受危及的多边主义与三方合作的责任分担*

[巴西]乔瓦娜·佐卡尔/文 张彦著/译

一、背 景

截至2015 年底，随着联合国2030 年可持续发展议程、亚的斯亚贝巴行动议程和《巴黎气候协定》的通过，我们对未来有了一个雄心勃勃的计划。然而，次年民族主义运动的出现、民粹主义政府和独裁主义的兴起，动摇了国际政治界的乐观情绪，标志着动荡时期的开始。一些国家的经济民族主义和对国际组织越来越多的批评与挑战正在挤兑和压缩全球化和全球治理的空间，并致使多边主义受到质疑。在通过共同的、雄心勃勃的可持续发展议程之后的一年里，多边体系遭遇了几次重大挫折。

2016 年最突出的例子是极端民族主义者特朗普当选美国总统和英国“脱欧”公投，随后英国经历了近两年的严峻谈判，于2020 年初真正脱离欧盟。此外，民粹主义、民族主义在世界其他地区也在抬头和上升。同样在2016 年，南非成为第一个正式退出国际刑事法院的国家。巴西、匈牙利、波兰和土耳其也显示出反全球化和威权主义思想占据其政策和政治纲领中心的趋势。二战后不断兴起和发展的多边主义正处于危机之中。1M. Eilstrup-Sangiovanni, The Global Crisis of Multilateralism, E-International Relations, Dec. 2016, pp. 1-2.2M. Copelovitch and J. C. W. Pevehouse, International Organizations in a New Era of Populist Nationalism, The Review of International Organizations, vol. 14, no. 2, 2019, pp. 169-186.

有一些因素可以解释近年来全球出现的对多边主义的挑战，其中包括世界政治中的多极化和碎片化。许多多边组织创造了赢家和输家，用罗伯特·基欧汉（Robert Keohane）创造的术语来说就是破坏了维持这些关系的“扩散对等”（diあused reciprocity）。3R. O. Keohane, Reciprocity in International Relations, International Organization, vol. 40, no. 1, 1986, pp. 1-27.4M. Eilstrup-Sangiovanni, The Global Crisis of Multilateralism, E-International Relations, Dec. 2016, pp. 1-2.

向多极化发展的系统性变化也在国际发展合作的多边体系中产生了影响。南南合作（South-South Cooperation）的出现表明了发展合作领域中的政治分歧。国际发展合作体系近年来的不断变革显示出一种趋势，现有多边安排的扩散对等机制并不能满足所有的国际发展合作行为体。新兴国家和它们的机构并非积极适应已经建立的国际标准。大多数新的发展合作提供者并不把他们的倡议与经济合作与发展组织（OECD，后简称经合组织）发展援助委员会（DAC，后简称发援会）建立的官方发展援助（ODA）框架联系起来。

新兴国家，如金砖国家、迷雾四国（MIST，墨西哥、印度尼西亚、韩国和土耳其四个国家的英文首字母）和阿拉伯国家的国际影响范围越来越大，正在改变主要由传统捐助方（traditional donors）在1945 年至1970 年间建立的传统做法。发展合作体系中的“新成员”将南南合作作为官方发展援助的替代方案。同时，经合组织和世界银行等传统机构也在调整政策、做法和监管框架，以适应两极分化和南北分歧的局面。5G. Zoccal and P. Esteves, The Brics Eあect: Impacts of South-south Cooperation in the Social Field of International Development Cooperation, IDS Bulletin, vol. 49, no. 3, 2018, pp. 129-144.

目前，国际发展合作体系中的辩论呈现出巨大的混乱局面。诸如混合融资方法（Blended Finance），或诸如更先进的发展中国家和发展转型（More Advanced Developing Countries and Development Transition）等，都表明在定义一套新的价值观念以确定不同行为者的框架和做法方面存在着争议。6G. Zoccal, Fronteiras esgarçadas: mobilização de capitais transformando fronteiras e prática dóxica da coope-ração internacional para o desenvolvimento, PhD diss. Rio de Janeiro, RJ: PUC-Rio, 2018.

与此同时，全球挑战似乎比以往更加紧迫。复杂的相互依存关系7R. O. Keohane and J. S. Nye Jr, Power and Interdependence: World Politics in Transition, Boston: The Book Service, 1977.清楚地表明，国际政治的众多参与方必须协调行动，以解决全球问题，如气候变化、难民危机和大流行病。没有哪个国家能够单独行动来应对这些挑战，这些挑战是全球性的，规模也是空前的。

2020 年初，联合国秘书长呼吁开展“十年行动”，加快实现可持续发展方案的速度和规模，以实现《2030 年可持续发展议程》范围内的可持续发展目标（SDGs）。然而，在多边主义的危机中，需要着重关注的是，在国际发展合作体系中有哪些可能的机制可以促进国际合作，以实施2030年议程所设定的可持续发展目标？

在此背景下，不同的伙伴关系安排，如私营部门参与和三方合作（Trilateral Cooperation,TrC）促进发展合作，已逐渐获得核心地位。三方合作出现在几十年前，它的第一个倡议是在1978 年的《联合国促进和实施发展中国家间技术合作的行动计划》（即《布宜诺斯艾利斯行动计划》）框架内提出的。

在逐步取得但有些微不足道的进展之后，三方合作近年来获得了较强的发展势头。2019 年3 月在布宜诺斯艾利斯举行的第二次联合国南南合作高级别会议（即BAPA+40）的成果文件中，三方合作在一份国际社会商定的文件中得到了广泛而重要的讨论，留下了一个利基，于是不仅在执行层面，而且在政策层面已成为了发展对话的重要工具之一。

