新时代村民自治的有效实现形式：探索、论争与展望

韦少雄

[提要]理论研究和实践探索表明，村民自治的发展关键在于找到有效的实现形式。近年来，村民自治实现形式经历了悄然兴起、政策试点和缓步前行的发展过程。理论界也集中对自治重心、自治单元、自治主体、自治策略及其与自治有效关系等展开了广泛的论争，无论学者们的结论怎样，都普遍认为形式创新有助于提升自治成效，但在求解“形式有效”这一问题时，相关研究已进入瓶颈期。展望未来，村民自治的有效实现形式不会是一个固定模式或版本，应把村民自治与乡村治理有机结合起来，从结构有效、主体有效、机制有效、工具有效四方面不断探索和丰富村民自治的有效实现形式，实现村民自治和乡村治理“双有效”。

随着广西、广东、湖北、安徽等地“自治重心下移”“回归村落”的实践探索，有关新时代村民自治的研究逐步从关注民主制度价值转向对具体实现形式的研究。经过近些年的实践探索和理论互动，村民自治实现形式已经比较丰富和多样。然而，这些实现形式是否有效，其面临怎样的困境，展开了怎样的讨论和争论，又会呈现什么样的发展趋势，回答这些问题，无论是理论界还是实践一线，都显得尤为迫切。因此，有必要对新时代村民自治实现形式进行回顾、评估与展望，分析村民自治实现形式的实践样态，探讨其中的论争和分歧，揭示村民自治有效实现形式的发展逻辑和导向路径。

一、村民自治有效实现形式的实践探索

对村民自治有效实现形式的实践探索，如果以时间脉络为序，可以梳理归纳为三个典型的发展阶段。

(一)悄然兴起：迎来村民自治的3.0模式

在我国，村民自治自1980年诞生至今已40余年，前进道路曲折复杂。徐勇教授曾将其发展过程概括为 “三个波段”，即“发源于广西宜州合寨村的以自然村为基础自生自发的第一波段村民自治；以建制村为基础由传统自治向现代自治转变的第二波段村民自治；在建制村以下内生外动找回自治的第三波段村民自治”。[1]这一历史进程中，村民自治最初发源于合寨村下辖的自然村果作屯，是村民自治的“母版”，开启了1.0模式。随后，村民自治从自然村上升到建制村，形成以建制村为单元的治理格局，并成为向全国推广的“模板”，村民自治进入到2.0模式。2010年后，为了解决建制村自治面临的诸多困难和问题，一些地方大胆探索，由此悄然兴起了将建制村自治下沉到村民小组或自然村屯一级的村民自治有效实现形式探索，使一度 “失落的自治”重新获得生机和活力，村民自治由此迎来了3.0模式。这一模式，尽管在不断推动着建制村自治“重心下移”，但既不是简单套用在自然村萌生时的“母版”，也不是对行政村“模板”的“翻版”，而是带着“找回自治”目的探寻自治有效实现形式的“升级版”。

该时期，出现较早的有2010年广西贵港市覃塘区大岭乡“一组两会”(党小组+户主会+理事会)屯级自治模式，以屯级党组织为核心引导户主会和理事会，通过村“两委”下放权力，让自然屯群众真正“当家”。[2]2011年，广东云浮市云安县以“组为基础、三级联动”，推动组建镇、村、组“三级理事会”，破解“一事一议”中出现的“事难议、议难决、决难行”难题，取得了较好成效，并很快在云浮市所辖的云城区、新兴县、郁南县、罗定市等地推广。[3]广东清远英德市、连州市、佛冈县自2012年起，以推行农村综合改革为契机，推进村民自治、党组织建设和农村公共服务“三个重心下移”，[4]通过村委会规模调整，缩小自治单元，探索村民自治“落地”的有效途径。湖北秭归县于2012年开始，以“幸福村落”创建为目标，以自然村落为自治单元，以“两长八员”为骨干，使小村落“微自治”激发出大效应。[5]安徽则在2013年将村民理事会写入村委会组织法实施办法，规定“村民小组的村民可以自愿成立村民理事会，其成员由村民推选产生”。这些地区的村民自治改革，当时已走在全国前列，优化了村民自治实现形式，具有开创性意义，是村民自治3.0模式的主要起源地。这一时期村民自治发展的主要特征有：一是寻求行政与自治适度分离。在经历较长时期的2.0模式下，行政抑制自治的问题越来越突出，村民自治陷于“空转”，探索村民自治有效实现形式，就是要使权责回归本位，遵循“群众的事群众办”的治理逻辑，激发村民参与村庄公共事务的热情。二是推动村民自治重心下移，试图建立以自然村屯为有效单元的自治架构，打破建制村承载单一自治职能的呆板局面，让村民自治“落而实之”。三是以理事会为重要载体引领村庄有效自治，把基层党建和群众自治、理事骨干作用发挥和群众创造性调动结合起来，把党的声音转换为群众的声音，把先进模范作用转化为群众自觉行动。

