消费税改为中央地方共享税的思考

赵吉祥

（贵州财经大学 大数据应用与经济学院，贵州 贵阳 550025）

一、引言

我国消费税制度虽然在逐步改善，但是我国的经济依然在高速发展的过程中，相关产业也在随着市场形势的变化发生一些结构性崛起，人们的消费水平持续提高，现在的消费税制度与经济现状不相适应造成的问题越来越多。近年来国家持续实施大规模的减税降费，地方政府的收入不断减少，收支差距越来越大。目前我国的消费税属于中央税，税收收入由中央独享，但全面营改增以及大规模减税降费给地方政府带来了较大的压力，这就使得消费税能否成为地方税或央地共享税以此达到为地方政府增收的目的成为值得思考和研究的问题。2019年10月国务院印发了《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，从《方案》中我们可以看到，消费税的征收环节将要后移并且收入也要稳步下划地方，在此背景下，消费税的征收必将会有一场较大的改革，消费税逐步形成央地共享新模式势必成为此次消费税改革的一大趋势。

当前看来，地方税体系建设以及消费税税制改革已经成为我国税制改革工作中比较重要的内容，各地区收入分配不均，决定了消费税不适宜作为地方主要税种。中央地方共同税如何促进中央与地方财政权益的契合，充分调动地方积极性，扩大地方收入来源，需要综合考虑。而《方案》明确要将消费税征收环节后移、税收逐步下划地方，主要是因为目前我国经济处于下行阶段，部分企业生存境况堪忧，中央必须继续推行减税减费的政策，在面对未来持续、大规模的减税降费过程中地方政府收支差距的进一步扩大时，扩充地方政府的财政收入来源就显得十分重要。消费税目前仍然是中央税，但《方案》的出台意味着我国消费税在日后将逐步形成央地共享的新模式，本文以此为背景的研究具有一定的理论意义和现实意义，从理论和现实层面来分析消费税应作为央地共享税的必要性，从我国经济发展形势及可能产生的影响入手分析消费税改为央地共享税的可行性，为我国消费税形成央地共享新模式研究出切实可行的实施路径，并基于此进一步探讨我国消费税的配套改革。

二、文献综述

随着经济体制改革的深入发展，我国的税制也经历了多次调整，从单一目标模式到多目标均衡模式。消费税作为最重要的税种之一，在发展过程中经历了多次调整，反映了社会的进步和观念的更新。目前,我国经济发展迅速改善。推进我国消费税制度改革也变得十分迫切。自全面营改增以来，由于地方税主体税种的缺失，税收收入的减少造成了更大程度的地方政府收支逆差，具有地方税特点的消费税进入人们的视角，直接将消费税改为地方税或是基于共享税视角下的消费税改革思考便成为国内学者研究的热点问题。郝晓薇、黄登辉（2015），张学诞（2018）均认为消费税具有中央地方共享税的特性，对消费税的征税范围、征收环节等进行改革并将其作为共享税是消费税改革的一大趋势。对于具体的收入分享实施路径，郝晓薇、黄登辉（2015）以及国内众多学者认为应选用税基划分法，也有部分学者如欧阳天健（2019）持不同观点，认为我国更适合财政收入分成法。

在《方案》发布后，对于《方案》的思考也层出不穷。梁发芾（2019）分析了消费税征收环节后移可能带来的压力和不利影响，认为此次改革重要之处在于如何将对我国经济发展以及央地关系的不利影响控制到最小，调整央地收入分配关系对地方财政的发展也有十分重大的影响。白景明（2019）提出，在消费税形成央地共享新模式下深化央地收入划分改革的两大着力点在于稳定收入预期，力推区域财力均衡。他认为，改革先从高档手表以及珠宝玉石和贵重首饰等品目入手实施，是因为这部分产品目前在我国消费税收入中的占比较小，会有助于在改革试点中稳步推进实施。吴学安（2019）、易永英（2019）认为，在逐渐形成的央地共享新模式趋势下的消费税改革有利于完善地方税收体系建设，激励地方政府利用消费税引导地方消费市场改善与调整。李旭红（2019）分析了消费税作为央地共享税将产生的三大影响，她认为主要是对地方财源的影响以及在实际消费市场中会出现一些新的问题。

三、相关概念与政策

（一）我国消费税概述

消费税的三大功能体现在以下方面，首先消费税最为重要的是起到了稳定财政收入的作用，尤其是在营改增之后为了把实行增值税后由于降税而可能减少的部分税收收入征收上来，基本上保持产品原有的税收负担。由于应税消费品生产和消费的不断增长，财政收入也保持较为稳定的增长。同时，消费税是国家引导个人的消费行为，是调节社会消费结构从而促进我国产业转型升级的政策工具。除此之外，消费税的开征还有利于削弱和缓解贫富差距悬殊以及收入分配不公的矛盾。

