高校中外合作办学机构财务管理问题研究

周利 （东南大学财务处 江苏南京 210096）

一、引言

国际化办学是高校积极实施“走出去”战略、走特色化发展道路、加速推进学校“双一流”建设进程的必然选择，也是强校之路。中外合作办学机构是高校“双一流”建设的重要组成部分，是高校整体事业发展的一个增长点，是相关优势学科汇聚国内外高端专家和提升原始创新能力的重要平台，也是为地方经济社会发展提供人才和科技支持的桥头堡和示范基地。进入新时期，为更好地推动新发展，开创国际交流合作工作的新局面，高校财务管理应在机构发展中发挥应有的服务、支撑和保障作用，促进高校“双一流”建设快速健康发展。

中外合作办学的类型很多，差异性较大，难以以统一口径进行系统研究。本文试以D 大学中外合作异地联合研究生院（以下简称“机构”）为切入点，对其财务管理相关问题展开研究。

二、D 大学对外合作办学机构财务管理存在的问题

自机构成立开始办学以来，学校派驻多人专职管理机构办学，学校财务委派专人对机构财务进行核算，机构从地方取得的收入、学校相关拨款和直接支出在机构财务系统单独核算，其他收支在学校账面反映。机构财务核算相对独立，但未进行全成本核算，与机构财务相关的收支未全部纳入机构财务集中反映。与机构办学相关的收入主要包括学费收入、属地科研收入（管理费和地方配套拨款）和其他收入。经过多年的发展，机构招生规模不断扩大，人才培养质量稳步提升，校地合作深入开展，取得了较好的办学成效，成为学校“双一流”建设的重要组成部分，为地方经济社会发展做出了重要贡献。在取得成绩的同时，需要清楚地看到机构在事业发展上依然存在亟需解决的问题。

（一）责权利不明确，联动机制不健全

机构作为学校的二级学院进行管理，与学校共享资源，其开展办学活动的独立程度不高，容易出现管理组织协调难、运行效率低等风险。在学校未开展二级单位独立核算的情况下，异地非独立法人机构是学校行政等各项管理的延伸，需要进行相对独立的运行管理和财务独立核算，具有一定的特殊性和复杂性。受制于办学规模、人员编制等因素，机构内部无法向学校一样根据需要设置多个管理机构，只能实行一对多管理，机构的管理体制机制不健全，财事权不相统一，与学校的关系未能理顺，机构运行发展受制于学校各部门单位，学校层面各部门联动融合不足，造成多头管理、责权不清晰、运行不顺畅、资源配置不科学、使用效率不高等突出问题。特别是遇到涉及财务等多方面管理的综合性问题时，由于缺乏全局观念和明确的牵头协调机制，相关部门各自为政，合作不畅，相互推诿，制约了机构的发展。

（二）全面预算管理工作不到位

预算管理是高校配置资源的手段，是链接战略管理与财务管理的桥梁。推进机构战略规划实施，践行新发展理念，全面预算与绩效管理不可或缺。没有预算管理的支撑，机构战略发展就不具有规划性、可操作性，不利于战略执行和绩效的衡量。长期以来，机构作为学校二级学院管理，在预算管理方面存在着以下不足：一是机构预算编制不科学。机构收支预算长期由学校财务统一编制，其预算编制未能根据机构发展目标和计划编制，预算编制的科学性和可执行性大打折扣。二是预算编制不完整。机构虽编制预算，但范围仅限于纳入机构直接核算的收支内容，预算内容不完整，有关学费收入、财政补助收入、人员经费支出等内容虽在学校部门预算中有所体现，但不能全面、整体反映机构的收支情况。三是预算绩效管理未有效落实。学校尚未建立一套完善的对机构预算执行进行跟踪管理和分析考核的制度，执行效果缺乏评价与考核，各项政策要求难以全面、有效实施，使预算缺乏严肃性，削弱了预算的激励与约束作用，经济责任制形同虚设，不利于机构的内涵式和高质量发展。