(二)政策试点：从自主试验走向试点铺开

村民自治有效实现形式在经过一些地方先行先试之后，很快得到了中央的政策回应。2014年“中央一号文件”肯定了地方经验和学界研究，提出要“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”，为实践探索提供了重要政策依据，意味着村民自治有效实现形式开始由自主试验上升为国家政策试点，由此向全国范围内试点铺开。随后多年的“中央一号文件”连续强调，并明确开展“以村民小组、自然村为基本单元的村民自治试点工作”。在政策试点期间，中共中央办公厅国务院办公厅在2016年10月印发了《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案》，2017年5月，民政部等六部委根据方案确定了来自18个县(市、区)的24个以村民小组或自然村为基本单元的全国试点单位。各省市自治区也纷纷根据国家试点方案要求，制定具体工作方案推进试点工作全面铺开。

政策试点主要围绕三方面内容开展：一是突出村民小组或自然村屯党组织建设。如安徽全椒县为解决农村基层党建队伍不强问题，在石沛镇大季村通过党员进入理事会方式，创新乡村“微治理”结构，全面加强党组织对理事会的领导；广西河池市宜州区安马乡木寨村探索建立以“党领民办、群众自治”为主要特色的“屯级党群理事会”，通过选出农村党员代表和群众骨干代表组成党群理事会，“从过程上牢牢把握住党对自治的领导权，形成引领式协商模式”。[6]这些实践探索，通过把基层党建工作延伸到村民小组或自然村屯一级，强化了党组织在村民自治中的核心带动作用和影响力，拉近了党组织与村民群众的距离，激活了党组织的“神经末梢”，较好解决了村民自治“最后一公里”问题。二是进一步增强村民小组、村民理事会的自治力。如云南弥渡县构建起村民小组和理事会相统一的村民自治组织体系，由村民理事会和村民监事会共同实施管理，壮大了村民小组的自治力量；安徽肥东县发挥监督员、宣传员、信息员、调解员、督办员“五员理事”作用，缩小村民自治半径，使村民自治制度落地生根。三是对村民委员会范围进行了调整。一些地方考虑到管辖范围过大、居住点分散、不便自治等情况，允许依法依规合理调整原村委会范围，将村委会组织下移设在村民小组或自然村屯，原建制村村委会改为片区。最为典型的是广东清远市的改革，将乡村治理架构由“乡镇-村-村民小组”调整为“乡镇-片区-村民委员会”，原建制村村委会承担的公共服务由片区服务站承担，村民小组或自然村村委会专注自治职能，不再承担原建制村的行政功能。总体来看，政策试点鼓励因地制宜大胆探索，各地的新途径、新模式层出不穷，不但激发了广大农民的自主性和积极性，释放了农村发展活力，而且推动了农村党建重心和公共服务重心下移，进一步完善了农村基层治理体系。

(三)缓步前行：在平缓发展中前进

从2014年到2018年，以村民小组或自然村为基本治理单元的村民自治政策试点走过了五年。2019年“中央一号文件”就“建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的领导体制和工作机制，开展乡村治理体系建设试点”进行了部署。2020年、2021年、2022年“中央一号文件”继续对党组织领导下“三治”结合的乡村治理体系建设试点和示范创建作出强调。国家政策试点之所以调整，至少有三方面原因：一是自治重心下移后，出现了组织性难题，自然村屯由于人、财、物等资源短缺，工作经费和投入保障不到位，一时难以承载全方面的自治事务，自治功能发挥难以持续。二是多数试点单位在自然村屯建立了理事会，但是理事会职责不够清晰，功能发挥限度明显，与试点初衷还有较大距离，理事会与村民小组、村民委员会之间的关系尚未理顺。三是政策试点具有阶段性，既然是试点，就不可能长期开展，中央会根据试点反馈决定示范、推广或者中断。

尽管村民小组或自然村自治在政策试点过程中发现了一些问题，但并不等于否定实践探索和有效做法，实际上各地探索还在继续进行。具体做法主要有：一是进一步健全小组自治新体系，如四川宜宾市叙州区以村民小组自治促进治理创新，构建“一核五会、合作共治”新型组织体系，强化党小组核心引领，发挥代表会、理事会、小组会、监事会、股东会“五会”自治新功能，让村民做得了主、说得上话、使得上劲、管得到位，实现了小组内民主共治。二是试点探索面更加宽广，从过去村民小组或自然村层面试点向自治、法治、德治相结合的乡村治理体系建设试点和示范创建发展，一些村屯从“村民自治试点村”走向“乡村治理示范村”和“村级议事协商创新实验村”。三是探索的形式更加丰富，不仅仅局限于小组自治、理事会自治形式，还包括与农民合作社、乡贤会、村民议事协商会等农村社会多元主体协同参与的自治，与脱贫攻坚、乡村振兴、乡村发展、乡村建设、新型集体经济发展有效衔接的自治，与党建创新、治理现代化、全过程民主有机融合的自治。相比于兴起和试点阶段，村民自治有效实现形式的发展变得平缓了许多，但终归还是向前进的。

