淮安“枢纽新城”建设现状与对策研究

李 真，张金丽

（江苏食品药品职业技术学院 财贸学院，江苏 淮安 223003）

淮安曾因辉煌的漕运历史而成为国家南北交通枢纽。而今，作为江苏省委、省政府确定的苏北重要中心城市，国家三大战略：淮河生态经济带发展战略、大运河文化保护传承利用战略和长三角区域一体化发展战略的叠加区，淮安公路、铁路、水运、航空交通枢纽工程齐全，再次成为全国综合性交通枢纽城市①。在最近印发的《国家综合立体交通网规划纲要》战略布局中，江苏省“十四五”规划“徐-连-淮”现代物流“金三角”的战略部署，给淮安枢纽经济建设带来了巨大机遇。淮安未来要牢牢抓住重大交通枢纽建设这个关键环节，加快形成交通枢纽高水平建设，推动枢纽经济高质量发展的新格局②。

一、淮安枢纽城市建设现状

（一）陆上交通

淮安的陆上交通设施包括：（1）公路运输。淮安市已形成长三角北部公路交通枢纽城市，全市公路总里程达到1.35万公里。（2）铁路运输。全市铁路营运里程达到263.9公里，建成普速铁路、高速铁路各2条，辐射长三角北部，是江苏省重要的铁路枢纽。

（二）航空交通

2010年9月淮安涟水国际机场建成通航，2019年淮安涟水机场成功招引龙浩航空开辟首条至西安的全货机航线，并相继开通至郑州、福州货机航线。2021年5月28日首条国际货运航线（淮安-河内）正式开通。在新冠疫情重大冲击的情况下，淮安机场货运发展呈逆势上扬趋势，2020年累计完成1.23万吨，截至2021年5月底已完成7960吨，同比增长168.4%。在机场保障功能方面，2021年4月1日航站楼改扩建工程完成并正式投运，有效缓解了运营保障能力。同时，启动了机场三期改扩建项目，加快推进各项前期手续办理，计划“十四五”期间建成投用，届时机场硬件保障能力和服务品质有望得到全面提升。

（三）水上交通

基于淮安特有的内河航道资源优势，内河航运一直是淮安交通运输的主导产业，也是淮安枢纽经济中最具特色的产业，“十三五”以来一直呈现较高质量的发展③。

首先，航运服务大幅增长。“十三五”期间，水陆货运量由2016年6027万吨增长到2020年的7408万吨，增长22.9%。水路货运周转量由2016年的190.6亿吨公里增长至2020年的280.5亿吨公里，增长47.%。集装箱吞吐量高速增长，2020年达到25.9万TEU，占全省内河集装箱的50%，持续位居全省内河第一，十年间增长近25倍。

第二，港口建设成就显著。“十三五”期间全市港口建设累计完成投资15.97亿元，建成4个公用港口，新增千吨级以上泊位33个。淮安港被交通运输部确定为“全国内河主要港口”，全市有港区7个，码头122座、泊位409个，年设计吞吐能力超亿吨，其中集装箱码头吞吐能力50万TEU。淮安新港建成国家二类水路开放口岸，发展内外贸集装箱航线12条。

第三，航道船闸资源丰富。淮安是国家“四纵四横”骨干航道网中的京杭运河与淮河的交汇点，长三角高等级航道网覆盖区，江苏省干线航道网主航干道的交汇节点。境内有航道73条，通航总里程1483公里，等级以上航道里程524公里，同时，还拥有众多的船闸配套，为内河航运发展奠定了坚实的基础。

第四，运河航运闻名全国。世界文化遗产京杭大运河苏北段451公里，在淮安境内65公里，并与淮河、盐河、苏北灌溉总渠交汇，构成内河航运枢纽，是京杭大运河最繁忙的航道。其中，2020年淮安船闸过闸量30275万吨，是长江三峡船闸的2.4倍；淮阴船闸过闸量19614万吨，是长江三峡船闸的1.6倍。

