营利性民办学校决策机构研究

赵德勇，张顺凯

（河北师范大学法政与公共管理学院，河北 石家庄 050024）

引言

2018年修订的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民促法》）将民办学校划分为营利性民办学校与非营利性民办学校两种类型。《民促法》延续了一直以来的表述习惯，继续使用“决策机构”一词来指代民办学校的权力机构，并将学校决策机构的组成方式、机构职权和法律责任在2021年修正的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《条例》）中做出进一步说明。营利性民办学校作为营利法人的一类，追求利润并将利润分配给出资人是其成立的宗旨和目标，也是同非营利性民办学校的核心区别[1]。根据《工商总局、教育部关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的通知》，营利性民办学校应当登记为有限责任公司或者股份有限公司，同时遵守《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）的各项规定。因此，营利性民办学校对外应协调《公司法》一般规定与《民促法》特殊规定的关系、对内应厘清决策机构与举办者、监督机构等部门的权责分工。结合对我国营利性民办学校决策机构历史演变的轨迹梳理和经验总结，营利性民办学校应妥善配置决策机构的组成人员、职权范围和监督机制，做到股东利益与维护民办学校公益属性并重[2]，充分保障国家教育目标的实现，维护学校、教师、学生等各方主体的合法权益。

一、营利性民办学校的决策机构与公司权力机构的异同

决策机构意指决定组织发展方向的部门，权力机构则意指处于系统顶端、依法行使权力和履行职责的部门，两者在我国法律语境下呈现同质化趋势。20世纪80年代起，我国部分行政法规、司法解释中先后在对中国人民银行理事会①、人民法院和人民检察院审判（检察）委员会②等机构的职权规定中使用“决策机构”一词。1993年，《关于＜中华人民共和国公司法（草案）＞的说明》首次从法律层面使用“决策机构”与“权力机构”的表述，即“公司的权力机构是股东大会，公司董事会是公司的经营决策机构，董事会的组建源自股东大会的选举”。令人遗憾的是，正式通过的1993年《公司法》并未提及决策机构，仅保留公司股东（大）会为公司的权力机构这一内容。作为法律认可的规范表述，“决策机构”最终在2002年颁布的《中华人民共和国安全生产法》和《民促法》中得以明确并被《民促法》沿用至今。自此，民办学校决策机构同《公司法》中关于公司权力机关权责差异逐渐在实践领域引发人们的关注。

《公司法》与《民促法》在权益保障优先级方面有显著区别。随着市场经济体制改革不断深化，公司逐渐成为市场经济的核心细胞[3]。作为对公司法人进行保护和规制的核心依据，《公司法》着眼于企业经营同市场机制的充分融合，更加注重“投入-产出”控制和股东权益保障，确保出资人在合法经营的基础上取得相应利润和回报[4]。而作为支持社会力量参与办学的法律支撑，《民促法》规范的对象是教育机构、教育者和受教育者，教育公益属性是其一以贯之的立法根基。《民促法》的颁布实施着眼于鼓励、保护和约束社会力量投身教育事业，实现民办教育机构的规范发育，保障社会力量办学所惠及的普通群众能够在法律允许的框架内接受教育并获得保障。

《民促法》颁布至今，民办学校理事会（董事会）一直作为学校决策机构获得法律认可，但公司董事会的法律地位则先后在权力机构③、决策机构和执行机构等多种表述中反复变化，相应职权体系也发生了多次调整[5]。我国《民法典》规定营利法人的组成机构包括权力机构和执行机构。其中，股东（大）会当然归属权力机构范畴，董事会（包括执行董事或主要负责人）则当然归属执行机构范畴[6]。与《民法典》相对应，《公司法（修订草案）征求意见（2021）》明确有限责任公司董事会是公司的执行机构，这也是所有权与经营权相分离、决策权与执行权相分离的治理理念在立法中的进一步体现。由此可以看出，股东会在我国现行法律体系中承担着公司法人最高权力机构和最高决策机构的职能[7]，董事会则是股东会之下的执行机构。与股东会类似，民办学校理事会（董事会）承担着营利性民办学校决策机构和权力机构的职能，对学校的日常经营管理、业务战略制定等人才培养问题具有完全的决策权。民办学校决策机构与公司法人权力机关的区别主要体现在职权内容、人员组成及议事机制方面。

