黄河流域水权市场建设与水资源利用

任保平,豆渊博

(1.西安财经大学, 陕西 西安 710100;2.西北大学 中国西部经济发展研究院, 陕西 西安 710127)

黄河是我国第二大河,发源于青海省巴颜喀拉山,流经青海、四川、宁夏、甘肃、陕西、山东、内蒙古、山西、河南9个省区,最后注入渤海。黄河被誉为我国的“母亲河”,黄河流域为我国提供了天然的生态屏障,滋养了一方土地、养育了一方人民。随着经济社会的发展,由于人口活动和流域经济发展等诸多因素,导致黄河流域水资源短缺,水资源供需矛盾突出,水资源供给无法满足生产、生活所需用水,成为制约黄河流域经济发展的重要因素之一。黄河流域水资源的可持续利用,是促进黄河流域经济发展的重要手段。2019年9月,习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上指出:“黄河流域生态保护和高质量发展,同长江经济带发展、京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样,是重大国家战略”[1]。黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略,流域生态环境保护和高质量发展面临新的机遇和挑战,同时对流域水资源配置提出了更高要求。实现黄河流域高质量发展目标的关键,在于实现流域水资源的可持续利用,黄河流域水权市场建设,提升流域水资源利用效率是促进黄河流域高质量发展的重要内容。

推动黄河流域水资源的可持续利用,保护黄河流域生态环境,是新时代实现流域经济高质量可持续发展,进而推进我国生态文明建设的重要举措。黄河流域水资源的可持续利用,是保障我国生态安全的重要环节,同时也是加快实施黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的重要举措,流域水资源的可持续利用对我国流域经济的发展具有重要意义。本文以黄河流域生态保护与高质量发展重大国家战略为背景,从黄河流域水权市场建设的角度出发,研究黄河流域水资源利用问题,拓展了关于黄河流域研究的创新视角。同时,本文通过分析黄河流域水资源发展现状,指出目前流域水资源可持续发展存在的问题,并提出相关政策建议,对提升流域水资源利用效率,建立黄河流域水权市场具有一定借鉴意义。

一、文献综述

2019年9月黄河流域生态保护与高质量发展座谈会在郑州召开,习近平总书记指出了黄河流域生态保护与高质量发展的国家战略地位,对于加强黄河流域生态保护,促进黄河流域高质量发展成为研究的热点。姜长云、盛朝迅等(2019)认为推进黄河流域产业转型升级和绿色发展,对促进黄河流域生态保护和高质量发展具有重要的支撑作用[2]。任保平(2019)指出黄河流域生态保护与高质量发展作为国家战略,有其发展的特殊性[3]。贾绍凤、梁媛(2020)认为黄河流域生态保护与高质量发展成为国家战略,对流域水资源配置提出了更高的发展要求[4]。

黄河流域水权市场建设的重要内容,在于促进黄河流域水资源的可持续发展,提升水资源利用效率,优化水资源配置。流域水权市场的建设在很大程度上可以缓解初始水权分配不足所导致的问题,推动流域水资源的优化配置。葛颜祥、胡继连等(2002)从农用水资源配置的角度出发,研究黄河水权市场的建设及其作用,认为农用水资源的有效配置对流域经济的发展具有重要保障作用[5]。姚治君、刘剑等(2003)的研究指出了黄河流域尚未建立水权制度和水市场的不足,提出要不断完善水权转让制度和建立水市场[6]。胡继连、葛颜祥(2004)在研究黄河水资源分配模式的同时,指出黄河水权市场应该由一级市场和二级市场构成,要构建水权市场,对水资源进行市场化分配,同时他们指出一级市场是水资源所有者国家与用水户之间的初次水权交易,二级水权市场是由水权转让市场构成,进行的是用水户与用水户之间的交易,对水权市场建设进行基本的概念定义[7]。唐伟群(2005)的研究在分析黄河水权、水价、水权交易的基础上,强调了制度的作用[8]。水权制度的完善和水权市场的建立是实现水资源优化配置,提升黄河流域水资源利用效率的重要手段。潘海英、叶晓丹(2018)的研究强调了政府对于水权市场建设的重要保障作用[9]。