（二）《方案》的解读

1.《方案》内容。我国现在经济的下行压力比较大，为了促进经济发展,更大程度地实行减税减费政策十分重要。因此，适应中央和地方收入分配改革是一项重要保证。除了注意中央和地方增值税的“五五分成”保持不变，并调整和改进了增值税退税制度外，它还继续执行追溯性地将征收公司和收入的持续分配转移到地方消费税的政策。在可核实的征收和管理条件下，部分增值税（进口）产生。目前在关联交易中征收的消费税将逐步转移到批发或零售关联交易中，并对高端手表、贵重珠宝和玉石等条件成熟的商品实施改革。消费税收入中央保留一部分，一部分划入本地区，经批准的改革和调整基础由地方解决，额外部分原则上属于地方，确保中央和地方政府现有财政结构的稳定。

2.征收环节后移的影响。从消费税征收改革和受益原则的角度来看，有必要使某些消费税商品适应零售业的征收，实行收入分配。目前，中国对零售业中的金银珠宝、钻石和超豪华汽车征收消费税。该计划还规定，将首先实施生活中不常需要的高档手表、贵重珠宝和玉石等奢侈品的控制要素，并在不断改革的过程中实施。在这一过程中，消费税将动态调整，在零售业中对最合适消费品的变化和收入实施收税，这种分配改革的实施可能会使消费者受益，也适应区域产业结构。

四、消费税实施收入分享改革的相关思考

（一）实施消费税收入分享改革的原因

1.“营改增”给地方财政带来的影响。全面“营改增”的实施给地方财政带来了影响，尽管从表面看中央与地方增值税“五五分成”比例保持不变可以保障地方既有财力，不影响地方财政的平稳运行，但实际上由于地区收入差距的存在而给各地财力带来不同的影响。同时，由于营业税的税收收入弹性和调整速度明显高于增值税，“营改增”对所涉及行业直接减税效应和对制造业间接减税效应都可能直接给地方税源带来空缺。尤其是在实施大规模减税降费背景下，各级政府所得税税收收入呈现增长空缺更大的状态。在我国实施大规模减税降费政策后，传统制造业给地方政府带来的税收贡献度逐渐降低，同时近年来地方政府的一些非税收入也逐渐减少。但是地方政府需要承担的公共服务职能需要进一步增加和深化，因此支出在日益增大。因此，通过调整央地收入划分尤其是对消费税进行收入分享改革以达到缓解地方收支矛盾的目的，才能为进一步实施更大规模的减税降费提供切实保障。

2.地方税税种结构不合理。1994年税制改革以来,地方税制一直存在着体制薄弱、缺税、结构不合理理等问题，影响地方政府的征税管理积极性。地方税的宽税基、税源丰富等特点可以起到为地方政府增加税收收入的作用并且能够对该地区的产业结构进行调节。而我国消费税具有作为地方税的特征，且目前看来增长潜力大，便于征管，对其进行收入分享改革有利于推进我国税制改革及财政体制改革。

（二）消费税能否作为地方主体税种的思考

消费税具有地方税的特征使得消费税能否作为地方主体税种有了研究的价值。首先消费税具有一定的调节作用，对于地方政府而言，想要得到更多的财政收入就势必要对地区的投资结构和消费结构进行一定的调整，从而解决地方政府的激励缺失问题。近年来随着经济的迅速发展，我国的消费水平也在持续提高，对高档消费品的需求也在持续增加，征收消费税可以在一定程度上弥补“营改增”后地方实际可用财力下滑的地方收支矛盾。

但近年来国家也出台了一些政策，使消费品消费逐渐趋于理性。如果直接用消费税的税收收入来弥补地方政府因营改增造成的收入空缺，可能会使不同地区的收入不均衡现象加剧。因此仅仅对消费税一个税种进行改革无法从根本上完全解决地方财政困难的问题，消费税也不能成为地方主体税种，只能作为地方财政补充。

（三）消费税作为央地共享税的可行性

1.充分发挥消费税的财政收入职能。消费税的征收对象主要是消费增长较快且收入需求弹性较强的消费品，具有较强的税负承担能力。消费税拥有较宽的税基，我国自古以来盛行的“酒文化”以及自改革开放以来我国经济高速增长，珠宝玉石等高档消费品已经从之前的大家消费不起的奢侈品变成了一种日常消费品，像小汽车这种之前想都不敢想的消费品也在科技高速发展的今天成为每家每户出行必备的消费品。在这样的状况下消费税收入具有了一定的稳定性，尽管人们的消费观念在一步步转变，令消费税的增速有所减缓，但随着我国经济增长，并在对消费税进行不断地调整改革之后，消费税税源仍将不断扩大，具有一定的增长潜力。实施消费税收入分享改革，消费税改为央地共享税可以作为地方政府收入的重要来源之一。在消费税政策的不断调整和改革的过程中，中央和地方政府的激励缺失问题得到解决，再加上越来越便于征管，消费税的税收收入势必会有所提升。消费税改为共享税后，无论是对中央还是对地方政府而言，税收收入都会有所增加。

