教育贷款纳入个人破产免责例外之争议

凌梓燊

广东禅都律师事务所，广东 佛山 528000

一、个人破产免责制度的功能与教育贷款免责例外之争

作为全国首部关于个人破产制度的规范性文件，2021年3月1日起施行的《深圳经济特区个人破产条例》其立法过程及条文内容受到各界广泛关注。其中，是否将“学生教育贷款”列入个人破产免责例外范围，即教育贷款是否属于个人破产免责之债，是本次立法的争议焦点之一。虽然《深圳经济特区个人破产条例》最终允许教育贷款债务在个人破产程序中可获得免除，但该立法选择并非各界共识。在未来的全国性个人破产立法范畴，这个问题可能还将引发争议。

（一）个人破产免责制度及其功能

个人破产免责是指在破产程序终结后，对于符合法定免责条件的诚信债务人未能依破产程序清偿的债务，在法定范围内予以免除责任的制度。与企业破产不同，个人债务人经破产清算后仍保留自然人主体资格，因此个人破产清算无法像企业破产清算一样通过注销主体资格以卸下债务承担包袱。个人破产人经清算后虽保留一定的维持基本生存的财产，但仍可能负担着数额较大的未清偿债务，若该部分债务无法免除，就会危及其自身的生存权与发展权。同时，个人破产免责制度有利于解决司法实务中“执行难”的问题，从而提高司法效率、节约司法资源。因此，个人破产免责的出现是个人利益与社会公益的双向选择。在私营经济不断发展、越来越多的个人参与市场经济活动、超前消费观念越发普遍的今天，建立个人破产制度，推行个人破产免责已成为大势所趋。

（二）教育贷款免责例外之争

免责例外是个人破产免责规范构建的重要内容，也是个人破产制度确立与运行必不可缺的一环。如果缺乏必要的免责例外规则，将会导致部分债务人通过恶意利用个人破产制度逃废债务，对债权人合法利益与国家经济秩序造成消极影响。在实践中，无论是大陆法系国家还是英美法系国家，都在个人破产立法中制定免责例外条款，以防止逃废债行为的发生。

在免责例外问题上，教育贷款能否通过个人破产程序免除一直是理论界与学术界争议的焦点所在。赞成教育贷款应免责的观点认为，按照现代个人破产“拯救诚实且不幸者”的理念，只要债务人不存在滥用个人破产制度恶意举债与逃债的情形，理论上就应被允许免责。况且从现实角度出发，近年来高校应届毕业生就业难或者就业后收入低的情况越发普遍，若“一刀切”地将教育贷款纳入个人破产免责例外，则债务人的还款压力将严重影响其正常生活，不符合个人破产制度建立的初衷。甚至从宏观角度分析，教育贷款的免责例外容易挫伤学生群体接受高等教育的积极性，进而影响国家高等教育事业乃至科研水平等综合国力指标的发展进步。

支持教育贷款应纳入免责例外的观点认为，高等教育的成本应当由其受益者而非政府承担，应当督促学生承担偿还责任，从而防止高校毕业生通过滥用个人破产制度恶意逃避还债义务。此外，免责例外还可以“保障银行放贷的积极性，确保教育贷款资金池不枯竭，缓解国家财政压力，未来的高校学子可持续获得财务支持，最终还是维护债务人的利益”。[1]

可见，无论支持或反对教育贷款纳入个人破产免责例外，均可以找到较为充分的理论依据。笔者认为，从立法层面确定教育贷款是否应当纳入个人破产免责例外，应立足我国教育贷款制度的现实情况，基于合理性、可行性分析进而探索并确立符合我国国情的相关规定。

二、我国教育贷款制度纳入免责例外的合理与否分析

我国教育贷款的主要形式是国家助学贷款。国家助学贷款是由政府主导、财政贴息、财政和高校共同给予银行一定风险补偿金，由银行、教育行政部门与高校共同操作的专门帮助高校家庭经济困难学生的银行贷款。可见，我国的国家助学贷款由国家财政兜底，具有鲜明的非市场化色彩，明确这一特征是正确分析国家助学贷款纳入个人破产免责例外合理与否的前提。

