中国金融科技“监管沙盒”：国际借鉴与机制设计

张慧毅，张媛

（天津科技大学经济与管理学院，天津 300457）

引言

2008 年全球性金融危机给传统金融业带来了巨大打击，金融科技随之兴起，并逐渐走向了快速发展的道路，形成了新的金融技术力量。当下，金融科技促进了世界金融市场、金融机构以及服务方面的改革，同时吸引了各国政府、金融机构以及业界学者的关注。在金融科技快速发展进程中，我们清晰地认识到虽然金融科技是现代金融领域的一项重要创新，其创新与智能化的特性会给金融市场带来一定风险。

如何有效管控金融科技带来的风险，各国政府和学者进行了一定探索。以英国为首的多个国家提出了建立金融科技“监管沙盒”模型，以此降低金融科技风险。杨东（2018）[1]认为，金融科技由于存在技术、操作方面的风险特性，传统的金融监管模式无法有效完成对其长期监管的任务，我国需要继续探索新的监管模式。张景智（2018）[2]从“监管沙盒”的运作模式与制度设计方面指出英国、澳大利亚等国家“监管沙盒”制度设计的特点，并依据经验对中国利用“监管沙盒”提出建议。孟娜娜，蔺鹏（2018）[3]通过研究发现，“监管沙盒”制度与我国金融科技监管逻辑相匹配，可以在我国进行探索性实践。范云朋，赵璇（2020）[4]通过对澳大利亚“监管沙盒”基本框架、建设历程等进行研究，认为我国可以吸取澳大利亚“监管沙盒”机制的优点，打造中国版“监管沙盒”。霍月红（2019）[5]通过对国际金融科技发展进行研究，总结国际实践经验，得到对我国的启示。陈彦达等（2020）[6]分析了我国金融科技监管风险及困境，提出应该借鉴他国监管经验以应对我国金融科技风险。

现有文献说明了金融科技“监管沙盒”实施的必要性，以及“监管沙盒”制度与我国金融科技监管逻辑的适配性以及国际经验的可借鉴性，但对于“监管沙盒”如何中国化并没有给出明确思路构想。本文首先对国际金融科技“监管沙盒”经验进行了研究，分析了澳大利亚、韩国与印度金融科技“监管沙盒”的机制运作特征；然后对“监管沙盒”中国化进行了机制设计；最后对我国金融科技“监管沙盒”运行过程中可能出现的问题，提出了保障机制及建议。

一、世界主要国家金融科技“监管沙盒”模式分析

相较于英美已发展成熟的金融科技体系而言，澳大利亚、韩国与印度金融科技体系尚处于高速发展阶段，与我国目前所处阶段更具有相似性，参考价值相对较大。因此，本文选择这三个国家的“监管沙盒”作为样本进行分析。

（一）澳大利亚金融科技“监管沙盒”机制设置与运作流程

2015 年，澳大利亚成立了澳大利亚证券与投资委员会（ASIC）创新中心（Innovation Hub）[7]。ASIC 的主要工作是制定监管框架，其设立创新中心的目的是更好地帮助金融科技企业适应本国监管体制，成为企业与ASIC 在监管领域进行沟通的桥梁，使二者在沟通过程中不断完善监管制度，促进金融产品以及金融服务长久发展。ASIC 创新中心的建立为澳大利亚“监管沙盒”的设立提供了良好基础，澳大利亚“监管沙盒”于2016 年12月启动，并随之投入发展[8]。

澳大利亚金融科技“监管沙盒”在ASIC 制定的框架中运行，ASIC 创新中心在整个流程中起到了重要协作作用（图1）。在金融科技企业申请进入“监管沙盒”阶段，创新中心为其进行框架解读；在金融科技企业进行“沙盒测试”与“沙盒退出”阶段，创新中心协助ASIC对企业进行监管；在金融科技企业完成“监管沙盒”测试流程后，创新中心将项目评估报告给ASIC进行反馈。

图1 澳大利亚“监管沙盒”机制流程图

（二）韩国金融科技“监管沙盒”机制设置与运作流程

韩国金融科技“监管沙盒”机制由韩国金融服务委员会（FSC：Financial Services Commission）提出[9]。韩国金融科技“监管沙盒”的运作流程可以分为3个阶段（图2）：首先是申请审核阶段。在此阶段内测试服务机构发布公告、指定申请时间和期限，有意申请项目的金融科技企业应在规定期限内准备申请材料并将材料递交创新金融审查委员会进行审核。若该企业顺利通过审核，FSC将对外进行情况披露；若该企业未能通过审核，则其自动退出金融科技“监管沙盒”机制。