本文提出的论点是，在国际发展合作的多边体系“扩散对等”不充分的条件下，三方合作机制通过“特定对等”（specific reciprocity），为培育发展合作中不同行为主体之间的伙伴关系，以及加强对国际发展合作的责任分担模式提供了独特的契机。我将通过分析国际发展合作的多边体系的最新趋势，以及具体到三方合作这一发展合作模式，来阐述这一论点。

以下第二节简要分析了世界政治中的多边主义及其走向当前危机的轨迹，第三节分析了国际发展合作多边体系的全球治理，以及构成这一体系和不同行为主体之间关系的一套规则和原则。然而，维持这些关系和规则的扩散对等已被削弱。其他行为者，如全球南方国家，在该系统中的影响力持续增加。因此，本节讨论包括南南合作的出现，以及它如何导致其他类型的国际制度安排，如通过三方合作促进国际发展。第四节对在国际发展领域影响力逐渐增大的三方合作进行了更深入的分析，围绕这一模式展开相关的辩论。2030 年可持续发展议程强调，伙伴关系对于实现可持续发展目标至关重要，而三方合作作为一种分担成本、方案和责任的模式得到了有效促进。第五节仔细研究了2030年议程的核心——普遍性原则，以及“共同但有区别的责任”（CBDR）原则，该原则被纳入国际发展合作的辩论中，对南北分歧的谈判具有挑战性。在最后一节，我提供了一个三方合作的框架，根据这个框架，特定对等——与多边倡议的扩散对等相反——是南方提供者同意分担责任的一种模式，即绕过了将CBDR 原则纳入2030 议程的争议。

二、受危及的多边主义

罗伯特·基欧汉将多边主义定义为“在由三个或更多国家组成的集团中，通过临时安排或通过机构来协调国家政策的做法”。1R. O. Keohane, Multilateralism: An Agenda for Research, International Journal, vol. 45, no. 4, 1990, pp. 731-764.然而，除了名义上的区别，多边关系也有一个独特的性质。与双边关系不同，在双边关系中，“特定的伙伴按照严格限定的秩序交换同等价值的物品”，对等或互惠是具体的，而多边关系的特点是分散的对等或互惠，其中“同等的定义不那么精确”，且“涉及符合普遍接受的行为标准”。2R. O. Keohane, Reciprocity in International Relations, International Organization, vol. 40, no. 1, 1986, pp. 1-27.

多边主义是现代国家体系中的一种制度形式，第二次世界大战之后其相关性和具体形式获得大幅发展，特别是国际多边会议和多边组织大量涌现。它的一般意义的形式不应该与正式的多边组织概念相混淆。3J. G. Ruggie, Multilateralism: The Anatomy of an Institution, International Organization, vol. 46, no. 3, 1992, pp. 561-598.因为多边机构是“具有持久性规则的多边安排；它们可以区别于其他形式的多边主义，如解决特定问题的临时会议和短期安排”。4R. O. Keohane, Multilateralism: An Agenda for Research, International Journal, vol. 45, no. 4, 1990, pp. 731-764.

在第二次世界大战结束后的几年里，国际多边组织层出不穷，“会议外交”增多。1944 年的布雷顿森林会议（the Bretton Woods Conference）确立了几十年来统治国际经济治理的规范框架。约翰·鲁杰（John Ruggie）后来创造了 “内嵌自由主义”（embedded liberalism）一词来指代这一框架。内嵌自由主义有两个特点：“与三十年代的经济民族主义不同，它将是多边性质的；与金本位和自由贸易的自由主义不同，它的多边主义以国内干预主义为前提。”5J. G. Ruggie, International Regimes, Transactions, and Change: Embedded Liberalism in the Postwar Economic Order,International Organization, vol. 36, no. 2, 1982, pp. 379-415.此时，世界银行、国际货币基金组织和马歇尔计划等机构和机制被建立起来，旨在重建欧洲并使国际援助得以具体化并发挥作用。

本着同样的精神，更多多边组织被建立起来。许多是专门的和技术性的，如1948 年成立的世界卫生组织；有些是多用途的和具有普遍成员的，如1945 年成立的联合国。这些多边组织“只是基于共同的愿景，有着广泛的议程，无论会员的大小都有章程规定和保障的发言权”。6J. G. Ruggie, Multilateralism: The Anatomy of an Institution, International Organization, vol. 46, no. 3, 1992, pp. 561-598.

在20 世纪80 年代末和90 年代初，全球和区域多边机构的数量成倍增加。冷战的结束是多边主义的一个高潮。然而，在世纪之交，情况已经有所不同。许多新兴大国对布雷顿森林会议后建立的国际体系感到不满。如果说多边组织的目的是实现合作行动以解决问题，那么许多组织都未能实现其所宣称的目标。这方面的例子包括世界贸易组织和多哈发展议程的无效谈判，或失败的《不扩散核武器条约》。7M. Eilstrup-Sangiovanni, The Global Crisis of Multilateralism, E-International Relations, Dec. 2016, pp. 1-2.对许多行为主体，特别是发展中国家来说，对扩散对等的期望——根据这种期望，其成员会在一段时间内，在一个粗略的对等基础上获得总体利益——正在落空。8R. O. Keohane, Reciprocity in International Relations, International Organization, vol. 40, no. 1, 1986, pp. 1-27.9J. G. Ruggie, Multilateralism: The Anatomy of an Institution, International Organization, vol. 46, no. 3, 1992, pp. 561-598.