基于黄河流域生态保护与高质量发展作为国家战略的视角,学者们从不同的角度研究促进黄河流域高质量发展的机制和路径,赵莺燕、于法稳(2020)强调黄河流域水资源可持续利用对于我国经济社会发展的重要作用[10]。周清香、何爱平(2020)认为数字经济在我国的发展,对促进黄河流域高质量发展带来了新的发展机遇[11]。数字经济的快速发展,驱动了我国经济发展模式由传统经济向新经济发展模式的转变,不仅推动了我国经济的高质量发展,同时为黄河流域高质量发展带来了新的发展机遇。马涛、王昊等(2021)基于流域主体功能优化的研究,提出要建立流域主体功能水资源分配机制,优化黄河流域水资源分配。[12]韩君、杜文豪等(2021)构建黄河流域高质量发展评价指标体系,研究认为实现黄河流域高质量发展对我国具有重要意义[13]。陈琛、郭甲嘉等(2021)认为黄河流域水资源管理的核心在于实现流域水资源的优化配置[14]。杜本峰、穆跃瑄等(2021)指出实现黄河流域高质量发展的目标,要注重对于流域生态环境的保护和水资源处理能力的提升[15]。从学者们的研究中我们可以看出,提升流域水资源利用效率,加快建立黄河流域水权交易市场,是推进黄河流域高质量发展的重要路径抉择。

综上所述,自习近平总书记在黄河流域生态保护与高质量发展座谈会上的讲话之后,对于黄河流域的研究多集中于对于实现黄河流域高质量发展,以及研究生态保护与高质量发展协调的研究。相对而言,对于黄河流域水资源利用效率以及水权市场建设的讨论较少。本文在对黄河流域水资源发展现状分析的基础上,从黄河流域水权市场建设的角度出发,研究提升黄河流域水资源利用效率。通过对现有文献的分析,为本文在分析黄河流域水权市场与水资源利用问题,促进黄河流域高质量发展提供了一定的理论依据。

二、黄河流域水权市场建设的意义及水资源利用现状

(一)黄河流域水权市场建设的意义

1.实现水资源最优配置

根据《黄河水资源公报》的相关数据,黄河流域水资源存在分配不合理,各部门用水分配不均等问题。黄河流域水资源的主要用途为农田灌溉、居民生活用水和工业用水,其中农田灌溉用水占取水总量的绝大部分,农业取水较多。通过建设黄河流域水权市场,可以促进水资源的合理配置,推动水资源在各地区以及各部门之间的合理有序流动,限制用水总量,促进水资源富余部门的水资源向缺水部门流动,以达到水资源的最优配置。通过黄河流域水权市场建设,明晰流域水权,促进水资源在工业、农业等行业的合理配置,促进流域水权转让,实现水资源在流域内各地区、各行业之间的优化配置。随着经济社会的发展,我国越来越重视黄河流域水资源的有效利用问题,同时在不断完善黄河流域水权分配方案,初始水权的分配已经无法满足新时期经济社会发展的需要,水资源逐渐成为制约黄河流域经济社会发展的重要因素。

2.实施节水激励机制

从黄河流域水资源的发展现状来看,现有的水资源分配、管理机制,无法实现有效的节水激励,一直以来黄河流域水资源短缺问题严重。水权市场的建设,可以弥补初始水权分配的不足,以提高水资源利用效率,缓解流域内水资源短缺现状,激励人们节约用水。我国制定了黄河流域分水方案,根据各地区发展的实际情况,限制各地区用水总量,为追求经济利益,许多地区出现过度用水,浪费水资源的现象,水资源利用效率低。黄河流域水权市场的建设,为流域内用水户提供了水权交易和转让的平台,可以实现流域内各地区、各部门之间的水权交易和转让。水权市场的建立,极大的激发人们节水的积极性,为流域内水权转让和交易提供平台,同时为人们的节水行为提供补偿,极大的调动各部门节水的积极性,促进黄河流域水资源的节约利用,推动黄河流域水资源可持续发展,带动流域经济的高质量发展。

3.提高全民节水意识

黄河流经9省区,流域内人口众多,经济发展、工业发展、居民生活等方面,都需要水资源的支撑。所谓水资源的节约利用,并不是限制用水,而是根据黄河自身发展的实际情况,合理的利用水资源,提高水资源的配置效率,合理规划水资源的分配问题。黄河流域水权市场的建设,旨在促进流域水资源的优化配置,使人们认识到流域水资源的问题所在,提高节水意识。通过水权市场的建设,可以提高人们对于水资源的重视程度,认识到流域水资源对经济发展的重要性,树立人们的节水观念,形成流域内各行业、各部门、各地区节约利用水资源的自觉意识。水资源的节约利用,需要全民参与,是一个系统化的大工程,通过水权市场的建设,可以使人们认识到节约利用水资源的必要性,提高全民节水意识,改变传统的用水观念,实现黄河流域人与自然的和谐共生,带动流域经济的高质量发展。