2.充分发挥消费税的内在调控职能。消费税作为特殊的选择性税种，通过将某些需要调控的消费行业纳入征税范围并设置不同的税率从而对市场消费行为进行调节。在目前开征的税目就要求国家必须通过征收消费税对我国部分消费品行业进行一个统筹调控。但消费税同时还具有引导市场消费以及引导消费者树立资源保护的心理，这不仅仅是中央政府要统筹的，应该将这一事权列为中央与地方政府共同统筹，充分发挥央地政府的积极性，这也要求消费税不能作为单纯的中央税或地方税，更适合作为共享税。

消费税的财政职能和调控职能具有很强的政策可塑性，单从收入规模上看消费税已经是我国的第四大税种，而且消费税的征收基本上都是在单一的环节，所以无论所有的税目是否都要实施征收环节的后移，征收都还是较为便利的。这样看来，我国的消费税既可以支持中央进行国家层面的宏观调控，又可以对部分地区的产业负外部性影响进行矫正，完全具备了中央与地方共享税的性质，收入由中央与地方共享。消费税作为央地共享税势必会对地区经济发展带来明显的促进效应，不同地区的地方政府会对消费市场进行调整。在这个过程中，地区经济势必会因为地方政府对地方消费市场的改善和地区居民消费能力的提高而得到明显的提升。

五、消费税改革的政策建议

（一）消费税改为共享税路径建议

消费税的纳税环节若是后移到零售环节，并由此进一步将消费税由价内税改为价外税，这样的改革一是使得消费者增加了日常生活事件中对国家宏观调控政策的敏感度，充分发挥消费税的宏观调控作用。其次是可以有效实现消费税税基绝对值的提高，保持我国税收收入的增长。但现实问题是我国东部地区经济发达、人口稠密，对所有零售环节消费品征税将不可避免地导致新的地区收入差距，这将进一步减少欠发达的中西部地区的国家收入。尤其加上互联网的发达，现在消费者的购物方式越来越多样化，网络购物日渐成为新的流行大势，造成消费税征税对象的实际交易市场逐渐缩小。不可否认的是如果将所有的应税消费品的消费税在征收环节都改为在零售环节征税，我国的消费市场将要面临很大的不确定性，政府也很可能面临这种不可控制性带来的影响，消费税收入的地区分布结构将发生变化。

具体的消费税收入共享实施时可以参照增值税央地五五分成的比例，以此既保证宏观层面的调控又保证地方政府的收入来源。但在具体实施时，也要考虑到经济不太发达以及消费税收入规模较小的地区，中央政府可以对这些地区进行更多的转移支付或者降低分成比例，借此手段来更大程度地解决地方政府消费税收入不均衡以及地方政府激励缺失的问题，不至于因为地区基本公共服务差异化的原因造成地区差异逐步扩大的现状，合理控制这种转移支付的地区差异。我国的消费税涵盖的商品虽然没有增值税涵盖的普遍，但是依然相当广泛，对消费者日常生活影响较大，并且算是一种“惩罚性”税收，筹集更多的财政收入是消费税改革过程中的首要任务和重点方向。在财政收入的使用上，我们可以借鉴国际经验，对部分收入制定专门用途，专款专用。比利时和法国是将部分收入用到社保基金中去，做到取之于民用之于民，爱尔兰将作为地方税的塑料袋税收并入环保基金中去，以此达到保护环境并限制消费的目的。我们也可以设置部分专款专用的品目，使消费税在我国的宏观调控层面发挥更广泛、更深化的作用。

（二）调整消费税征收范围

随着经济的发展，我国也在不断调整消费税的征收范围，税收收入在逐年不断增长中，消费税的历次调整方向几乎都是扩大征税范围。但目前的消费税征收范围仍然无法完全满足我国经济社会发展的需要，存在征收范围较窄，税基偏小的问题。目前，消费市场上高档消费品种类越来越多，高档服装套装等高档服务种类也越来越多，优质家具、私人飞机等，或优质的休闲娱乐服务、高档美容等，这些都没有在消费税的征收范围之内，都可以纳入消费税的征税范围。当然之前认为的奢侈消费的化妆品已经成为日常普遍用品，可以适当提高判定标准，而不是一概而论。这样不仅能够增加税收收入，也能对高收入、高消费人群进行收入调节。同时，由于消费税的绿色职能，将那些不符合标准的污染环境、浪费资源的产品纳入消费税征收范围，可以充分发挥消费税的绿色环保职能，有利于节能减排、保护环境。

（三）调整消费税征收税率

为了充分发挥消费税的调节职能，可以对部分消费品适度提高征收税率，比如在我国加大环境保护力度的背景下，可以提高对成品油、一次性筷子、实木地板等消费品的征收税率。同时兼顾企业承受能力和公众接受能力，循序渐进。消费税的征收税率结构也需要进一步优化，某些须缴纳消费税的消费品，特别是高档消费品，应基于中国不同消费水平的明确性和基于能源的税收原则，调整新的范围，新纳入范围的消费品税率应根据特点和控制目标进行适当解释，合理设置。