修正主义运动早在当前的多边危机之前就已经开始了。不结盟运动、贸发会议的成立、77国集团和建立国际经济新秩序（New International Economic Order, NIEO）的宣言，都是在20 世纪70 年代之前发生的。然而，新兴国家，如巴西和中国，在1970 年是世界上第10 大和第7大经济体，在2010 年则分别占据第7 位和第2 位。21 世纪初，经济学家吉姆·奥尼尔（Jim O’Neill）指出，50 年后，巴西、俄罗斯、印度和中国的经济规模均将在世界上排名前列（即金砖国家概念最初的由来）。目前的国际发展趋势正是碎片化（fragmentation）和多极化（multipolarity）。

金砖国家认为，在全球权力分配向非西方大国倾斜、从单极向多极倾斜的时候，由自由主义—世界主义规范设计的国际秩序其实是西方要巩固在国际机构中的主导地位的伎俩。1J. Rüland, ‘Principled Multilateralism’ Versus ‘Diminished Multilateralism’: Some General Reflections, in P.Rueppel, M. Sarmah, Y. L. Hwee, and C. Echle (eds.), Multilateralism in a Changing World Order, Singapore: Konrad-Adenauer-Stiftung, 2018, pp. 1-12.

在相关乐观预测的推动下，2009 年举行了第一届金砖国家峰会，2011 年南非纳入正式成员，金砖国家（BRICS）的概念形成。除了国内生产总值的增长，全球的一些南方国家在20 世纪末经历了经济和社会系统复杂性的增大，科学技术得到了实质性的发展，贫困率、饥饿、儿童死亡率等指标都有了显著的下降。2Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - IPEA. O Brasil em 4 décadas. Trabalho de Discussão n° 1500. Brasília, DF, 2010.

在地缘经济和地缘政治领域，经济平衡从七国集团国家向新兴市场经济体的急剧转变，意味着过去的两极世界（美国—苏联，1950—1990 年）和短暂的单极世界（美国，20 世纪90 年代）现在正迅速转变为多极世界（中国、欧洲、印度、俄罗斯、美国，或许还有其他国家）。3J. Linn, Recent Threats to Multilateralism, Global Journal of Emerging Market Economies, vol. 9, no. 1-3, 2018, pp.86-113.

在不断变化的全球治理结构中，发展中国家之间的联盟更强化了多极化趋势。伴随着世界政治碎片化，民族主义运动的出现也开始威胁着多边协调与合作。承认具有结构性的系统不对称是多边体系中扩散对等的基础，因此也是行为主体之间开展合作的基础。民族主义战略往往无视这些不对称性，使主体对责任的概念产生怀疑，这一点将在本文第四节进行详细分析。新兴大国的崛起促成了东西方紧张关系的复苏，尤其体现在美中冲突的升级。

当前对多边主义的威胁可能是短期和周期性的，主要体现在美国撤回对全球和区域机构的支持，转而采取民族主义政策，追求“我们国家优先”的目标。然而，一些威胁也可能是长期性的，比如经济和地缘政治多极化的扩展可能导致大国之间的全球冲突复苏。

三、国际发展合作的多边体系

上一节指出，通过布雷顿森林体系，在第二次世界大战之后，出现了一个国际治理的规范框架，被定义为内嵌自由主义。4J. G. Ruggie, International Regimes, Transactions, and Change: Embedded Liberalism in the Postwar Economic Order,International Organization, vol. 36, no. 2, 1982, pp. 379-415.世界银行和国际货币基金组织等具有多边性质的金融机构成为首先将国际发展援助体系定型下来的组织。

现在被理解为国际发展合作的多边体系主要是在20 世纪60 年代建立的，对国际合作的规范和实践进行了定义。此时，联合国大会将60 年代定义为联合国的发展十年。其他多边机构也相继成立，如世界银行的国际开发协会（IDA）和经合组织。

多边机构与其他多边临时安排不同，因为它们有一套持久的规则。1R. O. Keohane, Multilateralism: An Agenda for Research, International Journal, vol. 45, no. 4, 1990, pp. 731-764.在这十年的头几年，一个框架、实践和利益相关者的分类已经到位。发援会的前身，于1961 年3 月通过《关于共同援助努力的决议》，呼吁国际社会共同努力扩大援助，并明确指出了“需要帮助欠发达国家”。2Organization for Economic Co-operation and Development - OECD, DAC in Dates:The History of OECD’s Development Assistance Committee, Paris, 2006.当时，国际发展合作的多边体系的扩散对等是基于对结构性系统不对称的认知，因此，发达国家有道德责任提供援助，而发展中国家有权利接受援助。3G. Bracho, In Search of a Narrative for Southern Providers: The Challenge of the Emerging Economies to the Development Cooperation Agenda, Discussion Paper 1, Bonn: Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, 2015.