（三）全成本核算基础薄弱

科学的全成本核算能够推动机构降本增效、优化运行管理、规范内部管理活动，为机构的事业发展规划、预算过程控制、绩效评价等活动提供准确信息，有利于机构的科学决策。机构全成本核算存在着以下不足：一是机构全成本核算意识淡薄。学校和机构两个层面对全成本核算的重要性均缺乏认识，自上而下缺乏开展全成本核算的积极性和主动性，全员参与的意识和动力不足，部门之间配合协调差，联动推进不力，成本核算的基础集体缺失。二是全成本核算的基础不好，成本核算的范围狭窄。机构虽有专人从事财务管理工作，财务核算相对独立，但是由于全成本核算的理念缺失，费用不能科学的归集，成本核算仅限于机构内部的直接成本，忽略了机构的间接成本、学校投入的直接成本和间接成本的分摊，造成机构运行成本不清晰。三是对外方成本认定上的地区差异造成在定价管理上存在诸多限制。由于中外合作办学定价自主权尚未放开，地方也未明确定价规则，一般是根据地区合作办学对比和经济发展水平进行价格监审，给出指导性价格，缺乏统一规范，在价格监审时一般不认同涉外成本项目，只能将支付给外方的合作费用列入成本，造成成本测算不完整、不准确。四是全成本核算的应用不到位。基于全成本核算的生均培养成本是制定学费标准的重要依据。由于全成本核算基础薄弱，计算不准确，造成学费定价标准不科学，申请定价困难，定价与办学效益联系不紧密，导致成本得不到弥补，不利于招生规模的确定，机构长期处于学校倒贴状态，影响机构可持续性发展。

（四）对机构的财务管理与监督力度不够

财务管理贯穿于高校各类经济活动中。而财务监督职能作用的发挥是对经济活动的规范性管理，也是促进高校发展的重要方面。随着机构办学的快速发展，财务管理与监督理应在机构管理工作中占有越来越重要的地位，发挥更大的作用，但实际情况与管理需求之间存在较大差距，学校财务在助力机构做大做强方面尚有很大努力空间。一是财务管理模式不够优化。机构财务管理工作由学校财务委派一名会计担任，主要从事会计核算工作。随着机构业务的不断拓展，很难适应快速发展的需要，难以实现财务管理目标。委派会计长期一岗多责，既不符合内控要求，也存在与机构串通舞弊的可能。二是学校财务的职能作用延伸不够。因是异地办学，学校与机构财务之间联系不够紧密，业务指导和监督不够便利。学校财务对机构财务管理内容和手段单一，未能全面深入介入机构财务工作各相关事项。再加上全面预算和全成本核算实施不到位，学校支持没有力度，因此地方政府支持政策也不能最大化。三是学校与机构两个层面的财务监督工作不到位。由于机构自我监督意识薄弱，监督体制机制不健全，内控建设不到位，贯彻学校财经制度的执行力度不够，存在一定的风险隐患。学校层面各监督主体长期忽视对机构的监督，监督主体不明确、监督内容不全面、监督方式单一，未能实行统一有效的管理，且基本上是事后监督，难以及时解决问题，监督力度不到位。

（五）合作费用分配不科学

规范合作费用分配与管理是调动中外双方办学积极性、提高资金使用效益、促进机构健康可持续发展的重要举措。在机构现行的办学模式下，学费由D 大学收取，学校按照学费等收入的一定比例向外方支付合作费用，分配的比例一般应按双方承担的工作量或承担的成本等方式进行分配，以弥补外方办学成本。但从实际操作来看，存在以下几个方面的问题。一是实际收费标准不高。从省内中外合作办学不同模式办学成本分析比较来看，机构的办学成本要高于其他中外合作办学项目，虽然其收费标准略高于后者，但机构作为二级单位独立运行，需要承担更多的管理运行成本，在扣除支付外方的合作费用后，实际收费标准并不高。二是定价不科学导致收入难以弥补成本。三是分配的基础争议较大。中外双方对成本的构成、口径、尺度认识不同，意见不统一，造成基于成本占比确认合作费用分配比例的方式难以实现。四是中外双方针对分配的收入基础也很难达成一致意见。综合以上原因，在收入难以弥补成本的前提下，为了维持合作的进行，只能做出一定的让步，简单以一定比例支付外方合作费用，不仅加大了中方的成本，而且增大了财务管理的风险，不利于机构的可持续发展。