（四）城市交通

已形成由有轨电车、干道路桥、内环高架组建的多维度、全方位的交通网络系统，可高效实现市内交通与铁路、航空、水运等客货运枢纽间的接驳运输，并促进城市“双心多簇”的空间联系。

二、淮安加强国家级枢纽城市建设面临的问题

随着高铁通车、公铁水空综合交通体系完备，淮安具备了建设国家级枢纽城市的基础，但对照高品位、高质量枢纽城市交通基础设施和枢纽经济的标准，我市在重大交通工程规划、枢纽产业经济发展和枢纽城市功能发挥等方面，还面临许多困难和严峻挑战。

（一）交通枢纽的功能不完善

1.公路网支撑有待加强。部分高速公路通道容量不足，京沪高速过境交通量较大，通行效率较低。宁连高速公路南京至淮安段目前为双向六车道，但淮安至连云港段仅为双向四车道，无法适应未来的发展需要。往蚌埠、信阳等沿淮地区的高速公路通道尚未打通。干线公路建设有待突破，国省干线公路占比6.1%、面积密度134公里／百平方公里等指标均低于全省平均值（10.7%、156.7公里／百平方公里），全市公路网布局呈现南北强，东西弱的特征，与周边省市公路互联互通水平有待提升。

2.对外铁路通道亟待打通。干线铁路密度依然偏低，现状面积密度2.46公里/百平方公里，在全省排名第九，与南京、苏州、无锡等苏南发达城市缺乏高速铁路的直通。受制于连淮扬镇、徐宿淮盐铁路制式，缺少时速350公里直通国内主要城市的高铁线路，与北京、上海、杭州等国内主要城市的连通度依然较差，连通效率有待进一步提升。

3.机场能力无法适应高速增长的航空运输需求。淮安涟水机场客货吞吐量规模偏小，在机场设施、航线开辟等方面还有较大提升空间，与建设淮河生态经济带航空货运枢纽要求相比，还有较大差距。“十三五”期间淮安航空需求呈现高速增长态势，2019年底旅客吞吐量达到230万人次，货邮吞吐量1.03万吨，已超过机场容量上限，机场亟待进一步扩容增效。区域货运枢纽发展的外部挑战增多，合肥、嘉兴、南通等周边机场均在长三角货运枢纽机场建设中占得先机。

4.港航供需矛盾突出。受制于大规模建设起步较晚，淮安高等级航道占比相对较低，约20.2%，在苏北运河沿线低于宿迁(29.7%)、徐州(25.9%)。骨干航道仍未完全贯通，淮河出海航道尚未完全打通。港口资源整合不充分，与公路、铁路等衔接不畅，铁水联运体系尚未形成。受资金、用地、环评等方面制约，面临着项目前期工作周期不断拉长，新开工项目数量持续减少，储备项目数量保障不足等诸多难题。危险货物储罐、危险货物码头安全设备设施、危险货物现场作业安全情况等不确定因素增多。

（二）枢纽经济产业发展不足。

淮安虽然公、铁、水、空综合交通体系健全，但与全市产业发展深度融合不足，未形成主导的枢纽产业体系。主要的客运枢纽：空港新城和高铁新城均未形成经济板块。航空货邮吞吐量2020年仅有1.23万吨。内河港口运营集约化不足，水铁联运较少，港产联动水平较低，港区加工产业发展有待起步。

（三）枢纽城市建设的管理体制不健全。

首先是缺乏枢纽新城建设的整体规划、发展目标和枢纽经济发展基本思路，建设规划滞后。其次是缺少枢纽新城建设的市级协调管理部门和管理体制机制。再次是枢纽服务的管理体系不健全，公、铁、空客运缺乏服务品牌，公交服务与机场、车站衔接较为粗放，高铁东站出租车服务存在拒载和高价行为，城市公共交通发展后继乏力。第四是内环高架工程投入使用后缺乏统一的管理体系，2020年12月31日因雨雪天气瘫痪，存在诸多隐患。

