国际法框架下核废水排海追责机制的完善——以日本福岛核废水排海为例

张方建

（上海政法学院经济法学院，上海 201701）

日本利用核能与排放核废水的行为分属两种不同性质的行为。利用核能发电属“国际法不予禁止的行为”。若由地震、海啸等因素造成核泄漏，给他国造成损害，由此引起的责任为“国际法不予禁止行为的国际损害赔偿责任”。该责任不以违反国际义务为前提，但将人为产生的核废水排海却违反了国际法关于放射性废物处置的相关规定。其中， 《联合国海洋法公约》 明确规定，保护和保全海洋环境是各缔约国必须普遍履行的国际法律义务。[1]日本不顾核废水排海行为对海洋环境可能造成的危害，显然违背了国际义务。

一、目前国际法框架内的责任追究机制

1.通过外交途径。在国际法上，国家不当行为责任的承担，可以诉诸外交途径，具体方式包括抗议、发表声明、谈判、协商等。由于通过外交途径追究当事国的责任对抗性不强，因此成为各国首选的责任追究方式。对于日本核废水排海计划，可能受到不利影响的国家可在外交上发表声明，抗议这种不负责任的行为，督促其切实履行国际义务，及时中止排海计划，或采取其他合理的处置措施。若日本实施了排海计划，受损国可就其遭受的损害与日本进行外交谈判或协商，要求其承担修复责任，并对其损失进行赔偿。

2.实施反措施。在国际法理论中，反措施是指受损国为敦促行为国及时中止不法行为并承担赔偿责任，针对行为国采取的以维护自身合法权益为正当基础的临时报复性措施。[2]反措施必须遵循国际法原则，不能侵犯人权，不可诉诸武力威胁等。若日本执意实施排海计划，各国可单一或联合作出反措施。比如，限制交易、资源封锁等。迫使日本达成妥协，积极履行国家义务，及时中止倾废计划。需要注意的是，反措施通常是在责任国已实施不法行为之后才采取的，但由于核污染损害具有不可逆性和灾难性的特点，应允许各国在日本已有实施倾废行为的明确意图但尚未具体实施之前采取。

3.通过司法途径。司法途径是指以国际诉讼或仲裁的方式解决争端。司法途径有四个特点：一是裁决主要根据国际法规则或原则作出；二是解决争端的程序较为固定；三是裁决结果对当事国双方具有法律约束力；四是司法途径通常作为外交途径的补充。[3]日本实施核废水排海计划后，受损国可以日本为被告，请求国际法院或仲裁机构判令其承担相应的国家责任。除此之外，受损的国家、个人或法人还可在日本国内起诉来维护自身合法权益。《联合国海洋法公约》 第235条第2款规定，各缔约国对在其管辖或控制范围内的自然人或法人污染海洋环境所造成的损害，应确保根据其本国法律制度，受害方可以提起申诉从而获得迅速和适当的补偿或其他救济。

二、目前责任追究机制的不足

1.外交途径与反措施的不足。第一，外交途径虽程序简便、对抗性弱，但缺点也十分明显，其解决问题的效率和效果并不理想。因为通过外交途径是否能追责成功取决于加害国是否主动履行国际义务，而加害国往往拒绝或不积极履行国际义务，这就使得责任承担不能有效实现。第二，虽然采取反措施相较于外交途径更易达到督促加害国自觉履行国际义务的目的，但由于反措施造成的不利影响是双向的。比如，限制交易，在对加害国的经济发展造成冲击的同时，受损国的经济也承受着相应的不利影响。

2.司法途径的不足。第一，公共区域起诉主体缺失。通过司法途径追责，要明确起诉主体，即由谁担任原告。若放射性物质飘散至他国领海，可直接由受损国担任原告。若放射性物质飘散至国家管辖范围外的区域，比如公海，由于其不属任何国家所有，因此难以确定由谁担任原告，也就存在着起诉主体缺失的问题。第二，因果关系认定困难。若要求日本对他国遭受的损害承担国家责任，须证明损害与排海行为之间存在因果关系。在跨国环境污染损害案件中，因果关系的证明一直比较困难，再加上核污染的特殊性，因果关系的认定更是难上加难。首先，核污染损害具有滞后性。要认定若干年后显现出来的损害是福岛核废水中放射性物质辐射导致的，这在理论和实践上均存在困难。[4]其次，在损害显现上，核污染损害与侵害行为之间不仅存在时间跨度，还有着空间距离。在洋流作用下，各地区排放的污染物有可能流入同一区域。第三，修复责任承担滞后。若要通过司法途径要求日本履行核污染损害修复责任，须待裁决结果作出后才能诉诸执行。而污染物阻隔与清除等修复措施通常越早实施效果越佳。在等待裁决的时间段里，若污染物扩散或被越来越多的海洋生物吸收而难以阻隔和消除，极易错过最佳修复期。损害发生后，责任国往往想摆脱责任而非履行责任。受损国已经受损且未得到任何弥补而先行承担巨额修复资金，无论是从法学理论上还是从道义上来讲，都不具有正当性，受损国也往往不愿替责任国先行承担修复责任。第四，惩罚力度不够。当前的追责机制，无论是外交途径、反措施，还是司法途径，都只具有弥补性，不具有惩罚性。如果仅要求责任国承担弥补性赔偿责任，而不施加惩罚，会助使其产生放纵心理：既然排废无惩罚，造成损害才需赔偿，无损害就无须担责，处理成本又高，索性直接排海。为何日本不顾谴责，执意实施排海计划，根本原因并不是出于经济成本的考量，而是当前追责机制中没有相应惩罚机制来约束这种排废行为，或目前追责机制起不到相应的威慑作用。