二、村民自治有效实现形式的理论争论

从近年来的研究看，理论界普遍认为对村民自治有效实现形式进行探索是很有必要的，而且应当不断深化拓展，但对于自治重心在哪里、自治单元如何确立、谁来开展自治以及如何开展自治等重要内容的研究则充满着论争。这表明对村民自治有效实现形式应该是什么样的以及如何构建有效的实现形式尚缺乏统一认识，甚至在某些方面分歧还很大，亟待从理论上寻找新的突破点，以回应新时代发展和实践需求。

(一)自治重心在哪里

有关村民自治实现形式的探索，最初源于对自治重心下移的讨论。多数学者认为，村民自治重心下移既是解决行政抑制自治、重达有效自治的重要手段，也是新时代村民自治发展的新趋势，为村民自治带来了创新和改革契机。地方实践也出现了“两级自治”“微自治”“片区自治”“幸福村落”“院落自治”“小组自治”“自然村自治”“组为基础、三级联动”“队委自治”“党群共治”“一组两会”“屯自治”“五会治屯”等众多自治重心下移的形式。持此立场的学者普遍认为，在很多地方建制村自治“山重水复疑无路”之际，通过自治重心下移，链接自然村屯社会资本，向基层要力，激发了自治的内生动力，迎来了“柳暗花明又一村”，“无论对村民自治本身理论发展与实践推进，还是对于乡村治理而言，都具有重要的价值”。[7]而且地方探索也得到了全国范围内试点肯定和进一步铺开，充分说明自治重心下移这场重塑性变革具有可期性。

在自治重心下移过程中，部分学者提出了不同意见。有的倾向于维持建制村自治，认为重心下移是不现实的，不能真正解决自治困境，如唐鸣教授认为优化完善现有村民自治制度设计就能很好解决“公共事务无人管、公益事业难办”的问题，如果村民小组长较好履行了法律赋予的职责，能够很好执行国家有关村民自治方面的法律和政策，就能很好调动村民的积极性，村庄内的事情就能得到很好处理，因此，“问题的关键主要不在外在结构的调整和改变，而在内部机制的健全和创新”[8]。项继权教授对广东清远村民自治下沉进行了调查，认为“村民小组自治不具有可行性和普适性”。[9]有的学者认为“以自然村为单位进行自治，在宗族认同不强烈的地区，可能推广性并不高”，[10]尤其是在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，总想回到过去以“熟人思维”框定自治的范围，是不利于创新自治的。

除此之外，也有学者主张重心上移，走向城乡融合和社区治理。他们既注意到自治重心下移可能面临“动力激励机制缺失、人才短缺难接续、自治组织再度被行政化”等新的结构性困境与挑战，[11]也注意到维持建制村自治现状是不符合当前城乡融合总体发展趋势的，与农村新型城镇化、社区化改革初衷相背离。他们认为“空心化”“撤村并组”“中心村”建设等改革趋势已经预示着村民自治要朝着统筹城乡发展、城乡一体化方向努力了。实践中也有类似做法，如湖南省针对行政村数量多、规模偏小、自治能力不强的问题，在2016年前后开启了并村改革，撤并1.6万多个建制村，做大做强中心村。有的学者认为新时代发展和社会变化要求农村从封闭、静止走向开放、流动，而重心上移使得村民自治边界更加开放，参与主体更加众多，能够享受更多的国家公共服务，“从村民自治到社区自治是中国农村基层民主的发展趋势”。[12]可见，学界关于村民自治重心在哪里的争论是比较多的，无论是下移、上移，还是维持现状，都不能简单肯定或否定，到底重心落脚点在哪里，需要结合实际，用事实说话，靠实践验证，因地制宜进行选择，有的地方可能在建制村好，有的地方可能在自然村好，也有的地方可能开展片区自治更好。

(二)自治单元是怎样的

如果说村民自治重心在哪里的选择，是从纵向角度进行的分析，那么，什么样的单元才是合适的，则是从横向层面进行的分析。学界关于自治单元确立的争论，代表性观点主要有“要素说”和“规模说”。

