以执法考核促进海事执法队伍的专业化和职业化

文 王世涛，郑 琳

海事队伍建设水平直接关系我国整个海事系统的正常运行和发展，同时也将影响我国海事部门的权威和形象。［1］作为“指挥棒”的考核机制，是打造一流海事队伍的重要保障。2021年10月27日，交通运输部印发了《交通运输部关于加强海事队伍革命化正规化专业化职业化建设的意见》，其中明确提出要加强革命化、正规化、专业化、职业化建设（以下简称“四化”建设）。海事队伍的“四化”建设，离不开职业保障机制，执法考核则是其中的重要内容。①该意见第16条明确：强化职业保障机制。积极推动实施保障高效履职和体现海事职业特点的“海事衔”。建立健全科学合理、反映实绩的公务员平时考核和事业单位绩效考核制度。探索实施符合海事执法规律的容错纠错机制，健全不实举报澄清机制。完善个人防护装备配备使用，提高职业安全保障水平。健全海事职业荣誉制度，推动荣誉、奖励向基层一线倾斜。完善工资福利待遇保障措施，优化以绩效工资为基础的事业单位分配激励机制。严格执行海事系统落实中央八项规定精神“正负面清单”，持续推进收入待遇合理合规良性发展，持续提升队伍荣誉感、归属感、获得感。

一、现有的海事执法人员考核制度亟待改革

海事执法人员考核制度目前还存在一些弊端，没有真正发挥职业保障的作用。例如当前的考核存在缺少对执法人员的专门考核、正向激励不足、考核方法不完备以及考核功能没有实际发挥等问题。

（一）缺少针对海事执法人员个人的考核

2013年直属海事局完成由事业编制转公务员的体制改革，每名执法人员都属于中央国家机关直属海事行政机构的国家公务员。在转公务员之前，是按照参公管理。无论是公务员还是参公管理，自1998年水监体制改革，成立中华人民共和国海事局以来，直属海事局和地方海事局对海事执法人员的考核都是按照国家干部人事管理的制度实施的，与其他行政执法单位执法人员的考核方式是一致的。最常规、最典型的考核就是年度考核，从德、能、勤、绩、廉五个方面对工作人员进行考核，领导干部还要按照中央的规定进行年度干部考核和廉政专项考核。此外，交通运输部和部海事局对执法单位还将进行定期执法检查、考核、评议以及行风政风检查、评议，但这些都是对一个单位、部门以及对某一方面工作的考核，并不针对特定的个人。

（二）考核的正向激励不足

体制机制是制约改革和发展的瓶颈。而在体制、机制这两个方面，有的时候机制比体制更重要。好的体制如果没有好的机制配套，就不能有效发挥体制的优势；好的机制则可以弥补体制的缺陷或不足，将体制的作用发挥得更好。考核就是机制中的重中之重，也就是我们通常所称的“指挥棒”，它能够激发潜力，充分调动被考核对象的工作积极性。在基层调研中，海事执法人员反映自己工作中的努力和所发挥的作用，不仅组织上似乎没有发现，有时往往连自己都有些懵懂，甚至一年忙忙碌碌的却不知道自己干了些什么。走访其他执法单位，也有很多执法人员反映自己认为干的不错，做了不少事，但似乎不为人所知，自己的积极性和认同感都受到了一定的挫伤。甚至有一些海事执法人员认为，干多了难免出错受罚，还不如少干或者不干更稳当。例如2015年6月1日长江“东方之星”客轮翻沉事件和同年8月12日天津港危险品爆炸事故，尽管相关责任人确实应当受到惩罚，但也给海事执法人员的责任意识和担当意识造成了一定的影响。我们常说的“干多干少一个样”“干好干坏一个样”，如果一个机制缺乏激励、缺乏容错，就不是好的机制。在这样的机制中，再好的体制也难以发挥其应有的作用。因此，建立科学、公正、可测、便利并且强化激励、兼顾容错的考核机制非常重要，它是海事队伍“四化”建设的重要保障。反之，目标设置、奖惩兑现、落实力度上存在的不足，就不能充分激发基层执法人员工作热情。［2］

（三）没有实际发挥考核功能

考核结果的运用主要有2种方式。第一种方式是把考核结果视为工作实绩的重要指标，对考核优秀的进行表彰、嘉奖、晋升，对考核结果不达标的予以通报批评或追责。第二种是把考核的结果作为执法人员资格管理的重要依据，根据年度考核结果决定对执法证予以保留、暂扣或吊销。

