研究共识与差异取向：国内外政策工具研究的比较分析

罗 哲 单学鹏

[提要]政策工具研究是国内外公共政策相关领域探讨的热门话题，对其进行回顾和总结能够提升理论应用广度和准度。本文借助于多元化文献计量分析工具，对国内外政策工具研究进行比较分析。研究发现：国内外研究在知识基础、演化路径和热点议题上存在共识和差异。国内外研究普遍认为政策工具是政策过程中的研究环节，在货币政策和环境政策等领域的研究中应用不同的政策量化方法使得对政策工具的认识逐渐深化。国内外研究在知识基础构成、演化变迁路径和研究内容侧重上各有不同，体现了跨文化情境下的研究差异。未来需要重视理论建构与运用、推动思维转化、加快场景转换，促进国内外政策工具比较研究，进而提升政策工具在中国情境下的研究解释力。

政策科学可以被理解为政策过程的知识[1]，其本质是通过有意识的元政策分析对政策制定进行明确的重构[2]。政策工具或是政府用来产生、评估和实施政策选项的技术，一直是政策科学历史上探讨的重要话题。20世纪70年代以来，随着政策科学研究的不断发展，部分学者提倡将分析单位由过去的程序或机制转变为政府行动的工具，以便促进知识积累和改进政策制定的质量[3]。此后，越来越多的文献开始探讨政府用以解决问题的不同工具，推动了政策工具研究的产生与发展。这些研究帮助政策制定者理解不同政府行动方式带来的影响，从而更好地改进公共政策的设计。

当前，政策工具研究已经成为政策科学、公共管理学、政治学和经济学等领域的学者重点关注的研究议题之一。政策工具研究在美国、加拿大、荷兰、英国和德国等全球多地兴起，并迅速成为研究关注焦点[4]。政策工具视角广泛出现于各类政策领域的研究之中，已有许多文献补充和完善了不同类型政策工具的相关知识，而对这些文献进行系统梳理也成为一项重要任务。国内政策工具研究起步较晚，但对政策工具的大规模应用使其迅速成为政策科学研究的重要视角之一。尽管诸多文献已经充分论证了政策工具的重要性，但对这些研究的目的与贡献还缺乏一种系统的认识，特别是对国内外政策工具研究的综述较少，难以促进国内外文献的对话交流。因此，更需要关注国内外政策工具研究的基本情况，促进政策工具研究领域的知识积累，以便更好地了解现有的研究进展。本文旨在通过对比国内外政策工具研究的知识基础、主题演化和研究热点，从而寻找现有政策工具知识积累的差异化取向和共时性特征，为政策工具研究的进一步深化指明方向。

本文的其余部分安排如下：第一部分，主要阐述研究设计与样本来源，从总体上描述样本文献的基本特征。第二部分，将通过引文分析识别重要的参考文献，综合对比国内外研究的重要知识节点，说明国内外研究的知识基础来源。第三部分，本文进一步提取国内外文献中的突现关键词和关键词时区图，说明国内外政策工具研究的演化逻辑，以便直观呈现国内外研究地在不同时间节点上的异同。第四部分，研究根据高频关键词共现聚类归纳总结国内外政策工具研究的核心内容关切。经过系统比较分析后，本文将第五部分对国内外政策工具研究的共同特征和差异取向进行归纳总结，形成本文的核心结论。第六部分，根据前述研究结果，本文对未来研究空间进行了展望。

一、研究设计与样本选择

(一)研究设计

本文主要以CiteSpace可视化分析软件为主体分析工具，辅之以Science Evolution3.2(SE3.2)软件的关键词提取功能[5]和SPSS分析软件中的多维尺度分析功能，共同展开对政策工具研究的文献计量分析。采用多元化研究分析工具能够弥补单一视角对文献审查的不足，综合多种分析工具能够有效提高文献审查的质量[6]。研究旨在通过对国内外政策工具研究的知识基础、演化路径和研究热点进行剖析，总结国内外相关研究的个性与共性，为后续研究的开展提供方向性指引。

