桐庐县集成综合行政执法改革的实践和建议

晏燕 李承敏 杜玉玉 沈宋杰 张炎林 朱瑾

综合行政执法改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要工作。2021年，桐庐县成为全省首批县域集成综合行政执法改革的试点县，按照整体政府理念，以数字化改革为牵引，聚焦机构调整、职权重构、监管执法体系再造、队伍建设等，积极整合行政执法资源，初步构建高效协同的综合行政执法体系。

桐庐县集成综合行政执法改革的做法

构建高效能的指挥协调体系，变“条块分割”为“一体化执法”。桐庐县建立县乡一体的指挥机构，成立行政执法指挥中心，乡镇（街道）依托“基层治理四平台”综合信息指挥室，统筹指挥调度辖区基层站所、综合执法队等力量;建立高效的案件处置机制，明确紧迫性案件、非紧迫性案件、复杂历史遗留案件、重大疑难案件的不同派件和反馈规则，推动执法高效协作、联动处置;建立行政执法协调机制，出台《桐庐县职权边界争议协调处理办法》，赋予县综合执法办首调责任，因争议复杂难以达成一致意见的通过协调会议、专家论证等途径协调解决。

构建全覆盖的整体监管体系，变“有形覆盖”为“有效覆盖”。桐庐县将分类监管清单化，乡镇（街道）和行业主管部门分别承担区域内横向巡查发现责任和行业内纵向专业监管责任，综合执法部门进行监管补位和监督;推行“一次检查”，建立综合查一次清单，建立事项取证要点和检查标准，推动检查结果、检查证据互认，全面解构“审批、监管、执法”全链条;构建实效“一案一链”，推动掌上执法、手持执法单兵装备、记录仪和在线云存证平台连接，现场检查视频、现场取证、整改通知书等实时上链，实现检查过程、整改结果可追溯。

构建全闭环的行政执法体系，变“九龙治水”为“攥指成拳”。桐庐县整合规资、住建等27个领域行政处罚权，由县综合行政执法局统一行使;统筹平衡县域执法力量，在城区街道和4个中心镇设立综合执法中队，在小乡镇派驻执法分队;以行政处罚事项清单为核心，关联审批、监管事项清单等，构建“大执法”全过程闭环，整合并规范相关执法制度和文书，构建“小执法”全流程闭环。

构建集成式的场景应用体系，变“传统治理”为“数字治理”。桐庐县通过数字化改革和城市大脑建设，集成案源信息，案源实时归集、实时感知预警;跨部门协同监管场景，开发全县“监管计划统筹”“监管一件事”等模块，完善全过程程序，根据事件不同场景，可一键发起“综合查一次”;实行案件统一交办、反馈，强化平台在线实时处置，就近调度资源，快速、有效、精准处置事件;构建执法司法一体化场景，推动复议诉讼一键线上举证，涉刑案件一键移送，非诉案件自动申请执行，提升执法效率。

构建专业的队伍建设体系，变“物理整合”为“化学融合”。桐庐县对执法人员实施统一招录、统一培训、统一管理等，并在执法队伍中配备专职法制人才和公职律师;增配执法记录仪、无人机、单兵装备等，协调调配执法专用车16辆;建设执法办案管理中心，合理设置办事大厅、指挥室、办案区、询问室、证据库等;加强业务赋能，制作执法教学视频片，推行“师徒跟学”执法实践，开展行政执法能力专项提升行动。

深入推进综合行政执法改革的思路及建议

以“高效”为原则，探索执法人员编制管理新机制。建议综合考虑管理人口、行政区域面积、经济等因素，对行政执法人员重新核编，并进行单独序列编制管理，除特殊的专业领域外，其他执法人员统一配发县域通用执法证件，日常以所在行政机关名义开展执法工作，同时接受县级政府统一指挥协调，在县级政府指令下，可以在县域范围内开展其他领域、部门的执法工作。按照执法责任区域范围和“相对集中、重心下移、城乡覆盖、事随人走”的原则，执法人员和执法事项逐步向综合行政执法机构转移，最终实现县域“一支队伍管执法”。

以“专业”为界面，探索监管事项动态调整机制。建议依托国家“互联网+监管”系统，进一步细化监管清单，明确监管的标准、方式和频率，便于执法人员操作。在此基础上，以“高频、简单、综合”监管事项（以下称“一般监管事项”）为界面，把专业监管事项和一般监管事项的界面进行动态管理，专业监管事项交给行业部门，一般监管事项逐渐交给综合行政执法部门，在监管和执法上真正破解职责边界不清的问题。

以“高频高危事项”为重点，实施监管执法的标准化。根据桐庐县历史案件数据，综合行政执法事项中，曾做出处罚的事项约占7%，高频执法事项约有200项。为了减少房地产、金融、燃气、食品安全、特种设备等管理领域高频高危事项的发生以及降低执法成本，要全面分析该类事项的特征，探索监管和执法的标准化，设计监管导则和执法导则，促使管理对象尽可能减少违法行为，又可使监管执法者便于标准化监管和执法，降低执法成本。

以“数字化”为抓手，加强行政执法数据归集使用。建议进一步打通各类数据平台通道，加强行政执法监管平台和信用信息、司法审判、审批、社会投诉举报、第三方平台等数据流通，加强监管信息归集共享，形成完整的“数据收集、数据处理和数据服务”链条。充分运用大数据等技术，加强数据挖掘，提升自动分析功能，加强对风险的跟踪预警，预测未来可能发生的变化。

以“稳定”为核心，完善综合行政执法队伍保障机制。建议推行以远程监管、移动执法、预警防控为特征的非现场监管执法模式，提升监管执法精准化、智能化水平，进一步减轻执法人员工作量。加强激励机制建设，在职务和职级晋升、领導干部提拔、相关评优评先中，将更多名额向一线行政执法人员倾斜。建立执法人员履职尽责清单，实施尽职免责机制，减轻执法人员思想负担。

作者单位：桐庐县司法局、桐庐县综合执法局、桐庐县委改革办