终尽忠职守，确保了上海一方水上交通平安。一是上海水上交通安全的法治框架不断迭代升级。从1988年5月成立《上海港港章》修改小组，到最终形成《上海水上安全监督规则》并于1995年3月正式施行，到2005年的《上海洋山深水港区及其附近水域通航安全管理规定》《长江上海段船舶定线制规定》和《上海黄浦江通航安全管理规定》三箭齐发，再到2018、2019年上述3个规定2.0版的先后出台，上海港通航安全管理规定的迭代升级满足了港口布局外移、航道功能变迁而产生的通航管理需求。充分利用地方立法资源，历时20年，由1996年出台的《上海港防止船舶污染水域管理办法》蜕变为2015年修订的《上海港船舶污染防治办法》，其所呼应的，则是上海建设全球卓越城市对生态环境改善的诉求。而由我联名市人大代表共同提议，且从提出议案到颁布实施仅20个月，以地方立法最高位阶——地方性法规形式颁布，于2021年10月1日施行的《上海市水上搜寻救助条例》，则是上海这座有温度的超大型城市以“生命至上、人民之上”“人民城市人民建、人民城市为人民”的理念为水上交通安全和城市安全运行做的最佳注脚。二是上海水上交通安全的治理手段不断推陈出新。上世纪80年代，海事执法还停留于管船靠人查、管秩序靠巡逻艇喊、管航道靠信号台叫等非常传统的方式阶段。经过这数十年的建设和投入，现如今，上海海事局最新的VTS已经能同时跟踪2万余个目标，黄浦江和长江上海段部分区域已经通过CCTV实现了高清实时监控全覆盖，无人机、固定翼飞机的空中巡航执法已经成为海事管理的常态，现场的监管真正实现了“运筹帷幄之中，决胜千里之外”。经过30多年的发展，水上交通安全监管的工作格局也完成了由传统的海事管理、企业/船员被管理的“二元”管理格局向多方参与、共管共治的多元治理格局的转变。越来越多的主体加入到了水上交通安全的治理格局中来，政府层面，海事、公安、海警、渔政等部门多方联合执法已经实现了常态化；区域层面，覆盖长三角地区十家管理单位的水上交通安全治理一体化格局已经形成；企业层面，越来越多的港航企业在国家大法的指引下，日益肩负起安全生产的主体责任；社会层面，国家专业的救助力量和市场化培育的社会救助力量已经取得了长足的发展，而近2 000人的海上搜救志愿者队伍的补位作用也越来越明显，还有每年大量的水上交通安全知识“进校园、进渔村、进企业”等活动，也培养了全社会良好的水上交通安全意识。三是上海水上交通安全的治理效果不断稳中向好。2005年，上海海事局对外发布挂桨机船禁航的通告，宣告上海港正式告别挂桨机船。2017年，上海海事局会同市交通委和市公安局等单位共同清除了黄浦江上游的近200台浮吊，黄浦江上的“牛皮癣”正式成为历史。2020年底，上海海事局开展“护航长江口”行动，一度猖獗的内河船涉海运输得到根本遏制。2021年8月底，困扰上海港水上交通安全数十年的“三无”船舶实现动态“清零”。30多年来，我们先后成功处置了“长阳”轮黄浦江溢油事故、“密斯姆”轮燃油入海事故、“桑吉”轮碰撞燃爆事故等一系列重特大水上交通事故，近20年来，搜救成功率始终保持在94%以上。正是凭借着一代代上海海事人的久久为功，一连串有的放矢的治标行动与一系列剑指源头的治本之策相结合，才共同构建起了如今上海畅通有序的水上交通安全环境。