为充分了解国内外政策工具研究的发展情况，本文选取国内外具有代表性的研究文献，应用文献计量方法从总体层面描述国内外研究的基本特征。首先，本文使用引文分析法以寻找现有国内外研究中的高频引文，重点观察引文网络中的关键节点。通过阅读这些引文的内容，归纳总结出国内外政策工具研究的知识来源。其次，本文选用突现词和关键词时区图共同发掘国内外政策工具研究的演化阶段及发展趋势，探讨研究在不同时间阶段的研究侧重。最后，研究通过多维尺度分析研究方法对高频关键词进行聚类，归纳总结国内外政策工具研究的重点内容，把握当前政策工具研究的主要发展路向。

(二)样本来源

在样本选择方面，本文选择SSCI和CSSCI两大国内外核心数据库的期刊论文作为分析对象。其中，SSCI(Social Science Citation Index)是国际公认的具有较高权威和知名度的综合性社科文献索引，具有收录广泛性、学科综合性、检索多样性和评判客观性等优点，可作为评判某一国家、研究机构或研究人员的研究水平及其学术影响力的主要依据。而CSSCI(Chinese Social Sciences Citation Index)则是由南京大学中国社会科学研究评价中心开发研制的数据库，主要收录学术性与规范性较强的人文社会科学学术期刊，现已成为国内核心期刊文献的重要检索数据库。通过对上述两大数据库所收录的文献进行检索，能够确保检索文献的质量，有助于充分掌握相关研究的热点及前沿动态，因而成为本文研究的重要文献来源。

在国外文献检索上，为确保检索精准性和分析的有效性，在初次阅读和检索政策工具国外文献的基础上，采取如下检索策略：TS=“Policy Instruments” or “Policy Tools” or “Tools of Government” or “Governing Instruments”，即检索包含上述主题词的SSCI论文。在国内文献检索上，研究在南京大学中文社会科学引文索引官网上检索题名或关键词含有“政策工具”的CSSCI论文。进一步剔除评论和会议论文等无关类型的文章，最终得到有效外文文献45345篇、有效中文文献853篇作为此次分析的研究资料来源。图1展示了此次收集样本的历年分布情况。其中，国内文献的时间跨度为1998-2021年，发文量总体上呈现上升的趋势。由于国外政策工具研究起步较早，时间跨度较大，为了突出国内外研究的异同，本文以国内研究跨度为标尺选取了1991-2021年间的研究文献展开研究。从整体趋势来看，国内外对于政策工具研究的关注逐年上升，研究文献随着时间推移不断增加；从数量对比来看，国外对于政策工具的研究应用显著高于国内，形成了较为完善系统的研究体系和理论框架。

图1 SSCI与CSSCI检索文献年度分布数量

二、国内外政策工具研究的知识基础比较分析

引文在科学的社会体系中发挥着重要作用，研究人员通过引用与他们的研究相关的参考文献来遵循注明来源的学术习惯[7]。由于引证行为的客观存在，随着科学研究的不断推进，则会形成引文网络[8]。从文献计量学的角度看，施引文献构成了研究前沿，被引用的文章则构成了知识基础[9]。基于此，本文借助于CiteSpace软件的共被引分析功能，使用文献共被引分析提取国内外政策工具研究文献中高频出现的参考文献，以便比较国内外政策工具研究的共识与差异。

(一)国外政策工具研究知识基础

利用CiteSpace软件对四万余篇SSCI文献的引用文献进行共被引分析，表1列出了被引频次排名前10的高被引文献。这些文献主要出现于2010年以后，涵盖的内容较为多元。