图2 韩国“监管沙盒”机制流程图

接下来是测试服务阶段。经过申请测试阶段的企业需要向FSC提供阶段性报告，报告需包括该报告所在期间内创新金融服务的开展次数、用户数量特征以及下一阶段业务运营计划等。FSC对金融科技企业提供的报告进行评估，如果该金融产品不利于金融市场秩序和消费者利益，FSC可命令该企业停止服务并进行整改，若在规定日期内不予整改则可强制其退出测试。

测试合规的金融科技企业则进入后续退出阶段，如果在测试过程中结果良好，则可以在指定期限届满之前申请退出“监管沙盒”。如果金融科技企业由于自身原因提出申请延长其测试期限，经审批后可继续在“监管沙盒”中完成测试，直至延长期满后再进行申请并退出沙盒。

（三）印度金融科技“监管沙盒”机制设置与运作流程

印度金融科技“监管沙盒”由印度储备银行（RBI：Reserve Bank of India）制定监管框架并实施监管，其监管对象为本国的金融科技公司[10]。印度“监管沙盒”项目的准入机制为审批制。首先，金融科技企业提交申请材料；然后，RBI根据既定的指标（如市场空间、创新水平等）对测试者进行评估，并根据数据给予准入或者拒绝进入测试的结果。

图3 为印度金融科技“监管沙盒”的运作流程。首先，金融科技企业提交申请，RBI金融科技监管团队对申请报告进行筛选评估，向符合标准的企业发放许可证书以进入下一阶段。接下来进入测试设计阶段，由监管企业与金融科技团队协商方案并确认收益与风险的相关指标，共同确定初步审查方案。在该方案确定后有三周的应用评估时间，在此阶段内，如果有修改必要仍可对方案进行完善。方案确定后即进入实际测试阶段，在测试开始后，金融科技监管团队对被检测企业运营情况进行实时监测，跟踪调查数据情况，如有企业违反规定，则提前终止该企业的测试活动。规范运行的企业在测试期后可进入最终评估阶段，在此阶段内，该企业需向金融科技团队提供一份最终结果报告，金融科技监测团队对该报告数据进行评估，最后由RBI对外披露结果。

图3 印度“监管沙盒”机制流程图

二、我国金融科技“监管沙盒”的运行机制设计

我国金融科技“监管沙盒”的运行机制可分为6个阶段：准入测试阶段、测试设计阶段、方案评估阶段、实际测试阶段、退出阶段和最终评估阶段（图4）。在准入测试阶段，监管主体以原则性为基础兼具监管灵活性，金融机构及企业向金融科技监管中心递交申请材料后，由金融科技监管中心依据中国人民银行制定的监管条例进行评估，在大约四周的申请评估期后，由金融科技监管中心对外披露结果，符合要求的企业进入测试设计阶段，不符合要求的企业则被责令退出“监管沙盒”。

图4 我国金融科技“监管沙盒”机制流程图

第二阶段是时长约两周的测试设计期。在这个阶段中，金融科技监管中心与待测试企业进行沟通，双方根据待测试企业的特点，商议出一套符合监管规则又兼具个性化的测试方案。

第三阶段为长约一周的方案评估期。金融科技监管中心将第二阶段中确立的测试方案向中国人民银行提出测试申请，待中国人民银行通过后可进入实际测试阶段，若方案未通过审核则退回第二阶段重新制定方案。

第四阶段是时长约为十周的实际测试阶段。在此过程中金融科技监管中心应实时跟踪企业测试进程，企业应制定运行情况报告并递交给金融科技监管中心。如有异常情况，金融科技监管中心应向中国人民银行汇报，当发现金融产品不利于市场环境以及消费者利益时，应责令金融科技企业退出沙盒测试。

顺利通过实际测试阶段的企业可进入第五阶段——退出沙盒阶段。在此阶段金融科技监管中心要做好“沙盒企业”与外界市场的连接工作，对企业产品的合规性做好进一步审查，要求“沙盒企业”必须建立适当的消费者保护体系方可成功退出沙盒，确保可以充分保护真实市场消费者的利益。

最后是最终评估阶段。此阶段时长约为三周，测试企业需要向金融科技监管中心递交一份测试报告，此报告由金融科技监管中心依据“监管沙盒”的预期数据进行评估，分析参与测试的产品是否符合标准，接下来由中国人民银行对外公布、披露报告结果。在监管实施的整个流程中，监管实施主体应做到灵活主动性与监管权威性的协调，并邀请监管测试主体与消费者进行监督，全程合理保障消费者权益。

我国金融科技“监管沙盒”测试正处于起步阶段，在其运行过程中可能会出现区域性差异、监管主体不明确、退出机制不完善以及信息泄露等问题，针对这些可能出现的问题，我国应该建立相关机制以保障其顺利运行。