“要素说”认为有效的自治单元，离不开一定的要素，要素不同，自治单元不同，村民自治有效实现形式也会不同。这些要素主要有地域、利益、产权、产业、文化、传统、民族、党建、人情、资源、政策、集居、散居、意愿等等。持要素说的学者，大多从单个要素入手探讨了村民自治的实现形式，如认为“利益相关”“人情传统”“农民自愿”分别是村民自治有效实现形式的“经济基础”“文化基础”“主体基础”等。而从要素优化组合和结构变动角度对自治单元进行分析和选择，讨论并不多，而且实践中也时常会遇到自治单元缺少相应要素、要素积累不足或者要素配置低效的情况，这都是考虑自治单元构成和选择时需要深入探讨的内容。

“规模说”认为村民自治有效实现需要“适度的规模”。何为适度的自治规模？邓大才教授认为“主要包括两个方面条件：一是人口规模，人口太多，无法参与自治；二是空间规模，地域太大，无力参与自治”。[13]在具体选择上，有的学者倾向于选择规模更小的自然村、村民小组或村落作为自治单元，这样地域更相近，文化更相连，自治条件更优越；有的学者则认为“自然村一级自治规模过小，可能强化家族势力，激化村落中不同家族之间的冲突和矛盾，可能出现与自治相悖的传统封闭血缘群体的复归”，[14]因此，倾向于在村民小组以上，行政村之下，以2-3个村民小组为单元设立片区，开展“片区自治”；也有学者认为，较小规模的自治单元虽然有其独特价值，但是不适应人口大量外流背景下面临无人可治的局面，而且会增加自治成本，因此主张“村民自治应该在保留和发展村委会基础上，进行横向拓展”。[15]有的学者主张在建制村层面与自然村(片区)层面开展“复合自治”，[16]认为选择规模更大的单元，更有利于增强自治的整体性、协同性和高效性。

总体来看，众多学者从不同角度对合适的自治单元组织形式进行了论述，认识到型构村民自治有效实现形式的过程实质上是推动村民自治组织变革的过程，并基于组织化原则重塑了村民自治的组织基础，其创新价值应当予以肯定。但是，这些研究大多是从自治条件着手，围绕自治要素、人口规模、人口密度以及地域分布进行形式上的组织再造研究，重点关注外在组织结构的调整和变化，对优化村民自治内部结构、激活自治要素和激发内生动力重视不够，在单元选择上显得较为生硬，容易使村民自治沦为徒有形式的“空壳”，最终难免走向内卷和低效。

(三)谁来开展自治

关于谁来自治的讨论，根据实际掌握村民自治管理权的主体不同，主要形成了“村委会模式”“理事会模式”“多元协商治理模式”三种结论。

“村委会模式”是传统的一贯做法，村民自治诞生以来主要也是依托村委会开展自治的。在村民自治有效实现形式探索过程中，由于既有的建制村村委会自治模式引发了诸多不利自治、抑制自治的问题，致使学界出现了较多质疑声音，并试图改变传统村委会自治模式。尽管如此，仍有相当部分学者主张维持村委会自治模式。持此立场者认为，村委会是法定的建制单位，关乎国家基层组织建构，不能随便决定是否设置，一些地方试图改变现有村委会设置的改革与《村民委员会组织法》的精神相违背。而且，依托村委会开展自治，也是《村民委员会组织法》赋予村委会的职责需要，只要村委会的基层群众性自治组织性质不改变，其在整个村民自治中的主体地位就不会改变。

“理事会模式”认为，可以在村委会、片区或自然村(村民小组)不同层级设立理事会，并依托理事会开展自治。尽管各地称呼和形式不一，如广东蕉岭的村民理事会、广西河池的党群理事会、湖南浏阳的片区理事会、湖北秭归的村落理事会、贵州威宁的自管会、贵州丹寨的寨管委等，但它们都希望通过发挥理事会的自治功能，提升自治成效。主张“理事会模式”的主要理由有：第一，认为理事会“在实际发展和运作过程中已经衍生出了多种组织形态，本身就构成了多层次多类型的村民自治实现形式体系，具有很大的包容性、灵活性和适应性”，[17]满足了不同情况下的自治需求；第二，认为理事会是群众自愿组成的自治组织，自成立起就得到了群众的信任和支持，对群众所思所想很了解，能够有效收集意见和建议，形成村庄共识，激发群众参与积极性；第三，认为理事会相比于村委会，更贴近农民，更便于群众直接参与自治，与村民自治的自我管理要求相契合，使自治不再“悬空”于建制村；第四，认为理事会成员大多是村中威望高、受人尊敬、影响力大的人，他们了解村情、熟悉村史，讲起话来大家都乐意听，有利于调处矛盾纠纷和维护村庄秩序稳定。这些观点对理事会性质、职能和作用作了较深入的分析，也看到了理事会的实践成效，但是其限度也是明显的。如有的学者认为“实践中选出来的人年龄偏大、组织能力较为薄弱”；[18]有的学者认为理事会资金筹措机制缺失，难以保障日常工作开支。在他们看来，理事会不可能替代村委会自治职能，更多是村民自治的“加速器”“辅助器”和有益补充。