38年来，上海航运经济的发展离不开海事人的勇于担当。可以这样说，《海安法》实施至今的38年，也是上海海事局持续服务上海地方经济社会发展，助力上海国际航运中心基本建成的38年。一是推动国家战略落地薪火相传。从海上丝绸之路的重要枢纽，到长江经济带的海上龙头，从自由贸易区的领先试验，到重大任务的有力担当，凡有国家战略布局所需，便有上海海事的服务所在。上世纪90年代，以“绿色和平”轮违反《海安法》及其配套的行政法规——《国际航行船舶进出中华人民共和国口岸检查办法》中设定的国际航行船舶进出口岸规定为由，成功处置该轮试图非法进入中国内水重大事件，圆满解决了可能产生的外交难题。赶在国家重大工程长江口深水航道“水上高速公路”治理工程启动前，建成吴淞VTS中心并不断升级监管系统，确保整个工程建设和运行期间的通航安全畅通。实现邮轮与大型集装箱船舶、邮轮与邮轮、邮轮与滚装船利用边坡自然水深双向交会的常态化，提升长江黄金水道的通航能级，每年可直接产生经济效益近1亿美元。长三角一体化战略提出后，联合江浙沪皖四地的十家单位共同签署《长三角区域海事监管一体化战略合作备忘录》，实现证明事项告知承诺、地方船舶检验机构船舶通检互认等制度在长三角地区推广。二是助力上海国际航运中心基本建成不遗余力。上世纪80年代上海提出开发浦东，上海海事局用半年时间完成了对外高桥水域的扫测探摸，摘掉了“危险区”的帽子，打消了该水域可能遗留抗日战争期间日军投放的尚未引爆的炸弹这一顾虑，为后来的外高桥港区建设、浦东开发开放打下了坚实基础。21世纪初洋山开港和东海大桥建设，上海海事局顶着巨大的监管压力，按照《水上水下施工作业通航安全管理规定》等规定实施严格的监管，确保了这两项重大工程的顺利竣工。其后推出的“双档”靠泊、“双套”作业、“双向”通航及“双窗口”离泊的“四双”服务，无不为上海港连续12年成为世界第一大集装箱港口提供了坚实保障。最早融入上海国际贸易“单一窗口”建设，完善口岸动态审批查验，全程实施电子化。创立中国洋山港船舶登记制度，创新船舶融资租赁制度，营造国际一流营商环境。上海海事局推动中国船舶动态监控中心、全国首家船员评估示范中心、中国船舶油污损害理赔事务中心和中国-东盟海事教育培训基地入驻申城，努力争取国家海难预防研究中心和全国船舶能效管理中心落户上海，进一步提升上海国际航运中心资源集聚能力。三是服务上海卓越城市建设屡建新功。30多年来，先后保障包括南浦、杨浦大桥和上海长江大桥等世界级工程施工期间的水域安全，实现APEC会议、上海世博会、亚信峰会、连续四届进博会和其他重大赛事期间黄浦江航行安全有序。推出“保峰控流、错峰分流”创新举措，黄浦江核心区事故多发势头得到有效遏制，服务浦江游览实现初步建成世界级旅游精品、年游客数量达到500万人次；推动黄浦江内河船污染物免费接收政策落地，助力黄浦江核心水域打造“世界会客厅”。推出国际邮轮“五优先”服务，保障邮轮准点率和安全率“两个百分百”，助力上海成为世界第四、亚洲第一的邮轮母港。在全国范围内率先利用“无人机+嗅探技术”开展在航船尾气排放常态化监测，港区水域二氧化硫浓度明显下降。实施“碧海行动”，共打捞清除沉船50余艘，清除存量燃油约600吨，“美丽上海”建设成效初显。针对新冠肺炎疫情期间陆续出现的船员换班难和换班慢问题，在全国率先启动国际航行船舶船员换班，并实现换班电子化，办理时间缩短一半以上，在船员换班人数占全国近三成的情况下未发生经口岸水路传播病例。

38年来，上海海事的成长离不开国家和时代发展提供的机遇。可以这样说，《海安法》实施至今的38年，也是上海海事不断成长和进步，稳步迈向世界一流强局的38年。一是队伍整体素质不断提升。《海安法》颁布前后，上海海事局每年只招1至3名大学生。自2001年新进人员通过公务员录用以来，经过20年的发展，截至2020年底，全局本科及以上人员已经占到总人数的90.5%，大量来自全国知名高校的优秀毕业生充实到了海事队伍中来。全局通过法律职业资格考试人员60名，其中获聘公职律师52人。目前拥有政府特殊津贴获得者1人，入选中国海事领军人才库11人，涵盖10大类主要海事业务的高端专家人才31人，专业骨干人才98人。30多年来，我们为国际海事组织和东京备忘录组织不断输送中国人才、提供了大量中国智慧。仅“十三五”时期，上海海事局就有66项提案获得国际海事组织和东京备忘录组织认可通过。2018年和2021年，胡荣华先后2次当选东京备忘录PSC委员会技术组主席，王鑫担任《国际航行船舶岸电系统安全操作导则（草案）》提案起草组主席，均为我国首次。二是装备信息建设不断升级。30多年来，立体监控格局初步形成，从一只望远镜、一个甚高频、一艘巡逻艇的单一巡护，发展到电子巡航、水域巡航、空中巡航等多手段综合巡航，实现了现场执法的信息化监控。以VTS、AIS、CCTV、VHF为主体，船舶动态监控网络基本实现了辖区主要水域全覆盖，监管水域达8 500平方公里。海巡船艇已具规模，形成以5 000吨级“海巡01”轮为旗舰，60米、40米、30米级中型巡逻艇为主体，20米级以下小型巡逻艇为支持的海事巡逻船艇序列。基础设施建设已成系统，从单一的监督艇发展到监管救助基地、溢油应急设备库、船舶动态监控中心等系统建设，配套设施不断完善。航海保障能力不断增强，建成港口和航道全面覆盖、性能可靠的视觉航标交叉覆盖网和沿海灯塔链，建成全球首座差分北斗系统基站，推动北斗卫星导航系统在海上的应用。三是党建工作成果不断显现。30多年来，叶中央和姜龙先后荣获全国劳动模范和全国先进工作者称号，陈维更是连续2次荣获全国先进工作者称号，当选为党的十九大代表；蒋伟、詹春佩等25人次荣获省部级劳动模范、先进工作者称号；陈维工作室等3个集体荣获“上海市劳模集体”称号。局机关、洋山港、浦东、崇明4家单位继续保留或新荣获“全国文明单位”称号。“海巡01”轮作为上海市唯一一个流动的爱国主义教育基地，成为展示上海海事人践行社会主义核心价值观和海事核心价值的生动讲堂。围绕“安全、服务、廉政、家园”4个维度，全局共形成各类文化品牌90余个，兼具上海地域特色和海事特质元素的“卓越·一流”文化品牌矩阵初步成型。策划出版《光荣与梦想》《抗“疫”先锋》等专题书籍，制作推出《初心》《守护》等系列视频，创作《心中的蓝》《人民的名义（海上搜救篇）》等MV，对内激起广大干部职工的情感共鸣和价值认同，对外展现上海海事的良好形象。充分发挥全媒体立体宣传成效，仅“十三五”期间，就在中央主流媒体刊（播）发新闻报道共260篇次。其中，人民日报5篇次、新华社60篇次、中央电视台75次（新闻联播10次）；全局有“上海海事发布”等各类微信公众号15个，全网粉丝关注量突破27万人次，新闻宣传工作质量和成效稳居海事系统前列。