首先，政策工具研究的知识基础一部分来源于对高质量政策设计的追求。作为政策过程的起点，政策设计中的政策工具选用成为了研究的核心关切，与实现公共政策创新密切相关。单一的政策工具往往难以实现有效治理，多种政策工具组合嵌入可能会产生互补效用[10]。国外学者关注到多元政策工具选用，并将其称之为政策组合(Policy Mixes)。2016年Rogge等人在前人研究概念的基础上，提出了“可持续性政策组合”概念，并将研究框架应用于促进德国能源系统向可再生能源发电技术过渡的研究案例之中[11]。

其次，政策工具研究的另一部分知识基础源自可持续性的追求。政策工具与可持续性的联系一方面旨在推动政策的可持续，另一方面则着重关注了重点领域发展的可持续性。换言之，可持续性成为了国际政策工具研究的基本价值。在推动公共政策可持续的研究范畴，国外研究者将政策工具作为手段与现实概念相联结，作为解构概念的重要手段。在推动重点领域可持续研究范畴，研究以政策工具视角为研究切入，对循环经济、环境保护等领域的政策安排进行了研究透视，着力推动公共政策和公共事务可持续性转型[12]。

最后，政策工具研究的知识基础主要关注于对不同政策工具的效果评价。政策工具的应用往往伴随着“政策影响取决于政策的设计和使用它们的环境”的价值判断[13]，因此评价政策工具的有效性成为了国外政策工具知识基础的重要环节。对于政策工具有效性的研究集中于协同创新、生态保护等领域，对政策工具的效应和激励进行探讨。研究或是关注于单一政策工具，探讨政策工具与政策效果之间的直接关联；或是关注政策组合中不同政策工具的效果差异，分析归纳哪些政策工具是有效的，哪些政策工具是无效的。

表1 国外政策工具研究高频引用文献①

(二)国内政策工具研究知识基础

利用CiteSpace软件对853篇CSSCI施引文献所引用的一万余篇参考文献进行共被引分析，表2列出了被引频次排名前10的高被引文献。这些文献主要源自2012年以后，呈现了政策工具研究与中国情境的适配性。高被引文献所呈现的政策工具研究知识基础主要根植于对政策工具研究的适应性归纳引介和量化研究引导之上。

表2 国内政策工具研究高频引用文献

一方面，政策工具研究的适应性归纳引介以研究综述为手段塑造了相应的知识基础。这一层面的知识基础主要包括了归纳总结和方法介绍。在政策工具的归纳性总结层面，主要学者对政策工具的主要内容和研究进展进行了综述研究。陈振明等对1998至2016年间国内政策工具研究的四个主要方面进行了分析，并指出了当前研究的薄弱环节[14]，为后续研究提供了选题参考。在政策文献计量中的知识基础层面，主要学者对政策工具在政策文献计量中的应用进行了探索。在方法介绍类文献中，黄萃等概括了政策文献量化研究的定义与特征、分析对象与方法、研究范式等，对政策文本分析法进行了系统总结[15]，为政策工具的量化研究提供了有效指导。

另一方面，政策工具的量化分析组成了当前研究的另一知识基础。这些文献基本上以政策工具为视角，通过构建政策目标、政策情境与政策工具等多维分析框架揭示特定领域政策的内在结构，从而提出政策改进的建议。针对政策工具的高被引文献主要关注于政策工具在公共政策的组合选用，对于不同政策工具对政策效果的影响相对较少。这也从侧面反映了当前政策工具量化研究的趋势，当前国内对政策工具的研究着重于政策工具的结构化分析，在一定程度上忽视了政策效果导向下的政策工具合理配置。

三、国内外政策工具研究的演化路径比较分析

突现词作为某一研究领域在某一时间段突然增加的专业术语，能够在一定程度上反映某一特定研究领域在不同时间段范围内研究主题的演化趋势。研究将突现词与关键词时区图相配合，在一定程度上能够对突现词进行补充，进一步定位在不同发展阶段中研究主要内容的演化趋势。

(一)国外政策工具研究的演进趋势分析

图3所示，国外政策工具研究关键词演化时区图显示了密集的关键词演化过程，说明国外政策工具研究积累了较为丰富的知识来源。结合图2的主要关键词突现演化，可以将国外政策工具研究分为三个阶段。