与前两种模式不同的是，主张“多元协商治理”的学者认为，村民自治要继续向前发展，需要进一步拓展和深化自治内涵，并非仅仅是村委会自治或者理事会自治，而应该是由多元主体参与的协商型自治。协商治理之所以有优势，是因为“它能保障村庄公共事务决策是由全体村民或大多数村民共同商议讨论、相互妥协达成的结果”。[19]这样，协商治理不但较好解决了村委会几个人说了算、村委会组织意志替代村民个体意志的状态，而且较好解决了村民因为理事会成员面子和威望，而不得已放弃自己的主见服从或接受理事会成员预先形成的意见或建议。同时，协商治理提倡主体多元，即“在党组织领导下实现农民、乡贤、能人、村委会以及理事会、议事会、协商会等有机统一的综合治理”。[20]在多元协商治理下，持论者认为村民自治将由“政府引导型向村民内生参与型转变，符合村民自治的发展要求。”[21]当然，我们也应看到，在党组织如何统领、协调和凝聚各方共识，确保村民自治目标导向不出现偏差和行动质量不降低方面，尚需更多的理论研究和实践探索。如何处理与基层政府行政介入之间的关系，保障村民自治机制运行顺畅，也是一项高技术性工作。在多元主体参与自治过程中，需要参与主体具有较好的民主素养和公共理性，谁来组织协商、协商什么、协商规则和程序的确定以及如何高效地开会讨论等难度也不小，有待进一步的制度设计予以完善。

(四)如何开展自治

村民自治的目标在于提升有效性，这一目标的实现需要推动村民自治从“形式”到“规范”的转化，这不是要否定或者抛弃村民自治的实现形式，而是要通过制度规则的安排和落实来优化实现形式。为此，学界提出了“规则之治”和“三治结合”两种治理方向。

“规则之治”主张村民自治要注重规则运用。这里的“规则”，既包括国家制度、政策和法律法规等外生性规则，也包括内生于乡土社会的村规民约、伦理规范、行为习惯等地方性共识。持论者认为“村民自治不是放任自治，应该在规则体系限度内展开”，[22]“规则是自治的指南，也是开展自治活动的依据。”[23]。在他们看来，村民自治的有效实现，需要将具体的规则运用到自治之中，规则的可操作性、衔接性和有效性影响着自治的成效，不同类型的规则、规则的运用及其多种组合形式，可以形成多种类型的自治。至于采用何种形式的规则进行自治，主要有“规则落地”“规则自觉”“规则型自治”“议事型规则”“决策型规则”“执行型规则”等形式。[24]从这些研究看，学者们对规则的运用各有侧重，组合搭配多样，都普遍认为村民自治将朝着规范化和制度化方向发展，甚至“规则之治”可能会全面取代长期关注制度价值的“价值型自治”和侧重自治条件的“条件型自治”。[25]

“三治结合”强调注重规则的同时，主张村民自治要走向自治、法治、德治“三治结合”的治理体系，把自治与法治规则、德治规则进一步结合。认为村民自治需要规则之治的实效，而不是规则之治的形式，“只注重规则形式建设，而忽视规则运行能力，村庄规则之治只会沦为形式”。[26]而提升规则运行能力、实现规则之治的效果，就要探讨从规则走向治理的路径，把自治与法治、德治的治理机制有机结合起来，“寓法于自治”“寓德于自治”。对此，学界提出了三种主要结合模式：一种是“平行并列式”，即“将自治、法治、德治看作相辅相成，互不可缺，自治是核心内容，法治是应有之义，德治是情感支撑”，[27]它们既不简单拼凑组合，又齐头并进，共同指向善治目标。第二种是“一体两翼式”，即“构建自治为基础，法治为保障，德治为辅助的治理模式，其中自治是主体，法治、德治是两翼”。[28]第三种是“互融式”，即强调自治、法治、德治相互嵌入，融为一个整体，协同治理，一并推进。