（一）国家助学贷款的实施情况

关于我国国家助学贷款政策的实施情况，本文主要从规模与违约率两个角度展开探讨。规模方面，根据教育部下属的全国学生资助管理中心发布的《中国学生资助发展报告》，2020年全国普通高等教育资助资金来源中，国家助学贷款仅占30．4%，占比较低。同样是依据上述报告，近五年来我国通过助学贷款继续求学的人数逐年递增。然而，每年获得助学贷款大学生人数在全国年度普通高等教育资助总人数中的比例，最高仍不足15%。可见，尽管国家助学贷款发展迅速，然而其体量偏小、涉及人数较少，加之背后有国家财政兜底，债务人的违约行为的负面影响有限，故将国家助学贷款纳入个人破产免责例外特别规制显得缺乏必要。

违约率是考量国家助学贷款是否需要纳入免责例外的重要因素。国家助学贷款制度运行初期，国家助学贷款违约率连年走高。不过，随着个人信用制度的日趋完善与国家对助学贷款制度的不断调整，部分地区在降低助学贷款违约率方面取得不错的成果：根据2016年广东省教育厅发布的数据显示，广东十年期间国家助学贷款违约率不超过1%，在全国信用体系中排名位居前列，[2]其他地区如湖北、安徽等助学贷款不良率亦长期保持在低位。由此可见，在国家助学贷款的违约问题可以通过其他途径得到有效处理的前提下，无需再通过个人破产免责制度予以特殊规制。

（二）教育贷款纳入免责例外的域外立法实践

教育贷款纳入免责例外的制度在全球范围内的实践效果亦是我国是否应当效仿的重要参考。全球目前只有英美等少数几个国家采取“严格主义”立场，把教育贷款列入免责例外条款，以偿还为原则，免责为特例。如现行的《美国破产法典》第523（a）（8）条规定，教育贷款须经法院作出认为存在“极度困难”情形的决定，方可享受破产免责待遇。[3]

美国严格限制教育贷款债务从个人破产中免责的模式，初衷在于解决教育贷款高违约率、低偿还率的问题，保障教育贷款的持续发展。然而，面对疫情冲击下严重的通货膨胀与就业困难，美国的个人破产制度并未发挥上述作用，联邦政府不得不绕开破产法的规定，通过行政命令暂停甚至减免教育贷款还款。自2020年3月以来，联邦政府多次暂停教育贷款还款，暂停期间利息停止增加，拖欠债务的催收也被搁置，教育贷款事实上已被冻结了2年[4]。由此观之，纳入个人破产免责例外并非解决教育贷款追收困境的关键，盲目动用破产免责例外规则，甚至可能起到反效果，损害破产法的权威性。

（三）国家对教育费用问题所持立场

教育贷款的本质作用是为学生提供教育费用，对于如何保障学生教育费用充足这一问题，我国长期以来秉持“开源节流”的方针，即放宽对包含助学贷款在内的教育费用的政策限制，同时对高等教育学费的定价实行严格控制。

开源方面，考虑到新冠肺炎疫情影响，近两年国家助学贷款还款政策显著放宽，且并未特别关注国家助学贷款违约问题。同时，财政部、教育部、人民银行、银保监会于2021年9月联合发布的《关于进一步完善国家助学贷款政策的通知》，大幅提升了全日制普通本专科学生与全日制研究生每人每年可申请的贷款额度，并明确助学贷款适用范围扩展到日常生活费支出。国家对于助学贷款政策的宽松态度可见一斑。