第一阶段(1991-2002年)：政策工具研究建构时期，主要突现词有“Monetary policy”“United states”“Program”“Demand”“Economics”“Government”“Decision”和“Taxe”。作为较为新颖的研究内容对象，这一时期国外政策工具研究突现词较多，旨在通过不同领域的基础知识来源建构政策工具研究的基本价值取向。研究主要以货币政策工具为研究抓手，立足于美国本土探讨政府在政策过程中对于政策工具的选用。在这一研究阶段，国外研究奠定了政策工具研究的基本价值，即通过工具化手段将政策效果提升过程程序化。

第二阶段(2003-2012年)：政策工具评估时期，主要突现词有“Community”“Quality”“Competition”“Cost”“Environmental policy”“Market”“Behavior”和“Instrument”。在这一阶段，研究探讨了公共政策中的政策工具应用与政策效果之间的关联。例如，Polyakov和Teeter使用回归模型评价了两种监管森林政策工具(分区和禁止最终采伐)对生物多样性的影响[16]；Drucker和Latacz-Lohmann利用线性规划模型比较不同政策工具情景下的牲畜生产和减排过程的最佳水平[17]。政策工具作为刺激政策施行的支持性工具，对国家或州级别的治理绩效改善和未来政策设计带来深远的影响[18]。诸如此类的一系列政策工具测评研究丰富了研究的广度和深度，为政策工具的大规模应用和拓展奠定了基础。

第三阶段(2013年至今)：政策设计中的工具适配研究阶段，主要突现词有“Knowledge”“Science”“Information”“Conversation”“Tool”“Care”和“Innovation”。这一研究阶段国外学者更倾向于将公共政策视为一种工具，探讨在不同公共事务领域的最优公共政策组合[19]。这些研究重点关注如何确定解决问题的最优路径以应对政策设计的挑战，并认为有效的设计应当注重工具与目标的匹配，考虑工具设计与特定政策背景的契合度[20]。对比之前的研究阶段，这一时期的国外研究倾向于将工具性嵌入到政策设计之中，政策工具被视为政策设计的一种技术手段，能够对公共政策的优化和效能提升产生正向影响。

图2 国外政策工具研究主要突现词

图3 国外政策工具研究关键词演化时区图

(二)国内政策工具研究的演进趋势分析

如图4和图5所示，目前国内政策工具研究主要处于探索建构阶段，关键词演化衔接较为连续，研究突现词较少。根据主题演变情况，可以将国内政策工具研究分为三个阶段。

图4 国内政策工具研究主要突现词

第一阶段(1998-2008年)：货币政策和技术创新研究时期，主要突现词有“货币政策”和“技术创新”。在国内政策工具的早期研究中，占据主导地位的话题是对货币政策工具的分析，重点是探讨央行货币政策工具的选择及动态变化。在这一时期的国内研究中，作为突显词的“货币政策”所囊括的政策工具研究包括了两种研究视角：一是以货币政策的政策工具进行研究切入。货币政策被认为是由政策目标、政策要求、政策工具及传导机制等部分所组成[21]，而政策工具的选用是极其重要的，它不仅传递了宏观调控意图，而且也是其日常操作的直接手段[22]。二是作为政策工具的货币政策研究。基于国内经济环境的变化，从直接调控转向间接调控被认为是一种必然趋势[23]。选择适宜的货币政策工具，是实现预期货币政策目标的关键。

第二阶段(2009-2017)：政策工具研究路径依赖时期，这一时期的研究趋于稳定，尚无明显的突现词出现。如图5所示，国内学者一方面继续延承上一阶段对特定议题领域的政策工具选用进行考察。另一方面则关注到了以政策工具为研究视角切入的更为细化的研究内容。这一阶段承接了上一研究阶段下由货币政策工具转向多元议题领域的研究趋势。与此同时，国内学者发掘和引介了使用政策工具展开政策科学研究的主要方法，为后续我国政策工具研究拓展奠定了基础。