三、我国金融科技“监管沙盒”运行的制度建设与监管建议

（一） 我国金融科技“监管沙盒”运行制度建设

在我国金融科技“监管沙盒”建立过程中，政府应明确监管目标并制定总体政策方针，促进“监管沙盒”的构成与金融业的发展。首先，应完善现有法案，制定具有实际监管效力的法律条例，构建良好的法律框架。我国要深化金融监管法律制度改革，不断开拓金融体系内的制度与服务创新，并协调各部门之间的合作关系以实现共同进步。除此之外，应改变传统监管者与被监管者之间的“对立”关系，发展平等互助的新型监管模式，建立以政府为中心、各类金融机构合作协同的发展模式，构建良好的金融法律生态圈。

其次，由于我国金融科技企业大多处于初创阶段，政府应降低金融科技企业准入的规模要求，放宽对中小金融科技企业的融资条件，鼓励金融科技企业创新发展。政府应推进金融科技企业与银行业的联系，建立开放型银行系统使得金融科技公司可以在合规范围内访问银行系统，由此降低金融科技企业的交易成本。除此之外还可制定相关减税免税制度，帮助中小型金融科技企业降低税务压力，使其有充裕的资金进行技术方面的创新改革。

最后，政府应推进我国金融科技公司与国际优秀金融科技企业交流协作，学习国际先进经验，实现全球化协同发展。对此，我国可以建立国际沟通机制，举行金融科技“监管沙盒”全球交流峰会，使国内外学者可以共同探讨“监管沙盒”机制在运行过程中遇到的困难并一同寻求解决方案。

（二）我国金融科技“监管沙盒”区域性问题与监管建议

在进行地方层面的金融科技“监管沙盒”测试过程中，我国存在区域性差异、各地经济发展水平差异较大等问题，因此不同地区金融科技“监管沙盒”的实施策略也具有差异化。我国需在总的监管框架下，以各地区政府或者中央派出机构为主体，针对各区域的不同特点进行测试研究，在得出测试结果后上报国家机构开展数据分析。

在制定我国金融科技“监管沙盒”准入标准时，给出以下几方面建议：一是严格遵循中央金融监管机构制定的法律框架，审核标准可以由政府监管机构根据当地金融科技“监管沙盒”的需求制定；二是在原则性的基础上赋予制度灵活性，可以将准入标准由大型金融机构降至中小型金融机构及金融企业；三是准入产品及服务应有利于消费者利益，并且对金融科技的发展有推动作用，减少无实用效果的项目对资源的浪费；最后，我国金融科技“监管沙盒”规则设计中应该设立信息披露标准，提高信息透明度。

（三）我国金融科技“监管沙盒”主体缺陷及建议

在监管主体方面，我国金融科技“监管沙盒”的监管主体包括政府机构、金融企业以及行业协会等。监管主体缺乏清晰性和统一性，会造成监管混乱，这与澳、韩、印等国明确的监管主体有着显著差距（表1）。此外，由于我国各地区经济发展存在失衡现象，在某一地区进行“监管沙盒”试验的结果并不能准确代表其他地区的情况，而“监管沙盒”的面向群体为全国金融市场，这为“监管沙盒”本土化测试与实施带来了很大挑战。在被监管主体方面，我国很多金融企业尚处于初创阶段，发展情况不清晰，这同样给“监管沙盒”的测试周期带来了一定困难。

表1 澳、韩、印及中国金融科技“监管沙盒”监管主体比较

目前，我国金融科技“监管沙盒”政策的制定由中国人民银行负责，但是在监管过程中责任分工尚不明确，缺乏专属机构进行管理。对此可以设立中国金融科技监管中心，主要负责监管流程中的工作，使其在中国人民银行制定的框架下平稳运行，如有异常情况及时进行反馈并解决。中国金融科技监管中心应对我国经济发展不同情况的区域进行考察，分别对不同试点开展研究，尝试做出有针对性的解决对策。中国金融科技监管中心可作为中国人民银行与外部金融科技企业沟通的桥梁，为符合规定标准的金融科技企业提供“监管沙盒”进入许可权，为我国处于初创期的金融科技企业提供运营与监管经验。除此之外，还可与外界金融机构、高校专家学者沟通交流，探索金融科技发展方向，促进金融业长久发展。

（四）我国金融科技“监管沙盒”退出机制的缺陷及建议

我国现有“监管沙盒”退出机制建立较晚且没有退出实例，对测试失败企业的去向尚未有明确规定。目前我国要求参与测试的金融科技企业自行设置“沙盒退出”方案，将权限交由企业自身而未有专门机构进行退出机制设置，这会使“监管沙盒”与金融市场断开连接，无法达到初始的创立目的。对此，应制定“监管沙盒”退出引导制度，对主动退出、强制退出和期满退出的金融企业进行分类管理，规划不同退出路径，做好“监管沙盒”与外界市场的连接。除此之外，在退出阶段要设立专门监管部门对金融科技企业进行评估，对企业信用状况、合规性以及社会回报率做出监测报告并向社会披露，切实保护消费者利益。