（六）存在一定的税务治理风险

中外合作办学涉及的税收问题具有一定的特殊性和复杂性。涉外税收管理涉及面较广，政策性与专业性较强，税源具有隐蔽性和流动性。特别是机构作为非独立法人，不具有独立承担民事法律责任的资格与能力，涉税事务须由学校处理并承担法律后果，不当处理会导致税务纠纷，无疑会增大学校财务管理风险，学校存在潜在损失和声誉受损的隐患，不利于机构持续稳定发展。存在的主要问题有：一是学校重视程度不够，税务风险防范意识薄弱。学校层面，包括财务人员在涉外税收筹划和税务风险控制上意识不够，不清晰纳税义务，不能在合作协议中合理确定外方纳税责任，容易忽视代扣代缴义务，增大了学校及机构的税务风险和法律风险，加大了管理和控制的难度。二是税收法规政策不明确加大了执行风险。当前，在中外合作办学涉税问题上存在地区管理政策差异和税收法规政策不明确的问题，学校与税务主管部门之间在政策理解上也存在差异，涉税沟通交流不足，税务征收具有不确定性，双方博弈的难度较大。三是政策学习不足、能力欠缺。财务人员一般对涉税事项在实务和政策上接触较少，即便是税务管理专岗人员在税收法律法规掌握和实务操作上也存在着不足，对涉外税务管理更需要提高水平。另外，在机构未来发展过程中，随着业务的不断拓展，新的涉税事项会不断出现，给涉外税收管理同样也带来了不确定性。

（七）机构财务管理队伍建设不足

当前，机构现有的财会队伍力量已不能满足工作需要，面临的问题也日益突出，制约了机构的发展，主要表现在：一是对机构财务管理队伍建设重视程度不够，财会队伍力量长期薄弱。二是学校财务对机构财务服务支撑不够。由于是在异地办学，机构财务与学校财务联系不够紧密，对委派会计财经政策和业务培训不足，对机构事业快速发展所需要的各项管理和业务了解不足，支撑不够，延伸管理和服务的积极性、主动性差，复合型人才梯队培养欠缺等，导致多项财务管理与服务职能未有效开展。三是机构财务体制机制建设不到位。与财务管理相配套的机构内控建设和财务监督工作长期不到位，财务人员的身份属性不明确，容易受到干扰，财会工作独立性不强，阻碍了财务人员作用的发挥。

三、优化中外合作办学机构财务管理的策略

加强机构财务管理工作，是高校进一步完善治理体系、提高治理能力现代化的需要，是优化资源配置、提高资金使用效益、推动机构可持续发展的现实需要。为满足高校对二级单位财务管理和监督、定价、绩效评价等需求，践行“高端化、国际化、本土化、特色化”的新发展理念，把机构办学做大做强，开创国际交流合作工作的新局面，高校财务应进一步解放思想，积极参与到机构管理工作中，为机构健康发展发挥应有的服务、支撑和保障作用。

（一）树立全局观念，深化机构体制机制改革，优化治理体系

机构作为学校二级学院，是一个相对独立的整体，其财务管理工作应建立一种更加优化的财务管理体制，该体制既与机构组织结构的特性相适应，又与机构的战略管理相适应，强化宏观调控，统一运筹资金，综合平衡、协调各方面利益，实行科学决策，在科学配置有限资源基础上确定集权与分权。为有力支撑机构的运行和发展，一是要进一步理顺学校与机构之间的校院两级管理体制。二是机构应在学校领导、职能部门指导和监督下，进一步理顺机构内部治理结构，优化、创新管理模式，建立一套责任清晰、协调顺畅、管理高效的管理体制和人财物相对独立、责权利相互统一的长效运行机制。三是建立健全涉及财务重大事项决策前的财务审核监督机制。学校财务应积极参与到机构的发展规划中去，比如扩大招生规模前对成本投入、资源配置方案进行审核，对调整收费标准的收支平衡方案进行审核等。