但是，大多数考核结果的运用都不够充分，都缺少与评估相匹配的配套制度，在职务晋升、奖金发放方面区别很小的情况经常出现，体现不出“优秀”与“合格”之间的差距。其次就是“不合格”执法人员的惩罚难以实现，因为是海事部门内部的考核，对待“不合格”或“不称职”的海事执法人员的处罚较为暧昧。受官本位和平均主义思想的影响，论资排辈的现象较为严重，人情关系一定程度上影响考核工作的开展，相对于行政处分，考核成绩的说服力和约束力并不强，年度考核有较高的实现处罚的难度。

目前海事系统常规的考核主要包括：干部考核、人事考核、党建考核、廉政考核、目标考核、质量考核、执法评议考核、预算考核、审计考核，其中干部考核、人事考核、廉政考核主要是对个人的考核。在海事执法业务考核方面，尽管公务员个人年度考核中的“德、能、勤、绩、廉”中包括了“能力”和“业绩”，但通常比较笼统，缺乏系统、科学、全面、专业化的考核指标。同时，如果对海事执法人员个人的考核，比照上述各类考核的思路、方法和模式运行，显然进一步加重了单位和个人接受考核的负担，从科学性和现实性考虑都是不可取的。但是，采取不科学的考核机制对海事系统行政执法人员进行考核评价，不利于客观评价执法人员的业务能力、工作水平、业绩和成效，广大执法人员的积极性、创造性、责任担当和奉献精神就得不到应有的激励和发挥，海事队伍“四化”建设就难以有效实现。

二、以“八字方针”作为海事执法人员考核指标

当前，解决海事执法考核存在的问题，需要重塑执法考核体系，摒弃传统的相对空泛和不均衡的执法考核模式，以依法行政，“严格、规范、公正、文明”执法的“八字方针”作为新的考核指标，并予以细化完善。

（一）理由依据

考核指标要求适用于海事决策层、指导层、管理层、执行层等四个不同的层级。对海事执法人员考核的内容不仅要体现执法人员的基本信息，还要尽量在基本素质、业务能力、法律水平、劳动纪律、文明执法、工作业绩等方面体现出行政许可、行政征收、行政处罚、行政强制等具体执法的情况。

如果从德、能、勤、绩、廉这五个方面选拔干部，可以说是比较全面的，但如果用这五个指标对海事执法人员进行考核，因为缺乏确定性和可以量化的标准，这样就造成了每个人的考核结果都差不多，由于考核指标制定的空泛，评测活动也只是流于形式，无法体现出实际工作的差异性，很难体现出每个执法人员实际工作情况，导致考核结果不公。

如果从行政许可、行政征收、行政处罚、行政强制等方面考核，会导致得分不均衡，例如集中办理行政审批的执法人员在其他方面可能就不会得分，或者得较少的分数。如果按照岗位的不同，只考核行政许可、行政征收、行政处罚、行政强制其中之一，就会片面强调行政行为的合法性，却忽略了每个岗位难易程度和处理件次多少存在的差异。并且这样的考核内容范围也比较窄，没有对参加培训及完成本职工作范围以外的工作等情况进行考核，也许对基层海事处的执法人员存在一定的可测性，但对决策层和管理层的海事执法人员来说，其中有一部分的工作是决策、监督和管理，这样的指标缺乏可测性。

党的十八大报告进一步提出要全面推进依法治国，并明确指出要“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法”。作为行政执法队伍，依法行政始终是必须遵循的原则和行动指南。以“八字方针”作为海事执法人员考核目标，主要抓执法队伍人员的素质建设，［3］可以将执法工作中一些重要但又难以量化的指标、部门主管希望执法人员在工作中改善的领域、绩效的加分项和减分项等，整合至上述考核指标中，形成执法人员的个人指标体系。

（二）考核指导原则

一是以依法行政的“八字方针”为核心，主要从“严格、规范、公正、文明”四个方面，检视海事执法人员的业务能力、水平、业绩、成效；二是以层级、业务、执法模式为三维坐标系，审视各执法岗位的“坐标位置”，在考核体系（即坐标系）的共性中适当体现个性；三是把握海事行政执法工作的特点，兼顾辖区、层级、业务、执法模式、岗位的差异，使考核体系既体现总体公平又兼顾相互之间的平衡；四是追求考核指标和评价标准的合理性、针对性、可测性、简便性；五是以直属海事局为一个考核区域，以客观公正、正向激励、结果运用为导向，不搞“一刀切”，不搞“一票否决”，不搞横向排名比较，并在统一规范的原则下将具体评价标准的制定权交给直属海事局，增强考核体系的可操作性和效力。

