财会监督视角下完善事业单位全面预算管理的探讨

张林 （高级会计师） （当代中国与世界研究院 北京 100037）

事业单位的财会监督是国家治理体系的重要组成部分。目前我国财政面临减收增支的压力，事业单位需要强化成本管控、优化资源配置。预算管理是事业单位内部运行治理体系的重要组成部分，是完善事业单位管理规范性、提升事业单位资金使用效益、优化事业单位资源配置的有效抓手。因此，加强财会监督、完善预算管理被赋予了更重要的意义，本文基于财会监督视角，结合我国全面预算管理发展现状分析了事业单位预算管理存在的问题并就预算管理完善提出了建议。

一、全面预算管理的内涵、政策及实践

（一）全面预算管理的内涵

事业单位的全面预算管理，是在单位的战略目标引领和中长期发展规划指导下，对事业单位的各类业务活动以财务指标的形式进行系统、全面的规划，同时，对各类业务活动的整体进程进行全项目周期监控和管理，将实际执行进度与设定预算指标、绩效目标之间进行对比分析，指导事业单位的运行与发展，以帮助单位管理层提升管理能力、最大程度上实现中长期发展规划和战略目标。全面预算管理是事业单位实现现代化管理的重要抓手，是实现中长期发展规划的基准和参照，是单位决策层领导和治理能力的直接体现，是对单位运营发展情况进行绩效考评的重要标准。事业单位实施全面预算管理，一方面能促使其内部管理向着科学、合理、健康的方向发展，提高事业单位的治理水平和运行效率；另一方面能使单位的业务活动与财会工作有机结合，让预算真正成为财会核算的直接依据和财会监督的主要内容，为实现单位资源的优化配置和事业发展战略目标提供保障。

（二）全面预算管理的政策指引

2017年9月至2018年6月，财政部先后印发《管理会计应用指引第200 号》至《管理会计应用指引第204 号》，详细介绍了预算管理、滚动预算、零基预算、弹性预算和作业预算的原则及方法；2018年9月，国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》；2019年7月至2020年2月，财政部先后印发了《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》和《项目支出绩效评价管理办法》等一系列规范和完善预算绩效管理的办法。以上举措为事业单位预算管理提供了详细权威的制度依据和具体全面的方法指引，对促进事业单位加强预算管理工作、提升预算管理水平、实现中长期发展规划提供了顶层设计和制度依据。

（三）全面预算管理的实践

我国预算管理的发展过程经历了从政府大力推动到市场竞争条件下企事业单位的主动参与、创新及应用等阶段，目前预算管理的会计改革与创新成为了热潮，各类企事业单位也积极地进行了探索与尝试。海尔集团鼓励员工发挥自己的创造力，通过创新预算管理方法为企业提供新的利润增长点（冯巧根，2018）。福建省某市自2015年起不断修订财政支出绩效评价管理办法，确定全面实施预算绩效管理的时间表和路线图，对所构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系进行了详细阐释（张丽芳，2021）。中国水产科学研究院南海水产研究所开发应用预算报销一体化系统实现了预算管理智能化转型的第一步，并探索通过增强信息识别和提取功能、提升信息处理和存储能力、深化业财融合、提高预算分析能力促进预算管理向全面智能化转型（邹雨洋，2021）。这些有益的创新变革与实践为事业单位完善全面预算管理提供了借鉴和参考。

二、事业单位全面预算管理存在的问题

（一）全面预算管理机制不健全

全面预算管理是一项全面性、系统性、综合性的工作，包括战略规划、经营目标、运作计划、全面预算编制、全面预算监控、全面预算调整和全面预算绩效考核等流程（孙芹，2022），具有业务活动全覆盖、跨部门协作、前瞻性预估、长远性规划等特点，实务中，事业单位因编制、体制、机制等原因出现各种预算管理落后及预算监控不能有效发挥作用的问题。

首先，预算管理权责划分不清导致预算管理工作机制不健全。一是由于预算的编制考核和监管以资金流为主线，单位往往会直接分派财务部门统筹负责全面预算管理，财务部门囿于权力限制，难以有效推动建立跨部门协作机制，从而导致预算执行部门缺位。二是根据“谁申请，谁编制”和“谁支出，谁负责”的预算管理原则，由预算执行部门负责预算编制与考核，导致在预算审核和监管环节财务部门缺位。三是预算执行授权审批制度流于形式，预算调整审批缺乏监管、约束机制，预算指标的调整刚性约束不足，缺乏健全有效的预算分析、反馈、报告和监督体系等。