4.推动黄河流域水权交易

黄河流域水权市场的建设,为流域内各地区、各部门之间的水权交易提供平台,实现水资源的合理有序流动。黄河流域水权市场的建设,是促进水资源再分配,提升水资源利用效率,不断推动我国水权市场建设实践,完善水权交易制度建设的重要举措。黄河流域水权市场的建立,一方面推动黄河流域内各参与者之间的水权转让,促进水资源在各行业之间的优化配置。同时可以实现流域上、中、下游之间水资源的合理调配,解决下游地区的用水问题,弥补水权分配的不足,实现流域内水资源的自我调节。另一方面可以缓解各地区之间水资源利用矛盾,黄河流域水权市场的建立,通过市场机制的作用对水资源进行再分配,促进流域内上、中、下游之间的水权交易,进一步实现和完善真正意义上的水权交易和转让的自由市场。黄河流域水权市场的建设,在推动黄河流域水权转让和交易的同时,带动流域内经济社会的发展,实现黄河流域内各区域之间的协调、可持续发展。

(二)黄河流域水资源利用的现状

1.黄河流域水资源概况

黄河流域(包括黄河内流区)总面积79.5万平方公里,是我国第二大河,同时也是我国北方地区最大的河流,是西北、华北地区的重要水源供给区,对两地经济发展具有重要意义。《黄河水资源公报》相关数据表明,2019年,黄河流域供水区总取水量为555.97亿立方米,地表水取水量(含跨流域调出水量)441.62亿立方米,地下水取水量114.35亿立方米,总耗水量为455.4亿立方米,地表水耗水量370.7亿立方米,占总耗水量的81.4%,地下水耗水量为84.7亿立方米,占总耗水量的18.6%。黄河作为我国仅次于长江的第二大河,水资源对流域内经济的快速发展具有重要推动作用。从黄河流域的降水量来看,2019年黄河流域平均降水量496.9毫米,相当于降水总量3950.25亿立方米,较去年减少9.9%,总体来看黄河流域的降水量较为丰富。近年来,国家越来越重视黄河流域水资源的利用和生态环境保护,习近平总书记指出,要坚持绿水青山就是金山银山的发展理念,坚持生态优先、绿色发展、以水而定、量水而行、因地制宜、分类施策,从黄河流域内各省的实际情况出发,制定符合各地区发展实际的水资源保护政策,切实保障黄河流域内各地区的水资源可持续利用。根据《中国水资源公报》的相关数据,从全国水资源总量来看,2019年我国水资源总量29041亿立方米,黄河流域水资源总量仅占全国水资源总量的2.7%,黄河流域水资源短缺问题较为严重。同时由表1的数据我们可以看出,黄河流域内各省、区的取水量存在较大差异,水资源分配不均,各地经济发展水平也存在明显的差异。实现黄河流域水资源的可持续利用,促进黄河流域健康发展,建立黄河流域水权市场,是未来黄河治理的重要路径。

表1 2019年黄河流域各省、区取水量 (单位:亿立方米)

2.黄河流域水资源利用现状

黄河流域生态保护与高质量发展的关键就是实现水资源的可持续利用。根据《黄河水资源公报》的相关数据,2012—2019年黄河流域年均水资源取水总量为529.01亿立方米。由表2的数据我们可以看出,2012年以来黄河入海量逐年减少,到2017年入海量逐渐增加,黄河流域总取水量在不断变化,受气候、人类活动等因素影响,黄河流域水资源总量也在逐年变化。黄河作为我国第二大河,但一直以来黄河流域水资源问题严重,洪涝频发、水土流失严重、水污染等问题限制了黄河流域水资源的利用效率。要把可持续发展的理念贯穿到黄河流域水资源利用和保护的过程中,坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的指导思想,推动黄河流域水资源的可持续发展,促进流域经济的高质量发展。

表2 2012—2019年黄河流域水资源开发状况 (单位:亿立方米)

从地表水资源分结构利用情况来看,2019年地表取水总量441.62亿立方米,占取水总量的79.4%,地表水耗水总量370.7亿立方米,占总耗水量的81.4%(如表3所示)。同时农业灌溉用水取水304.06亿立方米,占地表取水总量的68.8%,农田灌溉耗水251.39亿立方米,占地表耗水总量的67.8%,农田灌溉在取、耗水方面都要多于其他用途,水资源在各部门之间分配不均,农业发展存在很大的节水空间。