（三）考核范围的确定

考核范围的确定是海事执法人员个人考核体系及标准研究的基础。具体而言，即持有有效海事行政执法证，在执法岗位的在编人员。即便这样界定适用范围仍有一些不确定或复杂的情形，比如，有相当数量持有执法证的人员由于岗位交流并不在执法岗位；新录用的在执法岗位的人员尚未取得执法证；不能确定基层综合部门的人员是否属于执法岗位。

三、“八字方针”下三级执法指标的制度构建

三级执法指标的制度构建，是在一级指标依法行政“八字方针”的统摄下，二级指标与一级指标、海事执法业务特点的对应，三级指标对执法岗位个性化要求的响应，注重指标权重的确定。

（一）作为一级指标的依法行政“八字方针”

在一级指标层面，严格执法主要指对实体的执行，在执法人员个人实操维度，强调有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。规范执法主要指对程序的遵守，要依规矩、依范例。公正执法主要指对操守的把握，强调行政自由裁量行为有理有据、处事公平、尺度一致。文明执法主要是对初心的体现，贯彻以人为本的理念。

（二）二级指标与一级指标、海事执法业务特点的对应

二级指标，在严格执法层面可以细化为行政执法人员具备必需的法律知识技能水平，依制度安排，严格执行任务，严格排查隐患缺陷，对违法行为进行处理并移送追惩。在规范执法层面，权责规范要求依据权责清单，程序规范要求依各类业务流程、程序文件开展执法。在公正执法层面，要求有基准的依据基准，无基准的则依据通常的业务规程。在文明执法层面，要求柔性执法、责任担当、高效便民。

二级指标的形成是对一级指标的细化和分解，二级指标的考核可以覆盖一级指标想要考核的主要方面。同时在设置二级指标时不只是单纯考虑将一级指标进行简单的分解，也要充分考虑各个层级海事执法业务特点，但并非考核业务要求的每一方面，而且指标要具备可测性，二级指标的设置不能空泛地将执法业务的主要方面全部放入二级指标的考核中，在设置上需要考虑该项考核指标是否具有可测性，考核指标的内容数据是否易于获取，对于无法收集的考核指标不宜列入其中，并且要具备对本职工作以外的临时业务灵活考核的特性。同时，在公正执法的指标体系下，要考虑到执行层在执法过程中的业务要求，执行层直接面对的是行政相对人，正当程序要求，海事执法人员要主动亮明执法身份、告知执法事由及法律救济途径，因此二级指标的设置需要将程序公正的要求涵摄到对应的二级指标项下。

（三）三级指标对执法岗位个性化要求的响应

三级指标，要求执法做到法理入心、法规熟记、技能熟练，做到应查必查，执法不能缺位，做到查则必严，发现问题要查处；要有执法记录，双人执法，主动出示证件、着装规范，记录准确详实，文书制作规范，档案材料完整；执法信息要主动公开、接受监督，执法结果要公开，接受内外部监督；执法中要言行文明、态度友善，首问负责制、一次性告知，办理要注意时限，主动采取便民措施。

三级指标的设置是对二级指标以及一级指标的支撑，三级指标是对二级指标的细化和量化，是具体的指标要求。三级指标的设置在考虑二级指标的分解上还要重点考虑执法岗位的共性与个性。指标的考核将人员分为决策层、指导层、管理层、执行层四个层级进行考核，但是每一层级内部人员的岗位要求并非一致，考核要求也不尽相同，我们不可能针对每一个岗位来设置考核指标。因此我们就需要考虑该层级不同岗位的共性与个性。例如，政务中心的执法人员与现场执法的人员都是按照执行层进行考核，但政务中心的主要职责与现场执法的职责差别很大，在设置具体考核指标时，就需要主要将二者的共性职责要求表现出来，如直接面对相对人时拒绝人情执法，政务中心的人员在为相对人办理政务过程中要一视同仁，现场执法人员要保证为同类情形相同对待。而对于各自岗位的个性化要求同样不能忽视，对裁量基准的执行情况是现场执法人员执法过程中非常重要的一点，对于此项个性化的要求同样要落实到考核指标中去。因此三级指标一方面要对二级指标进行分解，此外还要考虑岗位要求之间的共性与个性，主要考虑共性，但也不能忽视岗位的个性化要求。