第三阶段(2018至今)：量化政策文本分析研究时期，主要突现词有“政策文本”和“量化分析”。政策工具被视为能够供政府使用并实现其政策目标的一系列机制、手段、方法与技术[24]，构成了政策目标与结果的桥梁，通过不同的工具能够将目标转化为现实[25]。在国内政策工具的近期研究中，最核心的主题是政策文本分析法的运用。这一阶段的文献逐步扩展至体育、养老、医疗、人才、创新、产业和城市发展多个领域，并形成了多维的政策分析框架，增强了论证系统性。

四、国内外政策工具研究的热点议题比较分析

关键词是文献的重要标识，往往代表了某一篇文章所涉及的核心概念与关键内容。通过分析某一领域高频出现和词频急剧增长的关键词，有助于理解该领域的研究热点与前沿。为了提升研究的解释力，研究利用SPSS分析中的多维尺度分析功能，选取中英文文献中的核心关键词，确定国内外政策工具研究的核心热点议题。

(一)国外政策工具研究的热点聚类

根据国外政策工具研究高频关键词共现聚类视图(图6)，研究发现国外研究将政策工具与具体的议题领域紧密结合，形成了以环境政策、货币政策和健康政策为主要研究载体的热点聚类。

一是对环境领域公共政策进行分析探讨，包括了“Climate Change”“Sustainability”和“Environmental Policy”等高频关键词。这些研究大多将促进节能减排的技术创新作为环境政策的目标，通过检验环境政策工具对企业采取低能耗、低污染技术行为的影响，以探讨环境法规、环境税收和技术补贴等不同类型工具的有效性[26]。环境政策领域的研究则系统评估了市场监管和自愿计划等新工具对环境保护的作用[27]，探究环境政策与气候变化和环境保护之间的动态关联。在对政策和政策工具的效果展开评价的过程中，研究不仅关注到了直接治理绩效的改变，也关注到了政策工具对于行为的塑造和引导。

二是立足于货币政策工具的公共政策创新和评价研究，包括了“Monetary Policy”“Regulation”和“Innovation”等高频关键词。在国外政策工具研究中，货币政策工具是研究的核心议题关切之一。针对货币政策的研究考察了经济周期波动中货币政策工具应对市场冲击的能力[28]，以及其对经济增长的影响。关于货币政策工具的研究主要集中于中国和欧洲，在一定程度上体现了政策工具研究的空间广度和跨文化情境下的交流互动。

三是立足于公共健康的政策工具研究，包括了“Public Health”“Health Policy”和“Covid-19”等高频关键词。这些研究一方面总结了治理转型下的政策工具变化[29]，探讨了在不同治理情境下政策工具选用的特点和流程，系统性地回顾了政策工具的类型学特征；另一方面则重点关注了纵向的多层级治理与横向的跨国治理对政策工具使用的要求，探索政府在公共政策制定中相互作用的复杂而多样的方式[30]。

图6 国外政策工具研究高频关键词共现聚类视图

(二)国内政策工具研究的热点聚类

结合国内政策工具研究高频关键词的可视化知识图谱(图7)和对经典文献内容的回顾，可以将我国政策工具研究划分为聚焦特定领域政策工具探讨、政策量化分析方法应用和政策执行过程研究三部分主要内容。

一是聚焦于特定领域的政策工具的探讨，包括“货币政策工具”“传导机制”“环境政策工具”“政策工具选择”和“政策工具”等高频关键词。对货币政策工具的研究主要采用经济学模型进行效果检验，重点探讨了经济体制改革背景下中央银行的工具转变、不同类型工具的调控绩效比较、利率市场化与货币政策工具选择等话题[31]。对环境政策工具的研究较常使用回归分析说明其实现政策目标的有效性，并比较不同类型的环境政策工具的使用成本与效率[32]。立足于重点议题领域，国内研究者对机制设计和政策工具的组合搭配展开了分析探讨。