实际上，上述两种观点都有其合理性。第一种观点看到了村民自治无论怎样发展变迁，实现形式无论如何多种多样，都离不开规则的支持和保障，缺少合理的规则和有效的规则运行机制，村民自治无论怎样创新，都难以规范运作，更谈不上自治有效。第二种观点则把“规则之治”继续向前推进到“治理有效”，[29]把村民自治与乡村治理衔接起来，认为村民自治不仅仅限于自身，应该扩展到乡村治理，在乡村治理体系架构下与法治、德治方式共同作用于乡村治理场域。由此可见，从“规则之治”走向“治理有效”具有充分的理论依据和现实基础。不同的是，“规则之治”将村民自治置于自身“小圈子”范围里，强调村民自治自身的规范化建设；“三治结合”则将村民自治置于更广阔的空间予以审视，包含着国家治理现代化和乡村治理有效等重要话题。当然，这两种观点也是有限度的，“规则之治”在强调规则建设的同时，又忽视了促使规则“落地”的程序保障功能的发挥，从而陷入了就规则论规则的怪圈，规则的治理效能得不到彰显。“三治结合”三种模式无论是平行并列、一体两翼或是互嵌互融，都重在强调简单的“结合”，而对结合时要考虑各自的治理边界、组合次序和内部结构，缺乏深入探讨，这些问题如果得不到解决，“三治”有可能不是“三驾马车”齐驱并进、相互促进，而是相互扯皮甚至冲突了。

三、新时代村民自治有效实现形式的未来展望

总的来看，有关新时代村民自治有效实现形式研究内容与时俱进，研究方法不断创新，研究质量稳步提升，产生了一批重要成果，直接影响到国家有关村民自治的政策选择。然而，既有研究关注组织的“形式性”比较多，在求解形式的“有效性”这一问题时，显得并不充分。面向未来，村民自治有效实现形式需要综合运用治理现代化理论、协商治理理论、法治社会理论，围绕结构、主体、机制、工具“四个有效”进行形式创新。

(一)对纵向传力和横向跨度的结构性要素进行优化配置，寻求结构有效的自治组织形式

前述有关自治重心和自治单元的论争，其核心要点就是要解决自治结构的问题。结构影响成效，是解释村民自治有效实现形式不可忽视的重要变量。村民自治重心落在哪里？如何建构自治单元？有效形式到底又是什么样的？首先要考虑的就是结构问题，结构的变动深刻影响着自治的效度。村民自治结构的组成包括承担纵向传力的结构要素和形成横向跨度的结构要素以及它们之间相互关系连接架构形成的构造。

纵向传力结构要素包括“自治重心”和“上下联动”，在自治结构中起到“柱”的作用；横向跨度结构要素包括“自治条件”和“自治规模”，在自治结构中起到“梁”的作用。“自治重心”是自治结构的合力点，合力点不一样，村民自治的作用发挥就不一样，合力点设置得好，村民自治才能真正“落地”，合力点设置得不好，村民自治就会“悬空”。这样，合力点的设置又与“上下联动”密切相关。所谓“上下联动”就是畅通自下而上和自上而下的沟通渠道，推动基层政府、自治组织、村民群众之间的互动。上下联动受到“联动距离”“联动质量”因素影响，“联动距离”和“联动质量”状况影响自治绩效，在离村民群众较近的距离、各参与要素联动质量较高的地方形成自治重心，便于自治合力形成，也就越有利于自治的开展。从横向要素看，“自治条件”即影响村民自治存在、发展、实现的因素，如“地域相近”“利益相关”“文化相连”“人情传统”“规则自觉”“资源集中”“政策落地”“农民自愿”“便于自治”“家户联结”“社会联结”“法人治理”“民族状况”等都属于自治条件。“自治规模”即自治的格局和范围，规模与条件的配置有关，只有条件允许的规模才是适度的规模和有利于自治的规模，因此，不存在规模越大越好或越小越好之说，而要根据不同村庄实际进行自治单元选择。同时，自治结构的关键在于粘合各要素，如果缺乏粘合，自治结构的纵横两根“柱”和“梁”就缺乏网络互构，无法发挥作用。

综上所述，自治结构有效度直接决定着自治实现形式与自治效度，能够发挥最优效应的重心设置和单元选择才是最合适的。自治条件、自治规模、自治重心、上下联动这四类结构性要素通过要素选择与优化组合，彼此作用和相互粘合，寻求合理的组织结构，从而推动自治重心和自治单元朝着下沉与收缩、上移与扩张方向变动或者维持现状，以形成结构有效的自治组织形式。

(二)立足党建统领和村民参与的主体性建构，以高质量党建和村民的高度参与实现主体有效

村民自治并不是只有结构的空中楼阁，它需要相应的主体。村党组织和村民群众是参与村民自治的两个最重要的主体形式，对自治成效起到根本性和决定性作用，所谓主体有效，就是要实现党建有效和村民群众的参与有效。