表3 2012—2019年黄河流域地表水资源分结构利用情况 (单位:亿立方米)

依据表4的数据从地下水资源的利用情况来看,2019年地下水取水总量114.35亿立方米,占取水总量的20.6%,地下水耗水总量84.7亿立方米,占总耗水量的18.6%。分结构来看,2019年农田灌溉取水50.79亿立方米,占地下水取水总量的44.5%,农田灌溉耗水40.63亿立方米,占地下水耗水总量的47.9%,农田灌溉仍然是取水和耗水最多的部门。

表4 2012—2019年黄河流域地下水资源分结构利用情况 (单位:亿立方米)

总体来看,黄河流域水资源分配不均,水资源利用率低,农业用水存在很大的节水空间,农田灌溉、工业用水、居民生活用水是影响黄河流域水资源利用的主要因素。随着经济社会的发展,城镇化、工业化发展迅速,对水资源的需求逐渐增加,水资源的可持续利用,成为黄河流域水资源保护的关键环节。从近几年黄河流域水资源利用情况来看,黄河流域水资源利用结构逐渐朝着合理配置的方向发展,黄河流域水资源的可持续发展要顺应经济发展新形势,根据经济高质量可持续发展的新要求,调整水资源的配置方案,促进水资源在各地区、各部门之间的合理配置,带动流域经济的发展,促进黄河流域水资源的可持续发展。

图1 黄河流域水权市场建设对提升水资源利用效率的作用机理图

三、黄河流域水权市场建设对提升水资源利用效率的作用机理

黄河流域水权市场的建立是提升水资源利用效率的重要途径,水权市场建设与水资源利用二者之间存在一定的递进关系,通过建立黄河流域水权市场,可以促进水资源利用效率的提升,促进水资源的优化配置,实现流域水资源的可持续发展。黄河流域水权市场建设对提升水资源利用效率的作用机理如下(如图1所示)。

(一)水权市场建设推动水权自由交易提升水资源利用效率

水资源利用效率的提高,是缓解水资源短缺问题的重要途径,黄河流域水权市场建设可以促进黄河流域水资源的可持续利用,对黄河流域水资源可持续发展具有重要推动作用。黄河流域水权市场的建设可以实现水资源的优化配置,减少由于过度开采对生态环境的破坏,促使人们合理利用和开发水资源,提高水资源的利用效率,推动黄河流域的可持续发展。同时,加强水权市场建设可以不断转变流域水资源的利用方式,推进流域内水权交易和转让,以提高水资源的利用效率为主线,结合黄河流域各地区、各部门发展实际,推动对于节水技术的应用,提高整体节水意识,促进黄河流域水资源的节约利用。水权市场建设对水资源利用效率的提升表现在,一方面促进了水资源的再分配,我国已经有明确的初始水权分配方案,明确各地用水总量,以总量约束,推动地区提升水资源的利用效率。水权市场的建设可以实现水资源的再分配,促进水资源的优化配置。另一方面,促进水权转让和交易的发展,夯实水资源对于区域经济发展的重要地位,赋予水资源市场价值,明确水权的经济效益,促使人们节约用水,同时推动多余水权的转让和交易,提升水资源的整体利用效率。

(二)水权市场建设以水资源优化配置实现利用效率提升

依据《黄河水资源公报》的相关数据,近几年来水资源在生态环境方面的用水量逐渐增多,各部门用水量存在明显差异,农业用水效率有很大的提升空间,各部门水资源缺乏合理配置。第一,水权市场建设推动水资源在各部门之间的合理配置。黄河流域水权市场的建设,可以促进农业用水的节约,农业生产是高耗水行业,但水资源不是提高农业生产效率的唯一要素。随着经济社会的发展,现代化农业成为当前农业发展的新形势,农业节水技术在农业生产中的应用,提高了农业生产的节水效率。黄河流域水权市场的建设,可以将农业多余的水权转让给其他部门,促进水资源在各部门之间的合理配置。黄河流域水权市场的建设,一方面提升农业生产的节水效率,推动农户交易和转让多余水权,实现水资源的合理调配。另一方面,随着现代化农业的发展,水资源对于农业生产的决定性作用正在逐渐减弱,水权市场的建设,使得农户可以交易和转让富余水权,获得相应的经济补偿,以投资建设农业节水设施,大力发展现代化农业,促进水资源的高效配置。