二是对政策量化分析方法运用的研究，包括“内容分析法”“量化分析”“政策目标”“技术创新”“创新政策”等高频关键词。政策工具被广泛地应用为公共政策量化分析中的重要尺度，主要研究文献以内容分析与文本分析技术为主体。其核心是将文本编码与政策工具类型学紧密结合以开展政策分析，探索相同类属或不同类属下政策工具的选择搭配偏好和倾向[15]。目前国内政策工具研究仍处于不断地深入探索阶段，政策量化分析范式与政策工具研究相得益彰，为后续研究的开展打开了重要研究切口。

三是应用政策工具对政策执行过程展开研究，主要囊括了“政策文本”“政策分析”“文本分析”“文本分析”和“政策网络”等高频关键词。这些研究集中体现了政策工具研究由工具主义途径转向制度途径和政策网络途径的过程，强调了成功的政策执行过程必须考虑政策工具的情景嵌入性，要与特定的政策问题、社会环境与目标受众的特征相匹配[33]。通过对政策过程中的政策工具选用进行分析设计，结合政策工具的效果，为建构更为适宜的政策组合奠定研究基础。

图7 国内政策工具研究高频关键词共现聚类视图

五、国内外政策工具研究的共识与差异

政策工具作为政策科学中的重要概念共识，承载了公共政策研究者和实务人员的重要研究关切。通过对国内外政策工具研究的知识基础、发展演化和研究内容进行综述回顾和比较分析，本文发现了国内外政策工具研究的共识与差异，为后续政策工具研究的展开和选用设计提供了研究支撑。

(一)研究共识

首先，从知识基础的价值比较来看，国内外主要研究认为政策工具内嵌于政策过程之中。政策工具的选择、应用和评价贯穿于公共政策设计、应用和评估的过程中。国内外学者以政策过程中的政策工具为研究切入，无论是作为工具的政策抑或是作为政策的工具两种研究取向，都认同了政策工具在政策过程中对于政策设计和实施的关键作用。正是由于政策工具对公共政策的高效助推作用，使其能够成为政策过程研究的重要载体。在国内外政策工具研究中，其研究落脚点均指向了更优的公共政策产出。

其次，从发展演化的过程比较来看，国内外主要研究对政策工具的认识仍在不断深化。国内外对政策工具的大规模研究均相对较晚，政策工具的大规模应用出现于21世纪初期，时至今日对于政策工具的研究应用仍在如火如荼地开展。虽然通过文献计量发现国内外政策工具演化过程的关注侧重并不完全相同，但是不同阶段的研究内容均意在寻找政策工具与政策产出之间的动态关联。国内外学者针对政策工具研究的内容方向并非一成不变，对于政策工具的认识和应用随着实践的深入得以进一步拓展。

最后，从研究热点的内容比较来看，国内外主要研究认为政策论和工具论是政策工具的主要研究承载。从政策工具的政策属性来讲，政策工具本质上是一种或多种政策手段。国内外学者对于货币政策工具的研究即体现了这种应用价值观。在这一层面的研究主要聚焦于不同领域下政策工具选用的内容形式和功能属性，探讨在不同的议题领域中各项政策组合对宏观世界存在影响和建构作用。从政策工具的工具属性来讲，应用该工具的目的是设计更加优化的政策组合并达到最优政策效应。国内外政策工具研究中对环境政策中政策工具选用的研究即体现了这一价值取向。

(二)差异取向

首先，国内外政策工具研究在知识基础上存在一定差异。国外研究的高频引文大多与政策工具评估有关，旨在分析政策工具对实现政策目标的作用，以说明何种工具是有效的；国内研究的高频引文大多与政策内容描述有关，旨在以政策工具为视角、以政策本文分析为方法，以概括政策工具的构成情况。在一定程度上反映了国内政策工具研究中，尚无明确的政策工具评估方法理论体系支撑政策工具效果评价研究。