1961 年，在经合组织的保护伞下，发援会的成立使捐助者和受援者之间的对立体系具体化。4G. Zoccal, Fronteiras esgarçadas: mobilização de capitais transformando fronteiras e prática dóxica da coope-ração internacional para o desenvolvimento, PhD diss. Rio de Janeiro, RJ: PUC-Rio, 2018.发援会的目的是将当时最大的捐助者聚集在一起，目前是唯一一个不对所有经合组织成员开放的经合组织内设机制。在这个范围内，1969 年首次商定的官方发展援助，将援助流动概括为发达国家或多边组织与发展中国家之间的流动，是一种转让优惠资源和发展知识的垂直关系。

约翰·鲁杰强调，多边主义与双边关系的不同不仅仅是名义上的不同，更有本质方面的区别。不是行为主体数量，而是行为主体之间建立的那种多边关系。通过多边主义，国家之间的关系则以相关的原则得以协调安排。“原则规定了一类行动的适当行为，而不考虑各方的特殊利益或任何具体事件中可能存在的战略紧急情况。”5J. G. Ruggie, Multilateralism: The Anatomy of an Institution, International Organization, vol. 46, no. 3, 1992, pp. 561-598.

发援会成员对官方发展援助的定义及其报告机制进行了一系列谈判和协调。然而，总的来说，自20 世纪70 年代初以来，它一直没有改变，目前它被规定为流向发援会官方发展援助受援国名单上的国家和地区，以及流向多边发展机构的资金：由官方机构（包括国家和地方政府，或其执行机构）提供，每项交易以促进发展中国家的经济发展和社会福祉为主要目标，而且具有优惠性质。6Official Development Assistance - ODA, What is ODA? Paris, Organization for Economic Co-operation and Development, 2019.

通过将发展援助自然化，并嵌入规定性和规范性的价值，该框架也加强了植根于历史殖民关系的理念和价值。也是在20 世纪70 年代初，为了寻求增加官方发展援助的数量，制定了目前的目标——官方发展援助应占发达国家国民总收入（GNI）的0.7%。这个目标最早是由世界基督教会联合会（World Council of Churches）在1958 年提出的，其基础是激励援助的道德责任的信念。因此，发达国家对国际发展负有道义上的责任。1G. Zoccal, Fronteiras esgarçadas: mobilização de capitais transformando fronteiras e prática dóxica da coope-ração internacional para o desenvolvimento, PhD diss. Rio de Janeiro, RJ: PUC-Rio, 2018.

四、扩散对等的侵蚀和南南合作的出现

自从20 世纪70 年代规定了一套较为持续的制度设计并规范化国际发展合作多边体系以来，国际体系的结构已发生了很大变化。一个更加多样化的行为体组合拓展了多边体系的重要性和表现形式，超越了捐助方（北方发达国家）和受援方（全球南方发展中国家）的二元划分。新的发展合作“生态系统”也包括来自全球南部的援助提供者，包括非政府行为者，如民间社会组织和私人部门。

很明显，发展中国家之间的横向合作倡议自20 世纪50 年代就存在。在20 世纪70 年代末，继国际经济新秩序的修正主义倡议之后，《布宜诺斯艾利斯行动计划》试图改变指导北方工业化国家和全球南方发展中国家之间关系的条款。然而，这一运动主要是在世纪之交后获得了力量，其得益于世界秩序的分裂和多极化的明显增强。

南南合作一词在南方委员会1990 年发表的《对南方的挑战》（The Challenge to the South）报告中得到巩固。该报告承认结构性的系统不对称，指出“南方国家在世界经济体系中处于不利地位”。同时，报告也对在此之前扩散对等的结果提出了质疑，认为南方国家“单独无力影响这些进程和机构，因此也无力影响对其发展有重要影响的全球经济环境”。2The South Commission, The Challenge to the South: The Report of the South Commission, New York, NY: Oxford University, 1990.这即确立了与20世纪60 年代以来在发援会内建立的国际发展合作多边体系的捐助方—受援方二分法的对立。

1995 年，联合国审查发展中国家间技术合作高级别委员会在确定“发展中国家间技术合作新方向战略”时，确定了22 个促进南南合作的“关键国家”（pivotal countries），其中包括巴西、中国和印度，它们应成为发展合作体系中新模式的催化力量。3United Nations - UN, New Directions for Technical Cooperation among Developing Countries, New York, NY, 1995.2000 年初，在南方首脑会议期间，77 国集团国家认为南南合作应成为国际发展合作体系中的一种模式，并决定于2003 年在马拉喀什召开第一次南南合作高级别会议。

全球南方国家之间的联盟，以及由此产生的南南合作议程，不仅开始出现在全球南方的会议和文件中，如77 国集团、联合国贸易和发展会议或联合国技术合作高级别委员会，而且也出现在更广泛的国际发展合作多边体系的谈判领域。

自第二次世界大战结束以来，即使传统捐助方分配了大量的资源，贫困和不平等仍然是国际政策议程上的重要议题。预期的多边体系的扩散对等正在落空。中等收入国家由于对许多官方发展援助的结果不满意，不断敦促增加全球南方国家在多边体系中的参与和相关性。

2002 年3 月，在联合国的支持下，在墨西哥举行了第一届国际发展筹资会议。这次会议旨在审议传统捐助方为实现千年发展目标所做的财政承诺，是巩固南南合作的关键。相对于资助中等收入国家的发展，国际社会更加关注资助最不发达国家和低收入国家，减少中等收入国家作为官方发展援助接受者的参与。因此，成果文件《蒙特雷共识》（Monterrey Consensus）强调发达国家和发展中国家需要建立新的伙伴关系，以实现千年发展目标。1United Nations - UN, Monterrey Consensus on Financing for Development, Paper presented at International Conference on Financing for Development, New York, NY, 2003.2I. C. Leite, Cooperação sul-sul: conceito, história e marcos interpretativos, Observador On-Line, vol. 7, no. 3, 2012, pp. 1-42.