第二,水权市场建设促进水资源在各地区的合理配置。黄河作为我国第二长河,流经9个省、区,各地区人口、经济发展状况都有所差异,进入新时代以来,我国的主要问题就是发展的不平衡、不充分问题。各地区经济发展、工业发展水平的差异,使得各地区水资源分配也存在差异,同时由于黄河流域水资源短缺问题严重,各地区之间,以及黄河上、中、下游之间存在用水矛盾。黄河流域水权市场的建设,对节水行为提供了一定的经济补偿,推动地区之间水权交易和转让,促进水资源在各地区之间的合理有序流动,实现水资源的合理配置。黄河流域水权市场的建设,促进水资源在各地区之间的合理配置,实现各区域之间的协调发展,逐渐缩小各地区之间的发展差距,黄河流域水资源的合理配置,为流域经济的高质量、可持续发展提供重要保障。

(三)水权市场建设以区域协调带动水资源利用效率提升

水权市场的建设,可以加强黄河流域9省区之间的合作与交流,推动各省区跨区域产业分工与合作,进一步加强各省区之间的相互联系,促进水资源在各区域之间的合理调配,推动各区域的优势互补,弥补个别地区经济发展水平等方面的不足,实现区域协同发展。同时黄河流域水权市场的建设,可以充分发挥地区优势,加强各区域之间的相互联系,推动流域内各地区产业发展的相互合作,促进流域现代化产业体系建设,提高水资源的利用效率,带动节水产业、绿色产业的发展,形成流域水资源保护的整体意识,推动流域经济的高质量发展。通过黄河流域水权市场的建设,以区域间的相互合作为纽带,促进黄河流域水资源在各地区之间的优化配置,加强各区域之间水资源利用的相互合作,推动流域水权转让的发展。黄河流域生态环境保护和高质量发展作为我国重大战略,新时期黄河流域水资源保护,要以水权市场建设为重点,加大黄河流域水资源保护力度,完善水资源配置方案,促进流域各部门、各地区,流域上、中、下游之间的协调发展,加强各区域之间的相互合作,推动流域水资源的可持续发展。

四、黄河流域水权市场建设与水资源利用存在的问题

黄河流域水权市场建设与水资源利用的关键问题,在于流域本身所存在的水环境问题,从黄河流域发展的现实情况来看,水资源分配不均、水权分配失衡、水污染严重、水资源保护设施不完善、水土流失严重、水资源开发率高等问题制约了黄河流域水资源的可持续发展,根据本文对黄河流域水资源发展和利用现状的分析,指出影响黄河流域水权市场建设和水资源利用效率的几个主要问题。

(一)各部门用水分配失衡,缺乏统筹协调

根据黄河水利委员会的统计数据,2019年黄河地表取水总量441.62亿立方米,地表耗水总量370.7亿立方米,农田灌溉耗水占耗水总量的67.8%,工业用水耗水与居民生活用水耗水分别占耗水总量的9.3%和6.0%。从《中国水资源公报》相关数据中我们可以看出,黄河流域水资源在各部门之间缺乏合理调配,水资源在各部门之间不能实现协调发展。黄河流域水资源的利用主要集中在农田灌溉用水、工业用水、居民生活用水,以及生态环境用水等方面,农田灌溉用水占水资源总量的绝大部分。随着经济社会的发展,黄河流域经济发展水平逐渐提升,地区产业发展较快,对于水资源的需求逐渐增加,水资源分配失衡,制约流域经济的协调发展。

(二)水资源短缺,水污染严重

黄河是我国第二长河,但黄河水资源总量不到长江的7%,人均占有量仅为全国平均水平的27%。根据《中国统计年鉴2020》的相关数据,2019年黄河流经的9个省、区常住人口4.2亿,黄河以其占全国2.7%左右的水资源,养育全国约30.05%的人口。由表5的数据可知,青海、宁夏回族自治区、内蒙古自治区的人均用水量均大于全国平均水平。由于人口众多,相应的会伴随更多的生产活动,用水需求增加,且随着气候变化等因素,黄河流域水资源总量有减少的趋势,水资源含沙量大、洪涝频发是黄河流域水资源利用的重大问题。随着黄河流域经济、工业、产业的发展,流域内许多支流出现污染的情况,水资源质量差,同时居民生活用水没有合理的处理措施,影响流域水环境的健康发展,缓解水资源短缺、解决水污染问题成为促进黄河流域水资源可持续发展的重要途径。根据《中国环境统计年鉴2019》的相关数据,2019年黄河流域Ⅰ类水质占评价河长的11.9%,Ⅱ类、Ⅲ类、Ⅳ类、Ⅴ类水质分别占评价河长的44.1%、17.8%、8.7%、5.2%,劣Ⅴ类水质占评价河长的12.3%,同时根据《黄河水资源公报2019》的相关数据,2019年黄河干流主要水文站实测输沙量与上年比较,头道拐、小浪底、和高村站分别增加44.6%、17.5%和4.8%。黄河流域水资源短缺是黄河流域各省区经济发展面临的严峻形势,随着人们经济活动的增加,黄河流域水土流失问题严重,国家投入大量的人力、物力、财力才能保持黄河不断流。黄河流域水问题的解决是推动黄河流域高质量发展的关键,同时黄河流域由于人为因素以及自然环境等因素的影响,生态环境脆弱,水污染的总体形势不乐观,水环境问题是流域水资源可持续利用的重要问题。