其次，已经建立的工作机制未能及时更新。一是管理制度老旧。事业单位一般具有业务性质单一、资金预算恒定的特点，受传统观念束缚较多，自我更新能力欠缺，如疏于检查修订已有的制度，编制预算直接套用以前年度数据和指标，从而导致预算缺乏借鉴反馈和动态调整，进而出现不能对预算目标进行有效考核、无法落实预算责任等一系列问题。二是预算编制人员缺乏学习和培训，人员缺乏轮岗和对新政策新要求的培训，缺乏预算监督意识及全流程预算管理概念和认知，完成的预算编制工作不能满足新的政策要求，预算指标不具科学性和可操作性，容易掣肘单位事业发展。

最后，重视程度不够导致已经建立的工作机制流于形式。一是“重预算编制、轻预算执行”，预算编制是对上对外申报资金的必要流程，在单位内部受重视程度较高，而预算执行和绩效考核一般受关注较少，且由于受单位内部沟通不足、信息不对称、业财融合度低等限制，导致对预算执行缺乏有效管理。二是重视对预算目标完成情况的考核，缺乏对预算执行过程中科学性、合理性的考核，可能会产生预算执行过程中的问题和风险。三是轻视预算管理的考核内容、考核奖惩制度的落实。考核奖惩机制落不到实处，考核方法不适用，考核过程、考核结果不能做到公开、公平，考核结果缺乏强有力的监管和应用，致使预算管理体系的全面实施不能发挥效用。

（二）预算绩效评价考核体系缺乏科学性

预算考核指标是连接不同部门和连接过程管理与结果管理的桥梁。财政部印发的《预算绩效评价共性指标体系框架》从财政预算、项目支出和部门整体支出角度均提供了指标体系框架，为规范和加强预算绩效评价工作、推进预算绩效管理提供了标准化和权威性的参考。多数事业单位对预算绩效评价考核仅停留在绩效指标设定层面，根据其社会性、公益性的职能定位和业务类型，框架中所适用的指标并不多，构建的部分指标缺乏科学性和可操作性。一是指标设定宽泛化、形式化、表面化。未根据单位中长期规划、实际业务情况和成本效益原则设定绩效指标，并且对预算绩效指标的设定缺乏科学性、经济性、可行性的审核，预算指标选定片面地停留在业务执行层面，未深入挖掘业务背后潜在的社会效益、经济效益等指标。二是指标选取阶段缺乏科学性和可行性，很多事业单位能够主动进行全面预算绩效评价考核体系的构建，但其考核指标的选定停留在依靠财务部门历史数据和编制人员经验为主的阶段，并未引入其他单位、其他部门尤其是第三方评价机构参与其中，这使得绩效指标的建立缺乏科学性和可行性，业务部门在不切合实际的绩效指标指导下执行预算较为困难，并导致全面预算管理考核难度大大增加，事业单位资源优化配置的功能也受到影响。三是缺乏考核全流程设计和执行约束力，事业单位预算绩效管理较为重视指标设定与考核，缺乏考核体系的设计和绩效管理批复、中期监控、期末自评和绩效再评的全流程闭环设计，进而导致预算绩效考核的科学性和可操作性无法得到保障，不仅不能提升单位管理能力和效率，还会导致单位事业发展受阻。

（三）全面预算管理信息化建设滞后

全面预算管理需要事业单位各部门协同配合，需要预算、资金、资产、业务、人事、内控等信息有效衔接，需要及时的信息反馈来反映预算执行进度及预算监管与考核情况。事业单位囿于规模小、员工少、经费不足、业务活动差异明显等特点，信息化建设普遍局限于预算管理系统、账务核算系统、资产管理系统、人力资源系统等，未能形成互联互通、有效对接的信息化系统，这种局限性也是导致全面预算管理滞后的原因之一。首先，信息化滞后导致预算管理与监督成本提升。如果预算管理信息化系统不健全，事业单位仍处在人工编制预算、核算预算进程与差异率、传递预算执行信息阶段，不仅会产生大量人工成本，还不利于信息的整合和利用。其次，预算管理与监督缺少渠道。现代化的监管理念提倡全链条、全过程、全覆盖的管理，单位各项业务活动发生时点均是全面预算管理监督的最佳时点，各单项管理信息系统有缺失或断点均会造成预算管理与监督缺乏及时有效的监督渠道，使得单位在接受和处理信息时处于监管空白点或出现监管滞后的情况，进而导致增加监管成本甚至监管缺位。最后，失去预算管理与监督的价值和意义。真实准确的数据和公开及时的信息是监管的重要内容，各信息系统不联动、不对接，势必导致数据的关联性和时效性比较差，滞后的数据信息不仅会拖延单位资金使用和资源配置的效率，还会导致监管价值的丧失。