（四）指标权重的确定

各项指标的权重，是按照下列方法确定的：一级指标权重分配的原则是最少不低于5%，尽量不高于30%，尽量取5的倍数以便于计算；二级、三级指标的权重根据上一级指标的权重再度细化研究和分配，权重再分配的参考标准是：指标的重要性、层级内和层级间的协调性、各方的意见。首先，越重要的指标所占权重越大。指标众多，但并非权重一样。指标对该层级执法人员的重要性是权重分配的内在逻辑，指标权重是该指标在考核体系中的重要性的外在表现。斟酌每个指标的权重，能够间接向执法人员渗透组织的价值观和期望，引导执法人员在执法工作中抓住主要矛盾；执法人员通过学习和研究指标体系，会更加明白组织对他们的要求，清楚哪些行为是值得鼓励的，并能够结合自身状况改进工作方法、提高工作效率。2018年7月发布的《交通运输法治政府部门建设评价指标体系》从十个维度设计了一级指标，其中单独将“严格规范公正文明执法情况”（290分）列为指标，并给予了最大的权重，可见其在执法建设中的重要作用。其次，为了照顾同一层级内和不同层级之间的二级、三级指标的协调性，权重也做了相应的调整。权重的协调性问题在下述“确定权重时对纵横关系的处理”部分进行明确地说明。最后，由于指标权重关涉到指标体系的科学性和公平性，因此权重的确定需要征求相关各方的意见，集思广益，方显指标体系对科学公正的追求。

四、其他相关配套制度建设

在确立考核指标后，还需要相关配套制度落地。具体而言，要注意考核的实际可操作性，确定考核实施的方式，考核结果要积极运用，提升信息化水平。

（一）考核指标的合理性、针对性、可测性、简便性

考核指标要体现合理性、针对性、可测性、简便性。所谓合理性，即考核指标应在符合依法行政“八字方针”的基础上，合理地体现被考核者履行海事行政执法职责的主要内容；针对性，即考核指标应能有针对性地体现被考核者岗位工作的特性；可测性，即所设置的考核指标，无论是定性的或是定量的，都是可评判或可量化的；简便性，考核指标作为被考核者的日常工作记录源有可追溯性，借助信息化技术和算法的支撑，形成考核结果。

（二）考核实施方式的确定

科学的考核实施方式，是海事执法人员个人考核体系及标准行稳致远的保障。坚持执法人员个人考核体系及标准的设计理念：实事求是，正向激励。第一，考评仅仅作为对海事执法人员个人业务工作的客观反映和评价，而不作为年中或年末规模化实施的考核项目，考核评价可以在平时随工作记录积累，按照指标体系及评价标准的数学模型生成考核评价的结果。被考核者可以按照指导手册或说明，自主设定定期或不定期的考核评价，随时查看自己执法业务工作中的“病症”。第二，不搞“一票否决”，不搞排名比较，采用体检式考评，使被考评人切实放下“思想包袱”，将主要精力放在执法工作上，从而提升海事执法队伍整体职业素养。第三，注重考评工作的便利性，考核者，包括考核部门或结果的使用部门，可以通过信息化支撑系统多角度、多功能随时组合不同类型的考核结果。为达到便利性效果，不给单位和个人增加专门的考核项目，使海事执法人员个人考核融入日常工作，变负担为需求。

（三）考核结果的运用

考核结果的合理运用，是建立和实施海事执法人员个人考核体系及标准的目标——有效激励海事执法人员避免行政不作为。考核指标体系和评价标准倡导了以正向激励为主的导向，为评价海事执法人员个人的业务能力、水平、作用和贡献提供了科学、可信的依据，海事执法人员会因为自己有一份优良的成绩单而欢欣鼓舞，同时明确了自身存在的不足和差距以及继续努力的方向。通过激励型的考核指标体系，一方面，增强海事执法人员主动作为的内生动力；另一方面，鞭策海事执法人员杜绝懒官惰政、消极不作为。当然，海事执法人员个人考核体系，应与直属海事系统现行的管理和考核体系形成了良性互补，为人事考核、干部培养、人才选拔和培育、评先评优、职务职级晋升以及海事系统职业化建设和发展，提供科学、可信和较为充分、详实的依据。

（四）信息化支持的技术途径

信息化支撑是海事执法人员个人考核体系能够有效、便利、持续运行的重要条件。信息化方面的总体要求是，研究提出海事执法人员个人考核评价的信息化技术途径和解决方案。首先，现有海事业务的执法记录和数据能够顺畅对接到海事执法人员个人考核体系的信息化系统；其次，信息化系统能够按照考核指标及评价标准形成的数学模型自动形成考核评价的初步结果，再按规定的权限和程序复核后生成考核结果，最终纳入整个海事信息化大数据进行共享。

五、结语

海事队伍“四化”建设需要强化职业保障机制。目前的考核机制不能满足一流海事队伍建设需要和新时代发展要求，因此，应当以“严格、规范、公正、文明”执法的“八字方针”作为新的考核指标，并细化为三级指标，通过“八字方针”执法考核及相关配套制度促进海事队伍“四化”建设。