城市更新与片区开发中城市更新基金发展契机

文/蔡景辉

一、绪论

中央经济工作会议2021年12月19-21日在北京举行，会议分析了当前经济形势并指出，2022年要坚持结构性去杠杆的基本思路，防范金融市场异常波动和共振，稳妥处理地方政府债务风险，做到坚定、可控、有序、适度。

2022年3月5日，李克强总理代表国务院在十三届全国人大五次会议上作政府工作报告，再次提出要有序推进城市更新，强化绩效导向，坚持“资金、要素跟着项目走”，合理扩大使用范围，支持在建项目后续融资，开工一批具备条件的重大工程、新型基础设施、老旧公用设施改造等建设项目。民间投资在投资中占大头，要发挥重大项目牵引和政府投资撬动作用，完善相关支持政策，充分调动民间投资积极性。

北上广深4个一线城市已陆续发布城市更新相关条例及行动计划，珠海、重庆、天津也相继发布了城市更新管理办法、实施方案等。北京、厦门、景德镇等21个城市（区）开展为期2年的第一批城市更新试点工作，这些城市更新项目迫在眉睫，但近些年来财政监管部门提出“抓实化解地方政府隐形债务风险工作”，完善常态化的监控机制，决不允许通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子，城市更新及片区综合开发融资陷入了困境。2月9日，上海城市更新引导私募基金合伙企业（有限合伙）注册成立并完成备案，注册资本为100.02亿元人民币[1]。其备案完成标志着上海在城市更新资金支持方面取得重大进展，城市更新基金也为片区综合开发筹措资金带来新机会。

二、城市更新政策演化历程

自改革开放以来，市场力量与社会力量不断加强，中国的城市更新开始呈现政府、企业、社会多元参与和共同治理的新趋势，根据我国城镇化进程和城市建设宏观政策变化[2]，全国城市更新政策的历史演化变革可以分为五个阶段。

（一）萌芽期（1970年-1980年）

为满足城市居民居住、出行等需求，城市更新的目标为增加居住、生活空间，城市发展更新理念为多快好省、大干快上，某种程度上缺乏统筹规划的长远意识。

（二）起步期（1990年-2000年）

伴随着城市土地有偿使用制度在中国全面实施，相关政策主要针对老旧城区改造、公共建筑及市政管网提升，后期因单位福利分房的终止，全国掀起住宅开发热潮，通过“土地级差地租”效益，新建了大量住宅，从而推动城市发展，助力城镇化建设。

（三）探索期（2000年-2013年）

自2000年起，城市更新发布的政策逐步增加，更新对象逐渐包含棚户区、城中村，以改善人居环境、丰富城市功能、优化生态景观、提升用地经济效益为目标，通过规划先行引导公众参与城市更新，打开政企合作新路子。

（四）提速期（2013年-2020年）

自2015年12月中央城市工作会议的召开，标志着我国城镇化迈入了质量发展提升的战略性调整阶段。通过将城市更新专项规划纳入国土空间规划统筹，增强人民获得感，提升城市能级，优化存量资源配置，打造智慧化城市。

（五）发展期（2021年-至今）

2021年11月住建部下发关于第一批城市更新工作的通知，提出重点探索城市更新可持续模式，因地制宜探索城市更新的工作机制、实施模式，强化政府主导、规划统筹、多方参与模式，构建多元化资金保障机制，加大各级财政资金投入，加强各类金融机构信贷支持，完善社会资本参与机制，健全公众参与机制。

从萌芽期至发展期，中国城市更新政策包含的更新类型更加丰富，更新理念逐步完善，更新主题多元化发展，更新运营体系逐步完善，城市更新、片区改造开发逐渐由政府、国有企事业单位主导开发，转变成政府主导、规划统筹、多方参与的模式，从而促进产业结构升级。

三、城市更新短板瓶颈

国内城市虽然存在初始条件、区域环境背景、地方决策等差异，但是在统一的国家政策背景下，却拥有相同的特征：一是政府更新理念与政策对城市更新起着重要的导向作用，决定城市发展方向；二是相关法律法规是各类城市更新顺利执行的保障。

中国城市更新经过50年来的快速扩张，伴随城镇化发展，城市更新模式逐渐演进，城市土地价值屡创新高，政府对土地财政收入与房产经济依赖性增强。在城市转型升级与土地资源逐年紧缩的双重约束下，城市发展重点已转向“存量时代”，通过盘活存量、优化配置来“造血”。但近年来，由于我国土地政策、金融监管以及地方政府融资平台贷款的整顿清理，超越发展阶段的城市更新与片区开发模式难以操作，现有的城市更新模式难以实现统筹规划、滚动开发，城市更新与片区开发的短板瓶颈逐渐凸显。

（一）土地储备融资困境

2016年四部委颁布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）明确要求：“自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。”叫停了储备土地中土地抵押贷款路径，隔离了金融机构与土地经营的风险，规范了土地储备筹资渠道。2021年5月，中国银保监会对涉及土地储备项目融资的商业银行进行处罚，再次体现了我国金融监管机构对于土地储备项目融资行为的严格管控。

因此，在片区综合开发中，前期土地征收拆迁补偿费用占据片区开发大部分成本支出，商业银行的理财资金不得用于土地储备，不得违规发放土地贷款，也不得违规向土地储备项目提供融资。

（二）纯公益性项目融资受限

首先，建桥、修路、建学校和医院等纯公益性项目企业难以通过发行债券进行融资，缺乏现金流的公益性项目应该是政府发行一般债券融资的事。

其次，再看看商业银行对这类项目的判断，通常商业银行对项目融资判断主要是看项目第一还款来源，若其来自于后期市场化运营收入，且项目准入及借款人准入具有合规性，必要时辅以市场化担保增信，就容易获得后续贷款融资。