表5 2019年黄河流域各省区人均用水量 (单位:立方米/人)

(三)水权分配失衡,水资源利用效率低

为实现黄河流域水资源的高效利用,完善黄河流域水资源交易和转让机制,我国在不断探索黄河流域水资源治理新模式。黄河水利委员会制定《黄河水权转换管理实施办法》,进行水资源初始水权分配,完善流域内水资源分配机制,但流域内部分地区仍存在地下水超采的情况。由于流域内水权分配失衡,水权交易和转让机制不完善,不能进行正常的水权交易和转让,水资源无法实现最优配置,水资源利用效率低。根据水利部的相关数据,截至目前黄河流域水资源开发利用率高达80%,农业灌溉用水仍占水资源总量的绝大部分,根据《黄河水资源2019》的相关数据,农田灌溉耗水占耗水总量的67.8%,水资源利用效率低。水权分配问题是实现黄河流域水资源可持续发展,提高水资源利用效率的关键环节,水权分配失衡制约流域水资源优化配置,不利于流域经济的高质量发展。进入“十四五”发展时期,黄河流域水资源利用和生态环境保护面临新的挑战,要不断优化水权分配方案,完善水权交易转让机制,促进流域水权交易和转让。

(四)水资源及生态环境保护设施不完善,重视度不足

党的十九届五中全会指出,要推动绿色发展,促进人与自然和谐共生,完善生态文明领域统筹协调机制,构建生态文明体系。近几年来我国越来越重视黄河流域水资源利用和生态环境保护建设,但从黄河流域水资源的整体发展状况来看,流域水资源保护和生态环境保护的基础设施建设仍不完善,对于生态环境保护和水资源利用重视度不足。根据《中国统计年鉴2020》的相关数据,2019年全国工业污染治理完成投资6151513万元,其中治理废水完成投资699004万元,黄河流域各省区工业污染治理完成投资2627418万元,占全国完成投资总额的42.7%,治理废水完成投资270669万元,占全国完成投资总额的38.7%,同时在城镇环境基础设施建设投资方面,黄河流域各省区投资比例占全国30.5%,从相关数据我们可以看出,黄河流域生态保护与高质量发展上升为国家战略,对于流域生态环境保护的重视度在不断上升,基础设施建设有待进一步完善。黄河流域黄河流域水资源和生态环境保护设施的建设,可以优化水资源配置,实现流域水资源的协调发展,同时基础设施的建设可以提高水资源的利用效率,促进黄河流域水资源的科学管理,创造一定的经济效益。缺乏完善的水资源保护和生态环境保护设施建设,制约流域水资源的可持续发展,不利于黄河流域水权市场的建设,以及流域水权管理体系的进一步完善。