在发援会及经合组织的支持下，南南合作只是在2008 年第三次援助实效问题高级别论坛期间作为一种合作模式出现。成果文件《阿克拉行动议程》（Accra Agenda for Action）承认“所有发展行为者的贡献，特别是中等收入国家作为援助提供者和接受者的作用”，鼓励“进一步发展三方合作”并承认其特殊性。3Organization for Economic Co-operation and Development - OECD, The Accra Agenda for Action, Third High-Level Forum on Aid Eあectiveness, Paris, 2008.

五、三方合作：不仅要分担成本和解决方案，还要分担责任

在国际发展合作的多边体系中，主要由传统捐助者通过多边谈判建立了一套规则和指导框架，如发援会的建立和官方发展援助的划定。国际发展合作的多边体系是围绕着捐助方—受援方的二元结构而勾勒的，反映了发达国家和发展中国家之间的等级和垂直关系。

大部分的官方发展援助是通过双边关系实施的。过去十年的官方发展援助报告包括以下类别：（1）双边发展项目、计划和技术合作；（2）多边官方发展援助；（3）人道主义援助；（4）捐助方国内支持难民的费用；（5）净债务减免赠款。以2008 至2018 年的数据为例，双边发展项目、计划和技术合作类占这些年官方发展援助总额的55%左右。4Organization for Economic Co-operation and Development - OECD, DAC Working Party on Development Finance Statistics: Secretariat’s Proposal to Clarify the Reporting Directives on Triangular Cooperation, Paris, 2019.

在过去几年中，发展合作行为主体的生态系统变得更加复杂。全球南方国家之间的联盟揭示了与主要由发援会成员建立的系统中扩散对等的差异。碎片化和多极化趋势导致了该系统的一系列规则的转变。这些变化不仅包括超越南北鸿沟，也包括超越政府与政府之间的伙伴关系。5Global Partnership Initiative - GPI, Triangular Co-operation in the Era of the 2030 Agenda: Sharing Evidence and Stories from the Field, Paris: OECD Development Co-operation Directorate, 2019.参与这一体系的行为主体的量和质都有所增加或增强，它们之间建立的不同安排也有所增加，其中就包括三方合作。

三方合作这种发展合作模式1三方合作（TrC）通常被定义为一种工具、手段、机制、举措。一方面，该模式可以用来包括项目支持、预算支持和部门方案支持等举措。另一方面，在提到南北合作时，南南合作和三方合作也通常被称为替代和补充模式。在整个BAPA+40 成果文件中，TrC 也被视为一种模式。出现在大约40 年前。当时的观点是，传统捐助方，即发达国家和联合国组织应该发挥发展中国家之间合作的催化作用。2United Nations - UN, Report of the United Nations Conference on Technical Cooperation among Developing Countries,New York, NY, 1978.在联合国范围内，三方合作于1995 年在《发展中国家技术合作新方向战略》文件中得到认可。通过三方合作，“捐助者将同意资助发展中国家之间的交流。”3United Nations - UN, New Directions for Technical Cooperation among Developing Countries, New York, NY, 1995.目前，联合国将三方合作定义为“两个或两个以上的发展中国家在发达国家或多边组织的支持下，为实施发展合作计划和项目而建立的南方驱动的伙伴关系”。4United Nations Secretary General - UNSG, Framework of Operational Guidelines on United Nations Support to Southsouth and Triangular Cooperation: High-level Committee on South-south Cooperation: Nineteenth Session, New York: United Nations, 2016.

三方合作也为南北双方的政策对话创造了空间。南南合作的发展和强化给传统合作的既定框架带来了不同维度的紧张。从政治角度来看，在南北合作和南南合作之间的竞争背景下，三方合作也成为了一种特殊安排，传统捐助者利用这种安排来学习和影响南南合作，因此，弥合了这两种模式。5G. Zoccal, Fronteiras esgarçadas: mobilização de capitais transformando fronteiras e prática dóxica da coope-ração internacional para o desenvolvimento, PhD diss. Rio de Janeiro, RJ: PUC-Rio, 2018.这种模式当时主要是为了支持南南合作，并在传统的南北合作和当时新兴的南南合作之间建立一座桥梁。

在过去的几年里，参与三方合作倡议的不同行为主体，除了推进发展项目的联合执行，还制定了联合操作手册、指南和流程，如《巴西—德国三方合作计划：操作手册》。6Agência Brasileira de Cooperação - ABC, Manual operacional da cooperação trilateral Brasil-Alemanha, 2nd ed,Brasília, DF: Ministério das Relações Exteriores do Brasil, 2019.因此，尽管在其他多边政治空间存在争议，但三方合作加强了不同行为者之间的合作。通过超越发展项目的成本分摊，它有效地为政策对话创造了空间。7G. Zoccal, Triangular Cooperation: Enabling Policy Spaces, in S. Chaturvedi et. al. (eds.), Development Cooperation for Achieving the 2030 Agenda: Contested Collaboration, New York, NY: Springer International Publishing AG, 2020.