首先，营利性民办学校决策机构与公司权力机构的职权内容存在差异。公司股东（大）会是公司最高权力机构，直接决定公司经营方针、关键人员组成及章程、财务相关问题[8]。民办学校决策机构的职权主要涉及业务人员聘用（解除）、学校章程和各类规范制度订立、工作规划审批、办学所需的各项经费来源、支出及学校本身的体系设置等，缺少了利润分配、亏损弥补和增减资等相关财务领域权限。回归立法本意，营利性民办学校作为发挥国家教育职能的关键角色，其决策机构理应由教育专业人士组成，职能分配亦以确定学校经营发展方针战略为主，这正是凸显教育本质的体现。营利性民办学校中的股东会既不属于学校的决策机构，也不能干涉学校日常经营管理，仅在利润分配、清算退出等涉及股东自身权益和举办者权益的领域享有表决权能。办学结余分配、剩余财产处理等问题应适用《公司法》规定，由理事会（董事会）决策后，提交股东会（股东）表决④。

其次，营利性民办学校决策机构与公司权力机构的人员组成存在差异。有限责任公司股东（大）会由全体股东（不限国籍）组成，人数为2~50人。原则上，股东人数和出资份额能够直接代表法人的组成和权力分配比例，直接影响着股东（大）会的决策结果。根据《民促法》及《条例》的规定，营利性民办学校理事会（董事会）应为5人以上，由学校举办者或举办者选派的代表、校长、党组织负责人、教师代表等共同组建，亦应包含审批机关委派的代表。民办学校理事会（董事会）成员均应具有中华人民共和国国籍、其中三分之一以上的成员应具有5年以上教学岗位工作经验。对民办学校理事会（董事会）人员组成的限制，是营利性民办学校在资本逻辑之外，遵循教育规律和坚守教育公益性本质的要求，也是民办学校办学营利性在教育公益性面前的妥协和退让。综上，尽管立法一定程度上认可营利性民办学校的市场属性，但人民群众的殷切期待以及教育产业在人才培养和国家发展中的重要地位也让法律对营利性民办学校的专业化决策逻辑提出了更高要求。

最后，营利性民办学校决策机构与公司权力机构的议事机制存在差异。根据讨论事项的不同，公司股东（大）会议事机制存在不同的“资本多数决”规则[9]。但营利性民办学校理事会（董事会）的议事机制均为人数多数决，主要由以教育人士为主决策机构成员讨论确定。《民促法》及《条例》规定了营利性民办学校重大事项的基本类别，明确重大事项决策应经三分之二以上决策机构组成人员同意方可通过，充分保障了决策机构成员在学校业务发展问题上的决策权，避免民办学校受到资本的绝对控制。

究其本质，对比民办学校决策机构和公司权力机构的核心目的在于突出法人经营的基本原则。有限责任公司的日常经营处处彰显法人资合性与人合性，但新时代营利性民办学校的经营办学则更强调人才教育科学化和知识培养专业化。立法层面关于营利性民办学校理事会（董事会）的制度构建，是在明确学校章程关键地位和校长（业务领域代表）牵头决定学校发展方向的基础上做出的学校决策权配置。这一设计使营利性民办学校决策机构权能集中于学校运行领域，从而打破纯粹利润导向在民办学校发展中的传统强势地位，为民办学校办学经营避免沦为资本工具提供了体制保证。《民促法》也正是通过这些限制来落实《中华人民共和国教育法》关于教育目标和教育体制的规定，为社会力量参与教育事业提供正确轨道。

综上所述，鉴于营利性民办学校同时受到《民促法》及《公司法》监管，学校决策机构的权限设置更加突出了办学公益属性，与一般意义的公司法人存在显著差异。对营利性民办学校决策机构的研究，应从其特殊职能着手，着重探讨民办学校的治理结构设计、决策权来源与行使等问题，为实现民办学校在平衡教育市场发展、保障教育公益性及发挥社会力量等方面的积极作用奠定基础。