（二）促进机构财务管理能力提升，提高管理效能

1.强化学校与机构全面预算与绩效统一管理。全面预算与绩效管理贯穿于学校经济活动的全过程，是学校实施各项任务的前提和依据，直接影响学校的财务收支和可持续发展能力，是实现学校战略的重要保障与支持。在校院两级财务管理模式下，在权力下放和资源配置下沉的同时，学校应坚持两级管理下的政策统一性，机构应做好全口径预算管理工作，要将学校全面实施预算绩效管理的要求落实到位，构建科学、合理、有效的预算管理体系。一是加强对机构预算管理工作的指导和管理，科学编制预算。在机构内要筑牢预算管理意识，将预算管理工作贯穿于机构管理的全过程，实行综合财务预算，夯实预算编制基础，提升预算管理的深度和广度，各类收支、结余、分配均纳入机构预算管理。编制预算时，应从全局出发，既要紧密结合学校事业发展和建设的需要，又要考虑机构财力的可能，进行综合平衡，通过制定科学的预算编制程序，提高预算编制的真实性、合理性。二是建立健全机构预算绩效评价和考核监督体系。预算的编制工作更加注重绩效考核，细化预算资金的开支范围，强调预算资源分配与支出结果之间的有机联系，收支项目与单位预算实行指标化、目标化管理，促进评价结果应用，实施责任追究制度，建立健全资源配置和使用的自我约束机制，切实维护预算的刚性约束，提高资金使用效益。三是在校院两级之间明确责权利，促进机构独立发展。在机构预算管理上，应明确将机构作为二级单位进行独立核算，实行二级预算管理，收支两条线，在学校与机构之间就收入和支出项目进行切割，明确机构收入来源项目、承担的支出项目、学校投入的重点和方向等内容。

2.进一步拓展对机构的财务指导。随着机构办学规模的不断扩大和政产学研合作内容的不断丰富，学校应进一步提高机构作为二级单位的财务管理自主权，开展全成本独立核算，充分调动机构办学的主动性和积极性。在新发展理念下，财务管理需求和要求均不断提高，机构财务已从原来简单的会计核算向综合性、复杂性方向发展，因此，学校财务应进一步延伸和拓展对机构财务的指导和管理。一是要促进机构财务管理能力建设。二是加强对机构财务各项业务工作开展的指导。指导机构与学校同口径、同要求实施全面预算和绩效管理，开展全成本核算，指导机构开展税收管理、收费管理、定价管理、票据管理、合同管理、采购管理、资产管理、合并报表、财务信息公开、财政专项资金管理等业务；指导机构开展科研经费核算和间接费管理，制定针对机构的财经分配政策等内容，建立健全规范的管理体系、政策和工作流程，满足机构发展在财务管理上的各种需求，提升机构财务管理的能力和水平。

3.加强全成本核算和结果应用。一是要强化全成本核算的意识。二是合理确定全成本核算范围，强化核算基础。按照《政府会计制度》和《事业单位成本核算基本指引》等政策要求做好成本核算和费用归集的基础性工作，准确把握成本的构成和核算对象，正确划分各种费用支出的界限，科学、准确地归集直接费用和间接费用，除机构直接费用和间接费用外，还应按照比例分配法、工作量分配法等合理分摊学校间接费用，据此准确掌握机构办学总的生均培养成本，也可以进一步细化至各专业培养成本，为中外合作办学定价改革打下坚实的基础。三是将全成本核算工作常态化。学校财务与机构应建立完善全成本核算的常态化机制，明确组织体系和责任分工，实行成本分析跟踪管理，为招生规模和学费标准动态调整测算收支平衡点，发挥价格杠杆作用，为机构发展规划做出科学决策提供财务支撑。四是准确核算涉外成本项目。按照合法性、相关性和合理性原则，准确核算外方合作成本，为中外合作办学定价自主权改革奠定基础，促进收费标准科学定价，使外方合作费用支付更加合理。

4.加强二级财务机构和财会人员队伍建设。一是加强财务内设机构和岗位设置。二是注重复合型人才的培养。三是转变现有的财务核算管理模式。在相同的财务管理系统下，在机构设置分账套，由学校财务对机构的业务、资金和财务活动进行集中管理，实现机构财务数据信息的实时传输、实时监控，保障规则的有效落实，最大限度地保证会计人员的独立性。

（三）加强财务监管，有效防范各类风险

1.科学合理分配办学合作费用。在中外合作办学过程中，学校财务应加强对合作费用的分配与管理，研究制定科学的方案，有效防范支付风险，促进双方长久合作和机构可持续发展。一是合理确定分配基础。分配的基础一般不易扩大，应仅限于机构本身直接产生的收入，不应包括生均拨款等中央财政性投入。为促进合作共赢和机构可持续发展，本着共同培养学生、平等合作、互惠互利的原则，建议将机构内研究生学费、地方政府专项投入的与机构有关的办学经费和补贴作为分配的收入基础，扣除双方约定分担的共同费用，例如机构办学过程中发生的办公运行、学校收取的房租、实验室平台建设等直接支出，作为分配的基础。二是达成双方认可的分配比例。理论上来讲，分配比例的确定应是基于双方成本和工作量的最优平衡点。由于中外双方之间办学成本的可比性比较差，机构全成本核算的基础薄弱，基于成本比较确定分配比例的难度较大，实际操作的可行性不高。因此，可以尝试按照双方在机构办学中的工作量占比作为分配比例，计算确定支付外方高校的合作费用。有关分配的基础、分担费用、工作量确定等内容应由双方达成共识，履行学校决策程序后在合作协议中明确约定。三是明确支付过程中的汇率变化风险。一般情况下双方会在合作协议中明确以实际支付日的汇率为准，不进行因汇率变动引起的价格调整。如果汇率波动较大，可考虑采取风险转移策略，具体调整方案由双方协商确定。