五、黄河流域水权市场建设与水资源利用效率提升的政策取向

(一)以完善水权转让机制为保障,促进水资源协调发展

黄河流域水权市场的建设,要不断完善水权转让的体制机制,为流域水权市场的建设提供良好的政策制度环境,推动水权转让的发展。水资源的可持续利用是黄河流域生态环境保护的关键问题,是保障流域经济、生态可持续发展,促进流域经济的绿色、可持续、高质量发展的重要环节。第一,完善水权跨区域协调机制。黄河流经各省区在产业发展、经济发展等方面存在明显的区域差异,流域内经济发展的区域差异性显著,各区域在水权转让、水资源利用方面存在一定的矛盾。要不断完善水权跨区域协调机制,促进水资源跨区域调配,建立有效的区域水权转让机制,推动流域上、中、下游之间的协调发展。第二,建立区域水权合作机制。建立有效的水权区域合作机制,可以促进各区域水资源的统筹协调,加强各地区之间的相互合作。黄河流域水权市场的建设,旨在促进水资源的优化配置,提高水资源的利用效率,利用市场机制配置水资源,实现水资源在各区域之间的合理、有序流动。要以区域水权合作为基础,建立有效、合理的水权市场,推动流域水权交易和转让,促进水资源的高效利用。第三,完善水权交易的补偿机制。目前黄河流域水权转让和交易行为,是建立在各区域、各部门节约的水资源的基础上,在水资源满足地区经济发展需要的前提下,转让和交易多余的水资源。要不断完善水权转让和交易的补偿机制,激发各地区节水的积极性,提高整体节水意识,促进水权的交易和转让,实现水资源的最优配置。第四,建立黄河流域水权协同治理机制。黄河流域生态保护与高质量发展是我国重大国家战略,流域水权市场建设要以水权协同治理机制建设为基础,重视黄河流域生态环境保护和高质量发展,培育黄河流域绿色可持续发展的新动能。以水资源可持续利用为重点,加快流域水权市场建设,实现流域水资源的优化配置,推动流域经济的高质量发展。

(二)以完善水权市场监管机制为支撑,加强流域水资源保护

黄河流域水权市场的建设,在促进地区水权转让的同时,要不断完善水权市场的监管机制,建立公平、有效的水权市场,促进流域内水权交易和转让。水权市场的建设,从本质上来说,就是要充分发挥市场对水资源配置的作用,促进流域上、中、下游之间,不同省区、不同部门之间的水权交易,实现水资源的优化配置,提高水资源的利用效率。加快建立水权市场的同时,要不断完善水权市场监管机制:第一,完善流域水资源管理制度。黄河流域水权市场的建设,是对水资源的管理和再次分配,实现黄河流域水资源的可持续利用,要完善水资源管理制度,严格遵循流域水资源管理办法,科学管理和分配流域水资源,促进水资源的优化配置;第二,完善黄河流域水价监管机制。水权市场的建设为水权交易提供平台,水权的交易价格是由水资源的供求关系决定,为保障流域水权交易的公平、合理,要不断完善水权交易的价格监管机制,控制水权的交易价格。避免用水户为追求经济利益,过度抬高水权交易价格,同时也避免过低定价,损害节水者的利益,合理的水权交易价格是水权市场形成的基础;第三,完善水权交易和转让参与者的监管。黄河流域水权市场的建设,旨在实现真正自由的水权交易,要实现水资源在流域内的合理有序流动,就要对水权交易和转让的参与者进行监管,避免用水户的过度投机行为。同时对购买或受让的用水户进行监管,明确水资源的用途,确保水资源的高效配置,减少水资源浪费,实现黄河流域水资源的可持续发展;第四,完善农业水权转让的市场监管。从黄河流域水资源发展现状来看,农业用水存在很大的节水空间,水资源是农业生产的重要因素,但不是影响农业产出的唯一因素。水权市场的建设为水权转让提供渠道,要加强对农业水权转让的监管,避免农户为追求经济利益,减少农业灌溉用水,影响农业产出效率,推动在不影响农业生产前提下的水权转让,促进农业节水,保障流域水资源的高效利用。

(三)以建立流域水权交易市场为主体,提升水资源利用效率

黄河流域水资源的高效利用,必须加快黄河流域水权市场的建设进程,推动流域水权的交易和转让,通过黄河流域水权市场的建设,弥补初始水权分配的不足,促进水资源的再分配,提高水资源的配置效率,推动黄河流域经济的高质量发展。要不断完善黄河流域高质量发展的制度体系,建立和完善黄河流域水权交易机制,组建黄河流域水权交易中心。就目前黄河流域的发展现状来看,黄河流域水权市场建设仍以一级水权市场为主,要加快建立黄河流域水权交易市场,推动地区水权交易和转让的发展,实现水资源优化配置。第一,完善水权交易和转让的制度体系。黄河流域水权市场的建设,要有一定的制度体系建设作为支撑,完善的流域水权转让制度体系,为水权的交易和转让提供制度保障。要建立有效、公平、且受保护的水权市场,促进不同部门、不同区域,以及流域上、中、下游之间的水权交易,明晰水权。第二,加快水权交易平台建设。水权市场的建设,需要水权交易和转让平台建设的支撑,各省区要建立水权交易场所,充分发挥市场机制对于水资源的配置作用。通过水权市场的建设,促进水资源由低效益向高效益经济活动的流动,提高水资源的利用效率和经济效益,保障水资源的有效供给,推进黄河流域生态环境建设,带动流域经济的可持续发展。第三,完善黄河流域水利基础设施建设。黄河流域水权市场的建设,要不断完善黄河流域水利基础设施建设,形成完整的流域水资源保护体系,同时在经济发展新时期,要加快现代化水利基础设施的建设进程,提高黄河流域水资源利用效率,加大对水资源的保护力度,保障流域经济的可持续发展。黄河流域水权市场的建立,可以提高整体节水意识,调动各方节水的积极性,促进黄河流域水资源的高效配置和水资源利用效率的提高,加快推进黄河流域生态文明建设,保障流域经济的高质量、可持续发展。