（四）全面预算管理人才匮乏

事业单位全面预算管理的一个难点在于缺乏专业强、业务精的综合性素质人才。全面预算管理需要单位各部门同步参与、通力协作，从预算指标体系建立、预算编制、预算执行、预算调整到考核与分析需要依靠单位全体员工，需要财务知识和预算知识，更需要与单位战略目标、中长期发展规划、业务活动和信息系统、操作技术相结合。事业单位的预算管理工作，主要还是依靠财务人员或者预算专员，导致预算工作流于形式，预算执行不严格、不规范，决算真实性、完整性、准确性较差等问题普遍存在（杨瑞金，2021）。此外，信息化时代，事业单位运用信息化手段将资金核算数据、资产管理数据、业务活动进度和预算执行信息等整合到单一平台，需要员工具备驾驭先进技术、海量数据分析、知识整合利用等综合能力，对参与预算管理的员工提出了新的要求。

三、财会监督视角下完善全面预算管理的建议

（一）坚持党建引领，健全工作机制

2020年4月30日印发的《关于加强中央和国家机关所属事业单位党的建设的意见》要求加强党对事业单位的领导。事业单位预算管理工作要提高政治站位，引入财会监督理念，从思想认识层面加强对全面预算管理工作的重视程度，以党建引领全面预算管理和财会监督工作，促进全面预算管理工作落到实处、取得实效。事业单位应根据职能定位和战略发展规划制定年度发展目标、年度预算计划及实施方案的动态工作流程，明确单位各部门、各岗位工作职责和权限，梳理单位授权审批流程和监督管理流程中的风险点，完善预算管理制度、流程和工作机制，选用适用的预算管理理论、方法、案例，建立预算管理决策议事机制、集体决策机制、实时跟踪定期考核随时纠偏的执行管理机制以及评估考核机制，保障预算管理效果的实现和预算监管价值的实现。

（二）建构指标体系，完善考核管理

预算绩效评价是预算绩效管理的重要方面，需要采用科学合理的绩效评价标准、指标体系和评价方法，对预算的编制、执行、结果和应用等各个环节进行评价，以保证绩效评价结果的客观和公正（牟林娜，2022）。预算绩效考核指标体系是检验预算编制科学性、执行合规性、监控有效性的重要基础和依据，指标体系设定的科学性、合理性、规范性是检验预算管理与监督效果的关键影响因素。一方面，事业单位应根据建立的动态工作流程将年度预算计划分解细化量化成切实可操作、可衡量、可考核的预算指标，预算指标体系应由各部门共商共建，必要时引入外界专家或第三方机构优化，最终汇总确定科学、合理、可操作、可考核的预算指标体系。另一方面，单位要完善预算绩效考核评价管理，建立内部审计、纪检监察和预算监管联动机制，通过专项审计和不定期检查对预算管理效果进行评估，落实预算绩效评价结果的奖惩制度，将预算管理考核结果与员工绩效考核有效结合，以绩效激励保障预算绩效评价管理的落实。

（三）重视技术建设，推动实时监管

互联网、大数据、云端技术等新兴技术的应用与发展成为趋势，各行各业都在探索技术赋能的实现路径，事业单位的管理层也要顺应科技发展潮流，积极主动优化信息系统建设，推动预算管理与财会监督线上化、实时化、一体化、智能化。首先，摒弃传统落后的线下预算管理与财务数据采集模式，简化对接流程，提高工作效率，释放更多劳动力从事预算分析、管理与监督工作，有效压减内部运营成本，更好地发挥预算管理和财会监督职能。其次，运用新技术积极构建一体化、全链条、全流程内部预算管理平台，嵌套单位的中长期发展规划和年度预算绩效评价指标体系，建立实时联动、信息共享、进度可查的内部信息管理模式，减少内部沟通成本，整合无效资源、优化资源配置。最后，管理层要重视并挖掘信息技术在全面预算管理和财会监督管理中的优势，探索信息技术在提升预算管理能力、实现监管效果方面的个性化应用，充分发挥信息化手段在风险防范和实时监管方面的重要作用。

（四）加强员工培训，提升综合素质

事业单位人员流动性较小，轮岗实现难度大，在经济体制深化改革的背景下，事业单位应注意加强员工培训，提高预算管理参与人员的整体思维和监督理念，丰富其岗位专业知识和预算管理知识，提升其综合分析管理能力，以确保全面预算管理框架下的预算管理工作落到实处。首先，事业单位应将参与预算管理工作的财会人员和业务人员的综合素质培养与建设作为一种前置性和持续性的工作，开展专题财会监督和预算管理的培训，为全面预算管理和财会监督的有效融合提供坚实的人力支持。其次，信息化智能化时代背景下，事业单位要挖掘智能化管理手段的优势，强化对员工工作模式和工作流程的引导和培训，提升财会监督机制的覆盖范围，提高内部监管层面的技术赋能效果和技术管理效率。最后，事业单位要注重复合型高素质人才队伍建设工作，不断提升系统思维能力，及时更新现代化治理和监管理念，学习运用智能化管理手段，推动事业单位发展提质增效。