二、营利性民办学校决策机构与举办者性质辨析

根据《民促法》和《条例》的规定，我国民办学校应由信用状况良好，能够按时、足额履行出资等法定义务、享有举办者权益的法人组织或个人（具有完全政治权利和民事行为能力）举办。营利性民办学校组织形式为公司，学校举办者同时成为学校的股东，但举办者参与学校管理应首先加入决策机构，并参照决策机构的议事机制进行表决，并不能按照公司股东模式直接参与公司管理或按照出资比例享有控制权。

总的来说，营利性民办学校决策机构和举办者均以学校章程为核心，在不同阶段发挥功能。举办者按照我国《教育法》《民促法》规定的学校设立步骤成立决策机构、制定学校章程，并将自己的办学目的、教育理念蕴含其中。设立民办学校的同时，举办者可以依照学校章程的规定加入决策机构，在学校经营期间以合法、民主、公开的程序参与学校管理。学校人才培养方案和战略最终应由决策机构结合学校办学实际，按照章程规定的议事机制做出。因此，举办者的作用主要在学校设立初期和清算解散阶段发挥，而决策机构的功能则在民办学校的长期经营中得以体现。要从本质上厘清营利性民办学校决策机构与举办者关系和完善学校治理架构，还应对两者的权力来源和法律适用规则进行分析。

一方面，营利性民办学校的决策机构与举办者权力来源不同。关于举办者身份问题，营利性民办学校在数十年发展间先后出现有“举办者不享有财产权”“允许举办者取得合理回报”等多种政策逻辑。尽管社会各界对民办学校是否属于纯粹的商事主体，如何确定举办者的法律地位和权利来源争议颇多，但按照办学目的对民办学校进行监管的共识基本达成。2016 年，将民办学校按照营利性与非营利性进行分类登记和发展的方案得到《民促法》确认[10]。一般认为，民办学校的出资人若主张基于出资享有对学校的决策管理权，该出资人身份必须与举办者身份合二为一，即不能单纯依靠出资事实获得举办者身份⑤。关于民办学校的审批机关，《民促法》按照民办学校教育领域进行了划分：各民办文化教育类学校，包括学历教育、学前教育、自学考试等，应由县级以上人民政府教育行政部门审批设立；各类职业技能类民办学校，包括职业资格和技能类培训学校，应由县级以上人民政府人社部门审批设立。关于学校登记管理问题，《民促法》在对审批机构分类管理的同时，要求各类民办学校均应在取得办学许可证后办理法人登记，实现与《公司法》相关规定的紧密衔接。因此，营利性民办学校举办者的身份需经教育部门行政许可方能获得，但民办学校决策机构由举办者及校长、教师代表等多元主体组成，其权力并非来自行政机关的确认。设立决策机构是举办者创设民办学校的核心工作之一，也是学校走上规范化办学道路的重要环节。民办学校举办者享有的股东权主要包括财务领域的事项表决、利润分配、股权转让或优先购买等，而决策机构的职权集中于学校经营管理范畴。二者功能发挥的不同也正是由其权利来源的差异直接决定的。

另一方面，营利性民办学校举办者与决策机构履行职能的法律适用有差异。原则上，营利性民办学校决策机构主要依据《民促法》相关规定行使职权，而举办者既要依照《民促法》规定承担筹措办学资金的义务，也要依照《民法典》和《公司法》规定履行保护法人财产权的义务。民办学校举办者滥用出资办学权力损害学校权益或共同出资人利益的，应当承担相应的民事责任。值得注意的是，民办学校股权变更问题集中体现了法律适用的差异。通常来说，营利性民办学校的股权变更需在市场监督管理部门办理变更登记前完成一系列审批程序。例如营利性民办学校变更涉及举办者变更的，应适用《民促法》规定，经举办者提出变更主张后，履行学校财务清算程序，待学校理事会（董事会）同意后报民办学校审批机关核准。但如果作为学校的举办者的法人组织身份不变，学校举办者同时作为该公司内部股东发生变化则不涉及学校举办者变更问题，此种情况下可以直接到市场监督管理部门办理股权变更手续。