其次，国内外政策工具研究存在不同的演化路径依赖。国外研究在内容上由政策评估、工具选择逐步转向政策设计，充分利用和吸收了政治学与公共政策学的系统理论，有助于理解政策企业家等不同利益群体对工具选择与设计的影响。而国内研究则向政策量化分析发展，将内容分析法广泛运用于各类政策文本解读之中，旨在揭示政策工具的构成现状，并提供内容优化与完善的建议。从关键词突现数量来看，国外研究远高于国内，这也说明了国外研究的深度在一定程度上高于国内研究。

最后，国内外政策工具研究的内容侧重存在差异。国内研究更加强调工具效果评估，而国外研究更加注重工具选择。国外研究更为深入地关注了政策过程中的工具选择与使用，并基于环境治理和区域治理等现实议题中建立政策工具与公共管理、公共政策的联系。国内研究则深受内容分析法等一系列文献计量方法论的影响，侧重于应用政策文本的政策分析方法，对不同时期、不同领域的政策进行了内容的多维解构，从而为政策内容完善提供建议。

六、研究展望

首先，强化理论构建与运用，以更好地彰显政策工具的实际意义。通过国内外政策工具研究的比较分析，政策工具研究在概念界定与类型划分上仍然存在不足。一方面，政策工具概念仍然是模糊的，可在从抽象到具体的多个层次上被定义，既可以理解为提供公共服务的不同机构，也可以代表政府的行为方式[34]。另一方面，工具的类型学虽得到广泛使用，但其研究深度有待进一步拓展。类型之间的分歧也阻碍了知识的积累[35]，这说明政策工具类型学的实用性有待考证。特别是针对程序性工具的实证研究几乎很少见到，而对同一类型工具测量也可能在文献中采取不同的方法。这意味着未来需要进一步综合现有的政策工具定义方式与类型划分，开发出有效的测量方法，并进一步将工具选择与政策分析联系起来，构建相对独立的政策工具理论。

其次，政策工具研究应重视分析思维的转化，实现需求侧与供给侧的结合。从需求端来看，政策工具必须与目前的治理模式保持一致，并充分考虑公共政策选择中的目标与偏好。一方面，关于经济或环境等特定领域的治理安排与政治改革会形成新的工具需求，以便采取更加有效的治理手段。另一方面，决策者对政策工具持有不同的态度，会对解决问题的方案形成相对独立的看法，也会形成特定的工具偏好。这就要求充分评估各类政策工具的使用成本与效益，并考虑各利益集团对政策工具的接受程度。而从供给端来看，政府的实践创新也会不断催生出新的政策工具，政府的传统工具也需要一个支持性的信息环境才能发挥作用。因此，未来的研究有必要将政策工具的供给与需求分析相结合，在掌握现有政策工具使用情况的基础上寻求更为优化的政策工具组合。

第三，政策工具研究需要重视场景转换，推动国内外案例的跨文化情境下的比较分析。当前关于政策工具的知识大多是基于某一国家或某一政策领域，主要是对该国家或领域内不同工具的对比，有关跨国与跨部门比较的研究相对不足，这就导致对国家传统与政策部门在工具选择中的影响认识有限。一方面，不同国家的管理传统不同，其公共政策的风格也会有所差异，极有可能影响其工具选择偏好；另一方面，不同政策领域的问题情境不同，其所涉及的管理部门特征也不同，这些也会对政策工具的选用带来影响。相比而言，政策工具是公共政策中偏向具体层次的组成部分，需要关注其与背后因素的互动关系。而比较研究可以提供这些理解，并能够将其作为控制变量，以找到具有较大范围适用性的政策工具组合，同时避免政策学习过程中因简单照搬导致的政策失败。

注释：

①高频引用文献主要以被引频次作为筛选标准，如果被引频次相同，则优先考虑中心性高、半衰期长的文献。