2.加强税收管理，防范税收风险。鉴于中外合作办学涉外税收具有一定的特殊性和复杂性，学校应充分利用现行法律法规，加强风险管控，努力做好以下几点：一是提高税收法律意识。学校和机构应提高思想认识，重视涉外税收筹划和规范管理，加强风险管控，从源头上规避风险。二是加强涉外税收政策学习。财务人员应深入学习《中外合作办学条例》，学习了解中外双方政府间的税收协定，学习掌握国家有关涉外税收法律法规，这是有效预防风险的前提条件。三是做好双向沟通与协商。鉴于前述税收政策上的差异性和不确定性，学校应与税收主管部门之间、学校与合作方之间，以沟通为桥梁，促使合作方了解并遵守我国的税收法规，消除信息不对称和政策理解上的差异，合理规避风险。四是合理确定外方纳税责任。应明确告知外方纳税义务，配合学校落实，并在双方合作协议中明确涉税法律风险，做到应缴尽缴，从制度上预防风险，从结果上避免风险。五是在实务中做好税收处理和研判。针对合作办学中常见的支付外方人员薪酬的不同形式和支付外方合作费用等，准确把握相关政策，按照我国税法规定，做好分类处理，履行好代扣代缴义务。同时对合作办学中出现的非居民特许权使用费、人才教育培训、学术资源本地化共享、科技成果转化、科研协同创新等收入税收问题做好研判，避免因违反我国税收法规产生严重不良后果和造成严重不良影响。

3.加强对机构的财务监督力度。财务监督是财务管理的重要职能之一，是对单位经济活动的全过程进行有效的反映、监控和督促，是规范单位财务管理、促进单位健康发展的保证。机构作为学校的二级单位和独立核算非法人单位，特别是异地办学，学校在加强对机构财务管理工作的同时，也应强化对机构的财务管理监督工作，促进其规范性发展，有效防范各类风险，提升资金使用效益，助力机构健康可持续发展。一是强化机构财务自我监督，提升意识水平，提高规范管理的自觉性和主动性。机构财务通过实施二级单位财务独立核算、全成本核算、二级单位财务信息公开、预算绩效管理、内控建设，落实党风廉政建设要求等强化机构自我监督，建立和落实财务责任体系。二是学校财务要丰富监督的手段、内容与方式。学校财务应运用管理会计工具来加强对机构的财务监督，通过实施定期或不定期财务稽核、财经工作检查、资金存放审查、预算绩效评价、财务分析、全成本核算、财务委派等手段，通过实施重大事项报告制度、轮岗制度、预决算审核制度、财务巡查制度等强化学校主体监督，强化事前、事中监督，监督重心前移，注重监督结果应用和整改落实。特别是对于涉及财务相关重大决策事项，应实施财务、审计等审核联动机制，从源头上管控风险。三是落实其他监督主体职责和举措。通过对机构实施经济责任审计、内控建设评价、校内巡查、预算绩效评价审计、述廉述职等强化其他监督主体监督等，加强对机构的财务管理监督力度，有效防范各类风险。

四、结语

随着机构办学不断向更深层次发展，特别是在异地政产学研合作更加深入，合作内容更加广泛，对高校与机构财务提出了更大的挑战，也是更大的机遇。高校财务应进一步解放思想，牢固树立全局观念，努力践行新发展理念，顺势而行，主动作为，从建立健全机构财务管理体制机制入手，强化联动机制和融合思维，促进机构财务管理能力提升，加强财务监督，有效防范各类风险，提高管理效能，增强机构造血功能和自力更生能力，助力机构事业高质量、可持续发展，为高校“双一流”建设保驾护航。