综上所述，从营利性民办学校决策机构与举办者的性质辨析不难看出，两者差异主要体现在“决策权”上。在学校经营管理方面，举办者通过法律允许的方式进入决策机构参与学校管理，防范资本掌控教育，保证决策机构在人才培养这一核心业务领域的控制权。这一制度设计是确保民办学校实现国家人才培养目的和维系公益性本质的重要方式。在办学收益方面，严格依照《公司法》规定，允许举办者以法律设定的程序参与办学结余分配，赋予举办者作为法人股东的各项权利。这一制度设计是鼓励社会力量出资办学，维系现代法人制度的重要措施。

三、营利性民办学校决策机构亟待合理配置权力，压实监督责任

任何法律都是特定国家或地区社会状况与时代精神的反映和抽象[11]，我国营利性民办学校的法律演进也影射了国家教育环境的实际变化。如前所述，营利性民办学校的决策机构位于学校管理架构的中枢地位，既要秉持专业化理念决定学校经营管理方针战略、为实现举办者办学目的保驾护航，也要与学校股东会协调配合，充分尊重民办学校治理结构特殊性，平衡资本逐利性与教育公益性。决策机构的合理配置主要包括职权定位、有效监督和规范退出三方面，对借助市场调节教育服务供给、规范行业竞争、促进教育产业结构优化和转型升级具有重要作用。

首先，针对营利性民办学校举办者权利脱缰，决策机构定位模糊的问题，要进一步明确学校治理权责，使决策机构的职能功效落到实处。举办人作为营利性民办学校资本要素的所有者，从一开始即具有独占民办学校决策管理权力的先天优势和主观倾向[12]。《民促法》相关规定为举办者在决策机构中同时扮演“参赛人”和“裁判者”提供了空间，也为权力重叠诱发道德风险创造了条件。正如公司董事会中表面上由集体审议通过的文件，往往由董事长及部分高管个人起到决定性作用[13]。从本质上讲，营利性民办学校仍属于营利法人，天然具备重大决策逐利导向、快速变现理念、高风险-高收益理念等市场主体兼具的发展短板，这也被作为教育培养单位的民办学校避之而不及。民办学校举办者作为出资方，实践中极易成为工作人员收益的实际决定者，在权利缺少约束的情形下难免为实现投资回报最大化而降低资金投入，直接影响师资力量、教学环境、办公设备等基础设施或软件提升的质量，对学校办学水平和口碑产生负面影响，甚至引领学校陷入恶性循环。有观点认为，营利性民办学校“决策机构”概念源自非营利法人相关规定，与营利法人的“权力-执行”基本框架存在差异。对此，要厘清营利性民办学校决策机构不同角色组成人员间的利益格局，设置相应的激励机制和责任承担机制。营利性民办学校既要为举办者参与学校经营管理设置合法途径和合理权限，也要形成相应约束机制，谨防决策机构对学校经营管理方针的掌控权受到稀释。

其次，针对营利性民办学校监督机制设置粗放的问题，要进一步加强营利性民办学校监事会立法，提升对决策机构的约束和管控。《民促法》及《条例》对民办学校内部民主管理与监督、外部行政机关监督以及监事会组成人员的资格要求进行了框架性规定，但针对监督机构的履职规定仍然过于粗放，实践当中存在流于形式的可能[14]。在国外民办教育研究中，美国营利性高校较为典型。与国内以人民为中心的教育理念不同，发达国家更多将开办高校视为一种与销售货物无异的营利选择。美国联邦政府在考虑营利性高校背后较高不稳定因素的基础上，联合教育主管部门、贸易主管部门、消费主管部门和司法部、财政部等多部门协同介入，为营利性高校提供全面监管，力求降低营利性高校运营风险，尤其是不合规融资上市可能导致的大面积金融崩塌风险。我国营利性民办学校要进一步完善监事选任机制，综合考虑决策机构组成人员与监事会成员的关系，保障监事会独立性不受影响。可通过明确教职工代表的选举方式、换选或撤选程序；合理配置监事会成员结构，与决策机构形成有效对应；注重财务监督与审计，开辟外部监事等，形成内部监督与外部监督的有效沟通机制等途径。在保障民办学校自主办学权的同时提升行政监督威慑力，形成对决策机构的有效监管。