因纯公益性项目缺乏市场化运营收入，大部分收益均来自土地出让收入，而土地价格受到国家宏观调控及房地产市场影响，会有相当波动，从融资结构看，这类项目难以获得市场化信贷融资。

（三）项目融资限制多

2020年8月20日，央行、住建部出台了重点房地产企业资金监测和融资管理的“三道红线”政策（剔除预收款后的资产负债率大于70%；净负债率大于100%；现金短债比小于1。），从而限制了房地产企业借债扩张经营渠道。

2020年12月28日，中国人民银行、银保监会发布《关于建立银行业金融机构房地产贷款集中度管理制度的通知》，为增强银行业金融机构抵御房地产市场波动的能力，建立银行业金融机构房地产贷款集中度管理制度，分五档设定房地产贷款以及个人住房贷款占比上限。

从“三道红线”再到“五档分类”，银行保监会对房地产的金融监管出现着层层升级的迹象，金融机构收缩项目融资渠道，导致房企融资成本提高，从而在一定程度上限制城市更新与片区开发的持续性发展。

（四）增加地方政府隐形债务风险

2020年12月16-18日，中央经济工作会议在北京举行，会议分析了当前经济形势，并部署2021年经济工作，地方政府隐性债务治理将成为2021年财政重点工作，会上罕见地提出“抓实化解地方政府隐性债务风险工作”。

2021年4月7日，国务院新闻办举行发布会，财政部部长助理欧文汉在谈及地方债改革时介绍：“十四五”时期，财政部将完善政府债务管理体制机制，完善常态化的监控机制，决不允许通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子。同时，硬化预算约束，严禁以企业债务形式增加隐性债务，严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。这意味着以下几种模式无法再实施：

一是ABO模式（F+EPC模式），该模式主要以建筑央企为主体垫资，明面上其核心为获取大体量安置房及公建配套工程业务，但本质上是政府以片区未来土地出让金作为偿债来源，该模式某种程度上涉嫌新增地方政府隐债。

二是股权回购+隐性一二级联动模式，该模式由政府成立专项平台公司，授权其与社会资本合资成立SPV项目公司，前期由社会资本主导出资参与片区开发，片区开发完成后土地出让金收入由政府部门以注册资金形式支持平台回购项目公司股份，回购价包含全部成本与财务成本。片区土地经营性非住宅用地采用协议出让，住宅用地可捆绑公建配套等方式设置倾向性条件由社会资本低价取地，通过二级开发利润，回收投资收益。该模式股权回购（资本穿透）后即呈现明股实债的情况，无法规避政府隐债界定风险。

四、城市更新与城市更新基金的契合

早在2009年深圳就颁布了《深圳市城市更新办法》，该做法作为地方政府实施一二级开发的积极探索，并未在全国推广，直至2021年全国两会政府工作报告提出，“十四五”时期我国城市发展将进入城市有机更新的重要时期，要深入推进“以人为本”作为核心的新型城镇化战略，“实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量”。

公开数据显示，国内市场存在着大量老旧资产，总规模预估超过200万亿元，相较于传统的片区开发，城市更新不仅要实现旧区改造升级优化，还需考虑社会价值、人群利益、片区可持续更新发展。因此，对城市更新的模式与参与主体的要求逐渐趋向精细化、多元化。截至2022年5月24日，在中基协备案且基金名称包含“城市更新”的私募基金共有62个。

近日，上海城市更新引导私募基金合伙企业（有限合伙）注册成立并完成备案，注册资本为100.02亿元人民币。这是2021年6月发布的800亿元城市更新基金中的引导基金，该基金采用母子基金架构，分别是城市更新母基金、一级开发子基金及针对自持商业运营的子基金，由上海地产集团作为基金管理人。其备案完成标志着上海在城市更新资金支持方面取得重大进展，城市更新基金也为片区综合开发筹措资金带来新机会。当前城市更新基金参与城市更新项目的方式如下：

一是解决项目资本金，撬动银行贷款。私募基金主要以股权投资为目的，按照《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）中“对基础设施领域和国家鼓励发展的行业，鼓励项目法人和项目投资方通过发行权益型、股权类金融工具，多渠道规范筹措投资项目资本金”的规定，私募基金所投入的资本金可作为项目资本金。为了不延误项目的实施进度，实施主体拟通过私募基金的形式先把征拆款筹集到位。

二是用于支付片区开发征收拆迁款。城市更新基金管理公司入股项目公司后，其提供的权益性资金的使用权属于项目公司层面问题，引入城市更新基金将为项目资本金的筹集提供合规的渠道，从而撬动政策性银行资金或商业银行贷款。此时项目大约处于建设期前期，资本金筹集完毕后，银行贷款便可落地，项目也可开始动工建设。

三是可作为权益性融资工具。城市更新基金投入的是权益类资金，企业可根据并表和出表需求灵活处理。

四是城市更新基金相较其他模式拥有更灵活、成本更低、可参照成熟经验多等优势。伴随着城市更新模式的优化、金融监管体系的完善，金融机构在城市更新中的重要性也稳步提升，根据现有项目的实施路径，资本参与城市更新主要有四种方式：银行贷款、专项债权、专项信托、城市更新基金。结合当下金融监管情况，综合“募、投、管、退、资金监管”等五个维度来分析，可通过股权融资、债权融资、夹层融资等模式，投资“安、征、拆、土地整治、复建工程、商品房建设”等全周期城市更新领域的融资产品。

五、结束语

国家“十四五”规划中明确提出要“统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动”，但为保证国家经济稳步发展，在城市更新工程逐渐提高对项目实施主体投融资能力的要求。城市更新基金可通过构建科学的项目分类、匹配的投融资模式、可行的收益回报机制，使城市更新工程顺利实施。