节流方面，主要体现为对高等教育学费上涨的严格限制。2003年前后，随着政府干预的加强，我国高等教育学费在度过短暂的增长期后重归稳定，实际生均学费稳定在4700元以内。据学者实证分析，十余年时间内，不少高等学校学费并未发生改变。部分高等学校虽对学费进行了调整，但规模均不超过1000元，幅度不超过10%[5]。

综上，考虑到我国的立法惯例，如果在个人破产立法中收紧国家助学贷款制度，与我国长期以来对教育费用所持的“开源节流”立场并不匹配，处理个人破产制度与国家助学贷款关系时，应以国家长期实行的宽松政策作为参考的依据。

三、教育贷款不纳入免责例外的可行性分析

如前文所述，把国家助学贷款纳入个人破产免责例外缺乏必要性与合理性，但这并非意味着个人破产法律体系无须对国家助学贷款追收问题作出相应调整。通过制度设计，个人破产法律体系同样可以为教育贷款问题的解决发挥积极作用，提高国家助学贷款实行免责的可行性：

（一）建立健全个人破产债务免责监督与撤销制度

实行这一措施的前提是在个人征信体系进一步发展的基础上建立全国性的国家助学贷款信息系统，通过网络系统对助学贷款及债务人情况进行全程监督。监督系统正常运转时，个人破产立法可以设定一定时间的法定免责监督期，监督期内出现以下情形的，债权人可申请撤销教育贷款破产免责：第一，债务人在申请破产前一定期限内存在隐匿转移财产、恶意消费等不良行为，或者在监督期内实行上述行为的；第二，债务人在监督期内合法获得大笔意外财富，用于偿还债务不会影响自身及家庭成员基本生活水平的。此外，债务人也可以在监督期内自觉恢复偿还教育贷款，以求删除破产记录、优化个人信用。综上，健全的免责监督与撤销制度可以有力打击贷款人逃废债务的行为。

（二）完善个人破产的债权受偿顺位体系，规定国家助学贷款债权优先于普通债权受偿

对于不同性质债权的清偿顺位的规定一向是破产制度的重点条款，根据我国现行《企业破产法》第一百一十三条①《企业破产法》指的是《中华人民共和国企业破产法》。，直接关联国家财政与社会公共利益的税收债权仅次于职工债权，名列第二。未来我国个人破产立法亦可以参照《企业破产法》的立法精神，把具有公益性色彩的国家助学贷款债权受偿顺位适当提前，使其优先于普通债权受偿。此举可以增强对债权人合法权益的保护，提高银行放贷的积极性，确保国家助学贷款制度的正常运行。

（三）构建个人破产立法与《刑法》相配合的追责机制，加大对逃废债行为的惩处力度

对于恶意利用破产程序规避还债义务的行为，我国《刑法》第一百六十二条规定②《刑法》指的是《中华人民共和国刑法》。，公司、企业通过隐匿财产、承担虚构的债务或者以其他方法转移、处分财产，实施虚假破产，严重损害债权人或者其他人利益的行为构成虚假破产罪，需承担刑事责任。该规定尽管仍有待细化，但其实现了《企业破产法》与《刑法》之间的连结，完善了对利用破产逃废债务行为的追责体系，因此，个人破产制度构建亦不能忽略《刑法》所能起到的作用。由于我国现行的破产制度只针对企业破产，故虚假破产罪亦以公司、企业为主体，这使得个人破产中的逃废债行为无法直接适用该法条进行追究。未来的个人破产立法应当注意对虚假破产罪条款进行适当修改，将个人破产纳入其中，从而形成制度威慑，防止助学贷款债务人通过个人破产程序逃废债。

四、结束语

个人破产法律体系可以通过多种措施助推国家助学贷款追收问题的妥善解决，而不必将国家助学贷款纳入免责例外。另外，如果现实条件允许，我们亦可探索引入个人破产重整制度与和解制度的可能性，从而促使债权人与债务人之间达成如何清偿助学贷款的合意，最大程度保障各方主体合法权益，亦能为国家助学贷款追收问题提供个人破产制度框架下新的解决途径。