最后，针对营利性民办学校退出过程中，举办者及决策机构权利边界模糊的问题，要进一步明确民办学校退出机制，强化行业约束[15]。营利性民办学校退出机制主要包括退出程序、清算流程、各方权益保护等内容。高标准的监督和约束是确保决策机构平稳运行和举办者廉洁自律的必要措施，也是妥善解决民办学校退出后遗留问题的重要保障。一方面，要加强内部约束[16]。民办学校立法要明确举办者获利退出的正当程序，确保决策机构的权利行使不受举办者违规操作的负面影响。营利性民办学校要完善日常管理和运行体系、执行机构和监督机构，配置好权力制衡系统，发挥好监督机构的功能和作用。民办学校在分立、合并、变更和清算过程中，要做好对退出原因、退出流程、退出后续问题处理的总结，实现合理决策、依法决策，充分考虑教育者与受教育者权利要求，保障国家和社会公共利益不受损害。政府要进一步引导学校利益各方共同参与治理，以学校章程为依托，细化决策程序，从内部规范举办者和决策机构的权力行使，防控虚置成本、虚置产权或其他影响营利性民办学校正常退出的情形出现。另一方面，要加强外部约束。立法应细化制度设计，落实环节监管和信息公开，通过会计、审计、评价、公示制度防范学校运作和退出过程中的非理性行为，维护公众知情权和学校的公益性，限制民办学校决策机构在法律框架外的操作空间。地方政府还可通过制定地方法规的方式为营利性民办学校的退出设立更加详细的操作方式，建立包括学校属性、退出形式、退出条件、退出程序在内的法规体系，结合地区实际为营利性民办学校合法退出提供操作规程，保障师生合法权益和社会公共利益。

四、结语

权责清晰、智慧高效的决策机构是营利性民办学校依法办学、规范办学的重中之重。通过营利性民办学校决策机构与公司权力机关、民办学校举办者的辨析，我们能够认识到学校决策机构在把控人才培养战略方向、做出学校运营关键选择和解决学校退出问题等方面具有不可替代的作用。多元主体共同参与的民办学校决策机构既规避了公司权力机关资本多数决带来的纯粹利益导向弊端，也对举办者过度的逐利目的形成了有效约束，为规范社会力量参与办学、完善人才培养矩阵，充实人才培养队伍提供制度保证。

归根结底，营利性民办学校作为区别于一般公司的营利法人组织形式，更加强调社会公益属性。决策机构的规范性、透明性和民主性是营利性民办学校长期独立发展的关键要义。新的时代环境下，营利性民办学校要在有效监督中克服办学行为短期化和过度功利化，优化市场预期，提升人才培养质量，为实现国家教育事业有序发展，拓展人民群众教育选择、满足社会多样化人才培养需求贡献力量。

注释

①参见国务院1983 年9 月17 日发布的《国务院关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》（国发〔1983〕146号）。

②参见最高人民法院1998 年12 月2 日发布的《最高人民法院关于全面推进人民法院的各项工作为改革、发展稳定提供有力的司法保障》及最高人民检察院1999 年6 月发布的《检察院关于改进和加强检察委员会工作的通知》（高检发〔1999〕17号）。

③参见国务院1983 年9 月发布的《中华人民共和国中外合资经营企业法实施条例》（已失效）第33条。

④参见全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《对营利性民办学校决策机构法律适用问题的答复意见》（法工委复〔2020〕5号）。

⑤参见上海市第二中级人民法院做出的李稳博与上海虹口区艺术合子美术进修学校合同纠纷案二审《民事裁定书》（〔2015〕沪二中民四〔商〕终字第1161号）。