发援会捐助国和南方援助国对更加横向的伙伴关系的关注，也被纳入更广泛的倡议，如巴西提出的“全球发展伙伴关系”（Partnerships for Global Development）。在第五届三方合作国际会议期间，巴西合作署的一位专业人员表示，该国正在参与非常明确的三方合作倡议和方案，在这些倡议和方案的启发下，全球发展伙伴关系是一种新的方法，其目的不是要取代三方合作，而是要协调不同的战略和倡议。它的目的是成为与传统捐助者，如英国，进行接触的长期战略。建立“战略伙伴关系”指向了双边主义的复苏，基于特定对等绕过了国际机构和多边组织中接近瘫痪的谈判。8J. Rüland, ‘Principled Multilateralism’ Versus ‘Diminished Multilateralism’: Some General Reflections, in P.Rueppel, M. Sarmah, Y. L. Hwee, and C. Echle (eds.), Multilateralism in a Changing World Order, Singapore: Konrad-Adenauer-Stiftung, 2018, pp. 1-12.

这种模式对传统捐助者和南方捐助者都发挥着不同的作用。然而，贸易合作在整个发展合作中的比例很难准确概括。它往往缺乏官方的、经核实的和可比较的贸易合作数据。只是在2016 年，三方合作倡议才开始在经合组织发援会的统计框架内被监测（报告期为2015 年）。2017 年，只有德国报告了三方合作的情况，在接下来的一年里，有8 个发援会成员开始这样做。

一个更广泛和雄心勃勃的努力是建立三方合作的在线项目库（online project repository），这是由经合组织开发和维护，在发援会的“展望、推广和政策改革处”（Foresight, Outreach and Policy Reform Unit）的工作范围内运作。该资源库目前列出了800 多个三方合作倡议或项目，包括广泛的领域，并可以追溯到1996 年的项目。然而，该资料库只包括国家、国际组织、私营部门代表、民间社会、慈善机构和次国家行为者在自愿基础上与经合组织分享的内容，并没有涵盖全世界三方合作的全貌。

尽管缺乏广泛的官方数据，但正如经合组织发展合作局局长豪尔赫·莫雷拉·达席尔瓦（Jorge Moreira da Silva）和时任联合国秘书长、南南合作特使兼联合国南南合作办公室主任豪尔赫·切迪克（Jorge Chediek）所强调的那样，南南合作在国际辩论中的相关性一直在增加，2019 年是一个范式转变的转折点。三方合作首次在一份国际商定的文件中得到广泛讨论，并从小众领域转变为发展对话的主流工具。1J. M. Silva and J. Chediek, The Coming of Age of Triangular Co-operation, OECD Development Matters, Mar. 2020.

这是BAPA+40 谈判期间以及几个月后，2019 年10 月在里斯本举行的第五届三方合作国际会议和2019 年12 月在伊斯坦布尔举行的第十一届发展合作总干事高级别论坛期间，三方合作议题所发挥作用的结果。如果说2009 年在内罗毕举行的第一次联合国南南合作高级别会议的成果文件中，三方合作模式被提到了14 次，那么10 年后，在BAPA+40 期间，三方合作出现了73 次，“全球有效三方合作伙伴关系倡议”（Global Partnership Initiative on Eあective Triangular Cooperation）的自愿努力也被成功地写入了该文件。2United Nations General Assembly - UNGA, Buenos Aires Outcome Document of the Second High level United Nations Conference on South-south Cooperation, New York, NY: United Nations, 2019.

由墨西哥领导的“全球有效三方合作伙伴关系倡议”是2016 年全球有效发展合作伙伴关系第二次高级别会议范围内建立的29 个全球伙伴关系倡议之一。其核心小组和成员从那时起就在各种倡议中工作，作为有效三方合作的自愿准则也在BAPA+40 期间提出。3Global Partnership Initiative - GPI, Triangular Co-operation in the Era of the 2030 Agenda: Sharing Evidence and Stories from the Field, Paris: OECD Development Co-operation Directorate, 2019.

虽然国际上对“三方合作”还没有统一的定义，4两个主要的三方合作定义是联合国和经合组织的定义，前者已在本文中指出，后者将三方合作理解为一种安排。经合组织将三方合作理解为至少有三个伙伴参与，履行三个主要角色：受益者、关键者和促进者。主要区别在于，在联合国的定义中，三方合作与南南合作和传统捐助者之间的关系严格挂钩，不包括其他安排，经合组织的定义中三方合作行为主体包括“国家（国家和国家以下各级）、国际组织、民间社会、私人慈善事业、私营部门和学术界”。但辩论正在增加，充满活力的全球伙伴关系正在形成，以促进“三方合作”作为一种发展合作模式不仅能分担成本和分享解决方案，而且分担对实施2030 年可持续发展议程的责任。这包括连接传统捐助者和南方提供者的伙伴关系，以及他们在政策层面上的争议，也包括拓展与其他行为者的伙伴关系，如联合国南南合作办公室和经合组织，且两者都是“全球有效三方合作伙伴关系倡议”核心小组的成员。1G. Zoccal, Triangular Cooperation: Enabling Policy Spaces, in S. Chaturvedi et. al. (eds.), Development Cooperation for Achieving the 2030 Agenda: Contested Collaboration, New York, NY: Springer International Publishing AG, 2020.

如果说这种模式的第一批倡议触及了为当时新兴的南南合作提供资金的想法，那么目前的努力则试图摆脱这一概念。当下，许多三方合作项目的一个关键理念是费用分担。最近公布的对欧盟与拉丁美洲和加勒比地区（LAC）三方合作旗舰计划内8 个项目的评估表明，由于ADELANTE2ADELANTE 是欧盟的三方合作旗舰计划，于2015 年启动。目前由ADELANTE 计划资助的8 个项目直接有助于实现9 个可持续发展目标及其27 个具体子目标。项目的高预算，50—50 的成本分担模式是不现实的。因此，欧盟最终承担了该项目预算的80%。然而，分析也强调，通过提供20%的资源，“所有合作伙伴都通过贡献资源来发挥所有权……，这是确保所有权和共同责任的成功方式。”3N. Piefer-Söyler and N. Pelechà Aigües, The Value Added of Triangular Co-operation: Lessons Learned from the EU-LAC Programme for Triangular Co-operation (Adelante), OECD Development Co-operation Working Papers, Paris:Organization for Economic Co-operation and Development, 2020.