三、高品位建设国家级枢纽城市的对策

虽然淮安已经建立起公、铁、水、空综合交通体系，并成为《国家综合立体交通网规划纲要》中80个全国性综合交通枢纽城市之一，但总体上属于“物理型”的交通枢纽城市。面对发展的历史新起点，淮安只有建设成为高品位的“经济型”枢纽城市，才能再现“运河之都”的历史辉煌。对此，就建设高品位的国家级枢纽城市提出相关对策。

（一）加快编制枢纽产业经济发展规划

发展枢纽产业经济，必须按照全域理念和思路，坚持高位谋划、规划先行，科学编制枢纽产业经济发展规划④。依据淮安的区位、资源和基础条件，借鉴外地先进经验，高起点科学编制枢纽产业经济总体规划，分类编制分项规划，在此基础上修订现代物流产业发展规划。航空方面：航空货运枢纽要高点站位、放眼长远，以东部航空物流集散中心、航空产业集聚示范区、现代航空都市示范区等“一个中心两个示范区”为定位，用好用足省级层面各项政策，积极对接国家民航局、发改委、交通运输部，加快实施淮安机场三期扩建工程。同时加强与工信部临空产业规划、商务部口岸规划的衔接，谋求临空产业功能定位，增加口岸相关服务功能。在内河方面：内河航运枢纽要进一步叠加相关功能区，完善港口物流布局，规划建设淮河入海通道。高铁方面：高铁枢纽要在已有规划的基础上，加快高铁快运基地建设，加快铁路物流园区规划建设，为开展高铁快运预留空间，打造一体化高铁客货运枢纽。

（二）加快解决铁空水基础设施短板

进一步完善航空、内河航运、高铁等基础设施，强化枢纽功能。航空方面：加快涟水机场三期扩建工程。根据发展需要，尽快启动建设2条3600米客货运跑道、滑行道以及垂直联络道、货机坪，使得飞行区等级达到4E或4F；配套建设航站楼、航空货站、货运转运场等基础设施。规划合适的进港、出港路线，配备足够的安检设备，提高快件装卸效率。着力推进加快金湖、盱眙、洪泽、清江浦通用机场规划建设。加快推动空港产业园建设，建设进出境快件处理中心、仓储物流厂房以及配套服务业设施。内河方面：重点建设淮河入海水道二期工程的核心港区项目，今后可作为淮安港口发展的标志性项目，成为淮河生态经济带上核心的中转枢纽港。全面加快张福河、金宝航道升级改造；加快建设淮河入江水道的航道升级整治工程；研究规划盐河“三改二”工程，并适时启动建设；完善航道网络，加快构建通江达海的水水联运体系。加快促进港口合理布局，加快推动黄码港港区项目建设和尽快启动新港三期项目建设。进一步完善集装箱运输的高等级航道网络设施建设，使境内二级航道联网成环。建成现代内河集装箱运输体系。高铁方面：加快宁淮高铁项目的建设，尽快推动沂淮高铁的规划建设。这是京沪高铁二通道的重要组成部分，必须尽快打通，增强淮安与北京、上海超一流城市的联系。尽快启动沿淮铁路前期工作。鉴于目前沿淮铁路的淮安至蚌埠段已研究基本成熟，建议近期启动建设前期工作。

（三）加快构建“2+3”枢纽经济体系

根据淮安公路客货、内河航运、高铁客货、航空货运的综合交通体系和空间布局，建议淮安枢纽经济发展以“2+3”体系为基本框架，即发展两大枢纽经济板块：空港新城、高铁新城，三大枢纽产业：内河航运产业、物流快递产业、交通旅游产业⑤。在编制公路客货枢纽、内河航运枢纽、高铁客货枢纽、航空货运枢纽空间布局和工程建设规划的同时，进一步编制三大产业发展规划以及相应的子规划。