三、一流海事强局的憧憬者

向历史致敬，是为未来壮行！回望历史，我们上下求索，“雄关漫道真如铁”；立足现在，我们携手担当，“而今迈步从头越”；展望未来，我们同心筑梦，“直挂云帆济沧海”。38载海安修法，初心终不改；38年职业生涯，矢志永不渝。1984年1月1日起施行的《海安法》，对于加强海上交通安全管理，保障船舶、设施和人命财产安全，维护国家权益，促进海洋经济发展，发挥了积极和重要的作用。站在新《海安法》施行的历史起点上，我以一个与《海安法》相伴而行38年的海事人的身份，对上海海事的发展、中国海事的未来、交通强国的建设，充满着憧憬和期待。

《海安法》实施38年来，一代代中国航运人乘风破浪、披荆斩棘，用青春和热血谱写了中国航运蓬勃发展的华章，展现了东方大国开放包容的胸怀，塑造了炎黄子孙友善谦和的形象。红日初升，其道大光；前途似海，来日方长。在意气风发向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进的道路上，我们将继往开来、守正创新，站在前人的肩膀上继续向全球发出中国声音，向世界提供中国方案，向人类贡献中国智慧，早日将我国建设成为拥有一流设施、一流技术、一流管理、一流服务，人民满意、保障有力、世界前列的交通强国，为全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供坚强支撑。

《海安法》实施38年来，一代代中国海事人奋勇拼搏、砥砺前行，用辛勤的汗水和无私的奉献践行了“保障水上交通安全、保护水域环境清洁、保护船员整体权益，维护国家海上主权和人民利益”的初心和使命。潮平两岸阔，风正一帆悬。在昂首阔步迈上新《海安法》绘就的宏伟蓝图的未来之路上，我们将在一如既往地践行“三保一维护”初心使命的同时，承担起新形势下国家赋予的保障国家战略物资运输安全、重要战略通道支点安全，实现物流供应链畅通和海运业高质量发展的新使命。加强基础设施“硬联通”，积极构建“陆海空天”一体化水上交通运输安全保障体系；加强制度规则“软联通”，建设全要素水上“大交管”，切实加强跨海区和中远海船舶动态管理，实现“船舶航行到哪里，海事服务保障就跟进到那里”的目标，为护航伟大祖国建成社会主义现代化强国，永立交通强国建设排头，保驾国家航运经济蓬勃快速发展，打造具有一流海事服务、一流航海保障、一流海事队伍、一流设施设备、一流国际影响的执法铁军。

《海安法》实施38年来，上海海事人秉承追求卓越、勇创一流的精神特质，用敬业、进取、奉献书写了一篇投身改革、奋勇拼搏的璀璨华章，谱写了一曲自强不息、和衷共济的奋斗赞歌，构筑起一道安全坚固、绿色清洁的水域屏障。行至半山不停步，中流击水再出发。在马不停蹄服务上海全球卓越城市建设、上海国际航运中心能级提升的新征程上，上海海事局将以更强烈的责任担当、更开放的服务理念和更执着的改革精神，树牢执法为民的理念，坚持海事立法、依法行政和执法监督并重，加强海事队伍革命化、正规化、专业化、职业化建设，以时不我待的紧迫感，舍我其谁的使命感，早日将上海海事建设成为永立排头、引领潮流的国际一流海事强局。