还有一些例子表明了一种不同的，甚至更加平衡的费用分摊模式，如2010 年成立的德国-拉美—加勒比地区三方合作区域基金（the German Regional Fund for Triangular Cooperation in LAC）。与ADELANTE 相比，该区域基金实施的项目预算要低得多，截至2019 年10 月，已经批准了69 个项目。德国的捐款占该区域基金管理的项目总预算的37%，而南方伙伴的捐款占39%，受益国的出资占22%，其他伙伴，如其他发援会捐助者或私营部门的出资占2%。4G. Zoccal, German Regional Fund for Triangular Co-operation in Latin America and the Caribbean, Rio de Janeiro,RJ: Brics Policy Center, 2019.

因此，费用分担模式也包括受益国的贡献和积极参与，摆脱了三方合作是作为加强南南合作倡议的工具的概念。行为主体在系统中的地位可能会超出捐助方—受援方的二元结构而发生动态的变化。“全球有效三方合作伙伴关系倡议”认为，任何行为者都有可能承担被视为三方合作所需的三种角色（即促进者、关键者和受益者）中的任一角色的活动。5Global Partnership Initiative - GPI, Triangular Co-operation in the Era of the 2030 Agenda: Sharing Evidence and Stories from the Field, Paris: OECD Development Co-operation Directorate, 2019.

六、将共同但有区别的责任原则纳入2030年议程

不同行为主体之间的伙伴关系，如三方合作，是实施联合国2030 年可持续发展议程的核心。该议程的批准是“这种以多边主义为基础的全球议程趋势中的一个高潮”6J. Linn, Recent Threats to Multilateralism, Global Journal of Emerging Market Economies, vol. 9, no. 1-3, 2018, pp.86-113.。尤其是目标17 指出“加强执行手段，振兴可持续发展全球伙伴关系”。

在讨论这个议程的实施时，特别是多边开发银行经常提到“从几十亿到数万亿”的资金需要。1International Monetary Fund - IMF, From Billions to Trillions: Transforming Development Finance Post-2015 Financing for Development: Multilateral Development Finance, IMF Press Release, no. 15/170, Apr. 2015.在2016 年，也就是制定2030 年议程的第二年，发援会国家的官方发展援助总额为1506 亿美元。这些数字其实一直在下降，2019 年仅有1452 亿美元。2Organization for Economic Co-operation and Development - OECD, Net ODA (indicator), Paris, 2020.只有在更广泛的援助者的努力和积极参与下，2030 年可持续发展议程的这些目标才有可能实现。

然而，在极端民族主义运动不断增加的背景下，如本文第一节所述，存在着“双重的拒绝”：“首先，在国际发展方面的责任概念被拒绝；其次，这个系统的结构性不对称被忽视”。3由作者翻译。原文：“há uma dupla rejeição: em primeiro lugar, rejeita-sea noção de responsabilidade em relação ao desenvolvimento internacional; em segundo, ignoram-se as assimetrias estruturantes desse campo.”4P. Esteves, Agora somos todos países em desenvolvimento? A cooperação sul-sul e os ODS, Pontes, Apr. 2017.这两个拒绝违背了2030 年议程中的普遍性原则。

为了理解这一原则，有必要回顾一下2030 年议程及其“可持续发展目标”与其前身“千年发展目标”的一个主要区别。当时，发援会成员很难用国内的官方发展援助来证明其付款的合理性，而国内的官方发展援助正在大幅下降。1961年官方发展援助占发援会国家国民总收入的0.51%，而到了2000 年，它只占0.22%。5Organization for Economic Co-operation and Development - OECD, Net ODA (indicator), Paris, 2020.千年发展目标是在发援会试图扭转这种情况而提出的。6G. Zoccal, Fronteiras esgarçadas: mobilização de capitais transformando fronteiras e prática dóxica da coope-ração internacional para o desenvolvimento, PhD diss. Rio de Janeiro, RJ: PUC-Rio, 2018.因此，这些目标其实是由发援会国家制定的，在发展中国家以自上而下的方式来实施。

2015 年制定的2030 年议程包含了与之相对应的普遍性原则。它们并不是在发援会的范围内，而是在联合国大会的范围内制定的。因此它们是全球性的、普适的，在这个意义上，其目标和指标不仅针对发展中国家，也针对发达国家。然而，这引发了“我们现在都是发展中国家”的概念。7OxfamGB 的高级研究员Kate Raworth 在2012 年首次阐述了这一说法。8R. Horner, Are We all Developing Countries Now? Debating Development Research, Apr. 2019.

保罗·埃斯特维斯（Paulo Esteves）在2017 年提出了对普遍性原则与发展责任之争以及国际发展合作多边体系的批判性分析。在“我们现在都是发展中国家”的概念下，“谁将为可持续发展目标‘买单’也成了问题。信息很明确：现在我们都是发展中国家，我们必须分担费用。”9由作者翻译。原文：“estávamos discutindo quem ‘pagaria a conta’ dos ODS. E o recado era claro: agora, que somos todos países em desenvolvimento, devemos compartilhar os custos.”10P. Esteves, Agora somos todos países em desenvolvimento? A cooperação sul-sul e os ODS, Pontes, April 10, 2017.