有效的党建是一种高质量的党建，与自治有效紧密相连。村党组织是村民自治的主心骨，村党组织建设得好，就会为村民自治增添力量。在当前乡村治理中陆续出现“党引民议”“党引民治”“党引民应”“党引民聚”“党领共治”“党领民治”“党领民办”“党领群议”“党领群治”等话语表达，表明党建引领在乡村治理各层次、各领域得到了全面覆盖。但是，从促进党建与自治融合、拓展党组织功能、实现党建有效层面看，村党组织主体作用发挥还不够充分，村党组织建设的质量还不够高。因此，要推动“党建引领”走向“党建统领”，从注重指引方向、动员力量、协调关系转向统筹规划、组织领导、凝聚共识。而要实现这一转向，关键是要实现自治单元与党建单元相一致，在自治结构合理、有效的区间和位置相一致的地方建立自治单元和党建单元。这样，党建统领自治不仅包含指引和协调之意，还包含对村委会、村民小组、集体经济、村庄文化、各类乡村社会组织和社会多元参与主体等方面的统揽、统领、统筹，强调党组织自上而下统率全局且深度融入村民自治之中，不仅反映了党组织在村民自治中功能发挥程度的量的积累和党组织地位的质的飞跃，还重构了党组织权威和促进党建和自治的融合，实现了党建有效和自治有效。

解决农村的事情，最根本的是要依靠村民群众，参与程度决定治理效度。激发村民群众高度参与自治，主要有两方面做法。一方面需要增强村民对自治组织形式的认同，包括情感认同、文化认同、价值认同，只有心理上认同，有共同归属感才会自觉参与到村庄共同事务中，才能激发一起干事的热情。这有赖于前述结构有效的村民自治实现形式的形成。另一方面，自治也是伴随利益而行的，村民对自治的认同和参与的自愿需要利益的激发，即使村民对自治组织形式认同了，也有参与自治的意愿，但实践中也可能出现参与不持续、动力缺失和效果不佳状况，理事会就是一种例证。理事会成立时村民群众有强烈需求，也自愿参与到理事会中，但持续参与的积极性难以维持，其根本原因在于利益得不到满足。因此，实现村民高参与的逻辑进路必须彰显村民的主体性，聚焦为村民群众谋福祉的主体逻辑，把村民群众关注的“揪心事”“烦心事”作为开展村民自治的出发点、落脚点，让村民群众从村民自治的“旁观者”变成亲身“行动者”和直接“受益者”。

(三)从建构性塑形向内生性生长转向，实现村民自治的机制有效

自治有效取决于机制有效，评判村民自治有效实现形式的优劣好坏，关键看机制运行。新的村民自治实现形式生成之后，并不意味着就能够有效运行。尽管村民自治需要以一定的形式表现出来，但要走出“为了形式”而“塑造形式”的误区，透过形式看内在机制，从建构性塑形向内生性生长转向，以机制创新服务自治、引导自治和助推自治。只有内部运行机制有效的自治，才会生成有效的自治实现形式，主要表现为介入有效、协商有效和保障有效。

其一，村民自治众多的有效实现形式虽然初创于村民群众的自行实践，但最终都离不开国家的制度安排，其与基层政府的联系是必然的，如何处理基层政府行政介入和村民自治有效实现的关系成为不可回避的话题。在这里探讨行政介入，并非要回到过去的“行政干预或抑制自治”，也不是“再度行政化”，而是基于解决实际问题的考量。在村民自治实现形式创新中，确实存在较多地方因为缺少行政力量支撑导致探索失败的情形，而有的地方则依靠行政介入催生了自治生长。当然，行政介入自治不是胡乱介入，而是要以增强自治内生活力、促进自治有效运转为需要。要把握好时机和力度，时间不对、用力过猛，都可能导致行政把控自治。介入内容主要通过注入政策要素、物质要素和资源要素来培育自治、激活自治。介入方式应该是赋能性的，而非干预性或索取型的。

其二，村民自治有效实现形式表面上看是村民自己管理自己的形式，实际上，村民自治有效实现形式也是一个系统复杂的协商治理过程。就协商主体而言，要立足长远培育主体的协商能力，增强村民群众的主体意识和协商理念，跳出“熟人社会”圈子，减少村民群众在村庄事务处理中理性不足、感性有余，甚至“跟风”“搭便车”或者“合意即赞同”“不合意即反对”等现象。要搭建便于参与的协商平台，如村委会、理事会、议事会在开展协商议事时，可以在固定办公场所，也可以在田间地头、村民家中，只有在有利于村民群众参加和参加人数越多的地方开展协商，协商效果才会越佳。不同乡村因规模、社会结构、经济差异不同，协商层次也不同，可能包括横向协商、纵向协商、村民协商、村委协商、小组协商、对话协商、问卷式协商等。协商形式受需求状况和历史文化影响会呈现不同形式，如村民说事、民情恳谈、百姓议事、妇女议事等。至于协商质量，要考虑协商前会议的准备、议题的讨论和确定、会议流程的规范等协商环节。协商主体、协商平台、协商层次、协商形式、协商质量五个环节相互关联，构成了全过程协商体系，无论哪一环节出了问题，都会影响到整个协商机制的高效运行。