三、责任追究机制的未来展望

1.成立代表公海利益的专门机构。公海作为公共资源，属人类共有。当某国造成公海污染时，现行国际规约只规定加害国应承担相应责任，而未明确谁可作为起诉主体进行追责。当公海修复主要靠加害国自觉时，受损生态得不到应有恢复是必然的。基于公海生态保护无人监管和追责的现状，成立代表公海利益的专门机构不失为恰当且有效的选择。该专门机构应具有两方面职权：一是管理涉及公海生态环境保护各项事宜的权利；二是代表公海利益进行追责的权利。[5]这两种权利均可通过签订公约的形式加以赋予，在各缔约国接受公约约束的情况下，权利在实践方面并无障碍，但在操作层面却存在窘境。根据现行国际法规则，只有主权国家才有国际法院诉讼资格，国际组织、法人、自然人均不能成为诉讼主体。这就致使专门机构代表公海利益向国际法院起诉成为不可能。随着国际组织群体日益壮大和活跃，其参与各种议题讨论及争端解决的现象越发普遍。国际组织能否取得国际法院诉讼资格成为某些争端能否被有效解决的关键，国际社会对将国际组织纳入国际法院诉讼当事方的呼声也越来越大，期待将来，这一问题能够被根本解决。另外，生效的仲裁裁决与国际法院判决具有同等法律效力，专门机构虽无法向国际法院起诉，但可考虑通过仲裁进行追责。

2.落实风险预防原则。针对核污染事件，可从两方面落实该原则。一是加强行为规制。将“只要无法证明有害就可倾倒”变为“只要不能证明无替代处置方法就不能倾倒”。考虑到放射性危害的严重性，在有替代方案的前提下，即便是低放射性核废水，将其排入海洋也是对风险预防原则的违反。二是降低损害认定标准。由于核污染损害的显现具有滞后性，有时尽管有损害，受害方也不易证明该损害为核污染损害。此种情形下，若一味地认为无损害就无责任，无疑是对加害方的纵容与偏袒。因此，对核污染损害的认定，可以贯彻风险预防原则，即便损害尚未显现，只要受害方能证明污染行为造成了损害发生的风险或者大大提高了其遭受这种损害的可能性，即可视为损害认定完毕。

3.建立严苛的惩罚机制。在核废物处置领域，对于明知倾废行为可能造成严重或不可逆转损害，却仍执意实施的，应建立严苛的惩罚机制予以规制。关于惩罚机制的建立，有如下建议：首先，建立可由各成员国在国际原子能机构大会上以大会决议的形式确立该惩罚机制。国际原子能机构是核能领域最活跃且最权威的机构，全球大部分国家均加入了该机构，由其确立的惩罚机制在国际社会上更具权威性。其次，惩罚机制的内容。可通过罚金、剥夺权利、增设义务或联合采取反措施等方式进行惩罚与震慑。根据危害程度及现实需要，这些惩罚措施可单一或合并使用。第三，惩罚措施的实施主体。该机制是在国际原子能机构下确立的，故实施主体由该机构担任最为恰当，具体可由该机构的最高执行机关——理事会全权负责，也可在最高执行机关下单设惩罚实施委员会，代理实施惩罚措施。第四，适用条件。惩罚措施的适用应以满足一般环境侵权要件且加害国存在故意为前提，过失造成损害不应适用。第五，惩罚标准。惩罚标准的设定不宜过高或过低。设定过高，超过加害方的承受能力，会催生逆反心理。设定过低，起不到威慑作用。对于罚金数额，可按照污染行为的危害性、损害严重程度、主观恶性等的不同，处以赔偿金额一倍以下或一倍以上；两倍以下或两倍以上的罚金。对于剥夺权利、增设义务、实施反措施等惩罚方式，可根据需要配合罚金一并适用，具体剥夺何种权利、增设何种义务、采取何种反措施，可根据污染行为的性质分别确定。

4.设立核污染防治基金。在核污染损害案中，修复责任承担滞后的主要原因不是无人修复，而是资金缺失。为此，可设立一个核污染防治基金，为核污染损害修复提供资金保障。该基金主要有3个作用：一是在裁决做出之前，若损害需立即修复却无人修复，则先由基金替代修复，待裁决作出后，再向修复责任人追偿。二是对无需立即修复或立即修复已不可能避免损害，在裁决作出后，若修复责任人无力或不能完全修复，则由基金替代修复或补充修复，再向修复责任人追偿。三是用于支持其他核污染防治行动。关于基金的确立，有以下建议：首先，设立方式。参照惩罚机制，核污染防治基金可以原子能机构大会决议的方式设立。其次，资金来源。为保证基金的持续和稳定，基金来源应是多元的，具体包括原子能机构成员国交纳、捐款、国家管辖范围之外区域的损害赔偿等。再次，管理和运行。可设立基金秘书处、理事会、监管办公室等分别履行不同职责。秘书处的日常工作是与各资金使用项目组商议，并制定项目开展需要遵从的规则。理事会负责审议基金运作方案，指导资金使用，寻求资金获取途径等。监管办公室负责监督基金的管理、运行、流向等。最后，基金的使用。基金应专款专用于核污染损害防治，尤其是对核污染造成的生态破坏进行修复。