在捐助方—受援方垂直逻辑下的南北合作，是从“发达国家和工业化国家有责任提供援助，而发展中国家有权利接受援助”的角度产生的。与第二次世界大战后建立的这种责任/权利框架不同，南南合作的基础是自愿合作和团结。2030 年议程包括CBDR 原则，承认北方和南方国家的不同背景和可能性。

在国际发展合作体系中，CBDR 原则被纳入了2030 议程，以作为应对发展挑战的基本原则之一。1United Nations - UN, Transforming our World: the 2030 Agenda for Sustainable Development, New York, NY, 2015.这一多边体系的扩散对等也是基于对行为者之间不对称性的认识，正反映在CBDR 原则上。

然而，在联合国框架下将该原则纳入新的发展议程的谈判是困难的。虽然发展中国家主张将其纳入，但对发达国家来说，CBDR 原则的缘起是为了特别处理环境问题和提供全球环境公共产品的责任分担。因此，（发达国家或认为）它不适用于整个国际发展合作的多边体系。2Y. Jiang, The CBDR Principle in the UN 2030 Agenda for Sustainable Development, China Quarterly of International Strategic Studies, vol. 2, no. 2, 2016, pp. 169-184.然而，中国的立场重申了CBDR“是国际社会关于发展的重要共识，是国际发展合作的基础”。3Permanent Mission of the People’s Republic of China to the United Nations, China’s Position Paper on the Development Agenda beyond 2015, Beijing: Foreign Ministry of the People’s Republic of China, 2013.

格拉多·布拉奇（Gerardo Bracho）则强调，即使存在不同的因素阻碍CBDR 作为气候议程中一个明确且合法的概念得到巩固，“毫无疑问，CBDR 表达了一个正确的框架，以合法和公平的方式将新兴大国纳入发展合作议程，成为发展合作的提供者和捐助者。”4G. Bracho, In Search of a Narrative for Southern Providers: the Challenge of the Emerging Economies to the Development Cooperation Agenda, Discussion Paper, vol. 1, Bonn: Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, 2015.

七、结 论

在前面的章节中，我认为维持国际发展合作多边体系的扩散对等正在受到侵蚀。导致这种情况的原因是多方面的，这篇文章强调了其中的两个：第一个是全球治理结构的变化，主要是在进入21 世纪后，全球治理的碎片化和多极化为全球南方国家在国际合作体系中日益增长的影响力开辟了空间，向主要由发援会国家在20 世纪六七十年代建立的一套规则提出了具有挑战性的替代做法和原则；第二个因素是全球政治中民族主义运动的加强，追求“我们国家优先”的战略忽视了结构性的系统不对称，使责任的概念受到质疑和挑战，危及国际发展合作。

然而，挑战的范围越来越大，规模也空前巨大。联合国2030 年可持续发展议程强调了可持续发展目标的相互联系和综合性质。多边主义面临的危机正威胁着这一宏伟计划的实施。在这种情况下，三方合作作为促进不同行为主体之间伙伴关系的一种模式，其重要性正突显出来。

主要的新兴大国，如金砖国家、迷雾四国和阿拉伯国家，在国际发展合作体系中扩大了它们的影响范围。其中许多国家推动了南南合作，并对第二次世界大战后建立的传统原则和做法提出了另一种可能。由于多边体系中的扩散对等的不足，来自全球南方的国家联盟坚持和强化了对国际发展合作体系的多边进程的争论。

在此基础上，三方合作成为一种安排，可以连接南北合作和南南合作，有效创造政策对话的空间。那些在制度化的政治平台上提出争议性叙述的行为主体，在分享原则、做法或评估机制方面没有达成一致，则可以通过三方合作协调行动以实现2030 年议程。通过特定对等，即合作伙伴在平等的交流基础上，在一个比较明确的时间框架内进行合作——这与多边关系中的扩散对等1R. O. Keohane, Reciprocity in International Relations, International Organization, vol. 40, no. 1, 1986, pp. 1-27.相反，该模式不仅促进了南北国家之间的合作，也加强了与其他非政府行为主体之间的合作，以及多边组织之间的合作，如经合组织和联合国南南合作办公室广泛参与合作。

尽管关于三方合作的全面的官方数据仍相对缺乏，但这种模式在国际议程中的重要性正日益增加。除了联合执行项目，制定联合行动手册、指南和程序的合作案例也越来越多。推进行动主体之间的联合合作战略，如已经提到的巴西和英国之间的“全球发展伙伴关系”（Partnerships for Global Development），可以确定和利用不同利益相关方之间的比较优势，同时也提高了他们之间的信任。

因此，促进具有共同准则和行为方式的长期伙伴关系将减少初始或临时三方合作倡议的交易成本，并补偿因合作伙伴数量增加而产生的较高成本。通过三方合作倡议推进的不同成本分担模式，如德国—拉美—加勒比地区三方合作区域基金，也值得关注。

三方合作不仅促进了对实施2030 年议程的成本和解决方案的分担，也促进了责任的分担。在这种模式的推动下，发援会国家合法地将全球南方国家作为合作提供者纳入发展合作议程，推动它们积极参与实施2030 年议程。反过来，南方提供者得以绕过多边谈判的政治辩论和南北分歧的争论，同意分担国际发展的责任。