改革开放四十多年来，淮安汽车客运总站由于客运枢纽的优势和客运量一家独大的地位，带动形成了汇通市场、布匹市场、五金市场、食品市场的枢纽经济板块。而今，长途客运市场已经发生颠覆性变化，高铁东站年发送旅客将稳居第一，2021年5月1—5日发送旅客达12.71万人（2020年5月1—5日仅1.04万人）；2019年淮安机场旅客吞吐量已达到234万人；而淮汽集团2020年运输旅客下降到223万人次（2016年为580万人次）。随着未来宁淮城际高铁的开通，长途汽车客运定会进一步减少，长途客运市场必将形成高铁、空港稳居第一、第二位的格局，高铁新城和空港新城也必将成为新的枢纽经济板块。

（四）加快建设空港新城和高铁新城

首先，优化航空货运枢纽建设管理。一是以现有航空货运枢纽发展空间为基础，成立空港新城建设管理委员会（空港新城管委会），承担空港新城的规划、建设、管理职责。二是鉴于空港新城位于涟水县，为有利于土地规划的落实和经济发展，可适当强化涟水县县委、县政府对空港新城工作的参与、领导和指导。三是将空港新城的经济发展成就纳入涟水县的统计范围，消除“飞地”政策带来的“后遗症”，为涟水县在“十四五”争创全国百强县创造条件。

其次，优化高铁新城建设规划。强化高铁新城区域的旅游商贸、高铁快递和商品集散功能。一是在空间布局上，由于越是靠近车站市场价值越大的特点，应打破行政区划的羁绊，以高铁东站为核心由东向西规划楔形布局，改变目前从高铁站向西的长条形布局。二是建立旅游集散、购物、物流快递、商品集散四大服务中心，让旅客“高铁站-市区住宿-景区”行程转变为“高铁站住宿-景区”行程，建设旅游产品大超市，让旅客置身高铁站就变身为游客，在高铁站住宿、消费。三是加快制定并建设高铁快运港，建立辐射周边县区的高铁快运商品快递服务系统。

（五）积极发展三大枢纽产业

首先要发展内河航运产业。一是积极构建“2+N”内河航运产业，即以集装箱运输和散货运输两项航运服务为主，加强和拓展港口加工、港口服务、信息服务、锚地服务、维修服务、清洁能源等N项产业。二是以加快高铁工程建设的紧迫感加快二级航道网建设，积极推进港口集约化经营，加快水运枢纽数据中心建设，规划建设锚地服务区，积极推广清洁能源。

其次要发展物流快递产业。优化物流快递经营环境，打造“淮阴区物流-高铁物流-淮安区物流”的物流快递产业走廊。充分利用高铁快运的功能，建立淮安市最大的商品集散中心，并配套建设快递服务体系。

第三要发展交通旅游产业。借力高铁优势，打造面向长三角主要城市的旅游市场。将高铁站视为“淮安旅游大超市”的入口和出口，旅客出了高铁站就立即变身为游客，进入淮安旅游大市场，就开始旅游消费。

注释：

①淮安市政专题协商调研组.建设国家枢纽新城再创历史辉煌图景——关于淮安加强国家级枢纽城市建设的建议[C].“崛起江淮”学术研讨会交流材料汇编,2021(33).

②赵建军.提升交通枢纽功能促进枢纽经济高质量发展[J].群众,2019(11):11-12.

③朱洁.再创枢纽产业辉煌助力枢纽城市建设——淮安内河航运产业发展的调研思考[C].“崛起江淮”学术研讨会交流材料汇编,2021(33).

④庞进亮.构建现代综合交通体系推动枢纽产业经济发展[C].“崛起江淮”学术研讨会交流材料汇编,2021,(33).

⑤朱洁.关于构建淮安枢纽经济“2+3”体系的建议[C].“崛起江淮”学术研讨会交流材料汇编,2021(33).