其三，村民自治有效实现离不开“人”和“物”的保障。村民自治长足发展关键在于人力接续，尽管在乡村振兴背景下大量人员回流农村，但总体看流出还是大于回流，“老人自治”困境仍然存在。随着村民自治实现形式进一步丰富，尤其是一些地方自治重心变迁、自治层级增加，将需要更多的人来接力自治，因此，构建有效的人力接续机制，解决人力资源“断层”，是促进村民自治不断向前发展，助力乡村振兴的内在需要。同时，村民自治最可靠和最坚实的物质基础是乡村集体经济，无论是当前还是今后相当长一个时期，乡村集体经济都将是村民自治得以有效实现的重要内部资源载体，集体经济发展越充分，村民自治的物质条件就会越优越。当前，关键是要丰富集体经济有效实现形式，探索集体经济有效实现形式和村民自治有效实现形式的关系，通过发展壮大新型集体经济，解决村民自治的物质保障和动力不足问题。

(四)依靠治理工具赋能村民自治有效实现形式创新，以工具有效促进形式有效

村民自治的有效实现除了解决结构体系、主体作用和实现机制问题外，还需要依靠有效的治理工具来安排和落实，解决用什么治的问题。

一要依靠“规则-程序”有效。村民自治规范运行既需要规则，又需要程序，只讲规则或只讲程序都不能实现自治有效。在实践中，村民自治在注重运用规则、完善规则的同时，又出现了“规则失效”的情况，其主要原因在于规则和程序的衔接出了问题，过于重视“规则之治”，忽略了“程序规范”。程序是保证规则正常运转的方式、步骤和顺序，是“规则的外化”和“规则的规则”，程序不固定，规则也难以发挥作用。如家风家训、族规族约等家户规则，对于协调家户关系、维护村庄秩序，发挥着规训功能，但在约束家户个体私利性方面又显得无能为力。程序则是使家户规则落地见效的关键变量，它通过一定的“流程设计”“技术”或者“策略”，使家户规则的私利性走向公共性，在共同利益之上达成集体行动，推动自治有效运转。因此，规则和程序是“孪生”的，要使村民自治朝着规范化、流程化方向发展，就要运用“规则-程序”这对工具对其进行约束和调适。

二要依靠自治、法治、德治结合有效。“三治”结合不是简单叠加，而是要达到“有效状态”。在“三治”的边界上，自治是治理的载体，属于民主政治范畴，法治和德治是治理的工具，分别从外部强制和内在约束两方面对自治进行规范，两种治理工具一“硬”一“软”，共同服务于自治载体，并受自治统筹，它们的边界是清晰的。“三治”的“有效状态”不在于用法律条文或道德准则来取代自治规则，而是要把人们对法治、德治的信仰融入血液中，融入村民自治中。这样，不同地方、不同村庄、不同自治单元，会因法治、德治资源条件不一、人们对法治、德治的信仰状况不同以及法治、德治融入自治程度的差别，呈现出不同的组合形态和类型。在法治和德治底蕴较深厚、群众信仰度都高的地方，“德法并重”型自治更有效；在权威资源较丰富、法治资源短缺的地方，适合开展“德治为主”型自治；在群众权利义务意识较强、乡村伦理影响较弱的地方，则有利于实行“法治为主”型自治。

三要依靠政策运用有效。党的十八大以来，党中央着力推进国家治理体系和治理能力现代化，农村基层社会的政策环境发生了很大变化，被赋予了更宽广的治理空间，鼓励各地大胆进行治理创新。基层党组织、基层政府和自治组织要把落实好中央有关深化村民自治建设的政策作为农村基层治理的重中之重，由单纯地执行政策向有效运用政策转变，持续落实和深化不同阶段、不同层次村民自治试点和推广工作。笔者在一些村庄调研时，曾发现某些村民自治有效实现形式在其它村庄推行时，其实早已在本村庄出现了，但为什么最终作为典型经验推广的不是自己的村庄呢？对此，很重要的原因是政策没有用好用活，弱化了政策效力，导致观察和分析问题时缺乏敏感性和洞察力。因此，对村民自治实践中出现的新形式、新做法，要善于发挥政策工具作用，本着改革创新精神，及时总结、提炼，形成可复制、可推广的典型经验，让村民自治政策真正为村民自治有效实现形式探索保驾护航。

在新时代治理理念下，村民自治的治理形态与实现形式已经发生转变。在未来的村民自治有效实现形式理论研究和实践探索过程中，还会出现这样那样的问题，有着这样那样的争论。这需要我们有足够的耐心，遵循村民自治有效实现形式创新发展的逻辑，开展村民自治有效实现形式的实证研究，促进理论与实践的融合和创造性转换，从而更好地推动村民自治和乡村治理工作高质量开展，实现村民自治和乡村治理“双有效”。