(四)以创新政府治理方式为关键,完善水资源保护设施建设

黄河流域水权市场的建设,要充分发挥市场对于水资源的配置作用,推动水资源的再分配,提高水资源的配置效率,但同时要更好的发挥政府治理在水权市场建设中的作用。党的十八大以来,明确了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的指导思想,加强黄河流域生态环境保护,促进黄河流域水资源的节约利用。黄河流域水权市场的建设,以及水资源利用效率的提高,要不断创新政府治理在水权市场建设中的作用。第一,创新政府治理与市场配置资源的关系。黄河流域水资源的高效配置,要坚持市场和政府“两手发力”的指导思想,政府要在地区用水总量和水权分配,以及水权市场监管方面,充分发挥政府宏观调控的作用,明晰流域水权。要促进黄河流域政府治理能力现代化,同时充分发挥市场对水资源的配置作用,推动黄河流域水权的合理流转,完善水权转让补偿机制,激励用户节水的积极性,推动黄河流域水资源的可持续利用。第二,创新政府管理方式。政府应该注重黄河流域的协调发展,坚持绿水青山就是金山银山的发展理念,创新政府对于黄河流域水资源的管理方式,结合黄河自身发展实际,实现黄河流域上、中、下游之间,不同区域、不同部门之间的统筹协调。共同抓好大保护,协同推进大治理,实现黄河流域的绿色发展,加大对于黄河流域的生态环境保护力度,推进流域水权市场建设。第三,创新政府制度建设。水权市场的建设需要政府创新制度建设,依托市场机制实现黄河流域水资源的优化配置,要充分发挥政府在黄河流域水资源开发和保护中的作用,保障流域水资源的可持续发展。要坚定实施黄河流域生态保护与高质量发展重大战略,促进黄河流域高质量、可持续发展,加快建立黄河流域水权市场,保护黄河流域生态环境,实现黄河流域经济社会的协调发展,在推动流域经济高质量发展的同时,保护和传承黄河文明。

六、结 论

本文从黄河流域生态保护和高质量发展座谈会的讲话内容出发,在对黄河流域水资源发展现状分析的基础上,研究黄河流域水权市场的建设和水资源利用效率的提升,指出影响流域水权市场建设和水资源利用的主要问题,通过研究主要得出以下结论:一是,黄河流域水权市场建设有待进一步完善。通过对黄河流域发展现状的分析,发现黄河流域水权交易和转让的体制机制仍不完善,缺乏水市场建设,不利于实现流域水资源的优化配置,推进黄河流域的高质量发展。二是,黄河流域生态环境保护力度有待进一步加强。从黄河流域发展的现实情况来看,黄河流域所存在的水污染、水资源分配不均等问题是制约流域高质量发展的关键问题。实现黄河流域的高质量发展,要以保护黄河流域生态环境为前提,坚持绿色发展理念,按照习近平总书记所提出的指导思想,以水资源总量作为最大的刚性约束,坚持共同抓好大保护,协同推进大治理的治黄思想,保障流域水资源的可持续发展。三是,加强黄河流域各地区水资源利用的相互合作。黄河流经我国9省区,受地理位置、资源禀赋等条件的制约,各地区发展水平存在一定的差异性,要加强各区域之间的相互协作,推动水资源的合理有序流动,促进水资源在各区域之间的优化配置,充分发挥各地区比较优势,实现区域协同发展,推进黄河流域高质量发展。四是,要重视水资源可持续发展对实现高质量发展的重要推动作用。水资源的可持续发展是实现流域经济可持续发展,进而促进流域高质量发展的重要保障。因此,对于黄河流域的研究,要充分结合流域发展实际,重视水资源对于流域经济发展的重要作用,以水定城、以水定地、以水定人、以水定产,保护黄河生态,传承黄河文明。