多重机制协同减贫模式：政策工具与逻辑机理——广东减贫治理成功的一种解释范式*

张开云 邓永超

习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上向世界宣告，脱贫攻坚战取得全面胜利，中国历史性地解决了困扰中华民族几千年的绝对贫困问题，并在党的二十大报告中指出，中国实现了小康这个中华民族的千年梦想，打赢了人类历史上规模最大的脱贫攻坚战，为全球减贫事业作出了重大贡献。中国成功的减贫治理实践吸引了诸多学者的研究关注。有研究认为，中国减贫治理的成功在于构建了有效的回应性治理体系，①王小林、张晓颖：《中国消除绝对贫困的经验解释与2020年后相对贫困治理取向》，《中国农村经济》2021年第2期。形成了政府、市场与社会协同治贫的理念以及“一中心与多部门协同治理”模式。②左停、李世雄等：《以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局——中国脱贫治理经验的基本面》，《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》2021年第3期。与此不同的是，有研究认为保持经济长期持续增长、益贫政策和渐进式推进农村社会保障体系的建立与完善是脱贫成功的关键。③黄承伟：《新中国扶贫70年：战略演变、伟大成就与基本经验》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2019年第6期。有研究认为广东精准脱贫的成功密码是坚持党的领导、增强政治势能及扶贫与党建双管齐下。④岳经纶、吴永辉：《从“‘双到’扶贫”到“精准扶贫”：基于广东经验的中国扶贫之路》，广州：中山大学出版社，2021年，第265-266页。现有研究肯定了中国共产党的领导、多主体参与及治理体系的重要作用，但多在全国层面、宏观层面讨论中国减贫的成功经验，从省域层面总结和讨论减贫治理成功经验有较大拓展空间。从政策工具层面解析减贫治理成功的“密码”有助于更清晰描述减贫治理实践样态。此外，学界认同政府、市场与社会在减贫治理中的作用，特别是行政机制、市场机制及社会机制之间协同形成合力从而实现减贫目标的内在逻辑，值得深入挖掘。

在精准扶贫和脱贫攻坚阶段，广东省委、省政府精心统筹和有效推进，广东所有贫困村实现如期脱贫，还帮助支持云南、四川、贵州等省完成了脱贫攻坚任务，走在全国前列。深入剖析广东减贫治理成功的“密码”，全面解析广东减贫治理模式，有助于为全面推进乡村振兴，促进低收入群体迈向共同富裕与治理相对贫困提供参考。

一、多重机制协同减贫的政策工具与实践样态

广东减贫治理实践就是通过政府发挥有形之手的作用，通过行政机制配置资源，同时借助市场机制、道德机制将更多的市场资源和社会资源配置整合于减贫治理，从而推动区域共富、群体共富的过程。

（一）行政机制工具与实践样态

精准行政机制及其相应的政策工具是广东多重机制精准协同减贫模式的核心机制。广东省委、省政府及扶贫部门创设了《中共广东省委广东省人民政府关于新时期精准扶贫精准脱贫三年攻坚的实施意见》《广东省新时期脱贫攻坚督查巡查工作办法》等系列文件，开发和综合运用了诸多的政策工具。

一是建档立卡。建档立卡是实现贫困治理精准化的重要政策工具之一，也是中国和广东减贫治理体系中重要的技术治理实践方式。国务院下发的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》中明确要求“建立健全扶贫对象识别机制，做好建档立卡工作”。2015年在国务院颁布的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中，再次要求积极“抓好精准识别、建档立卡这个关键环节，为打赢扶贫攻坚战打好基础”。①袁树卓、高宏伟等：《精准治理中农村反贫困政策创新的合法性评价——以县域扶贫建档立卡为例》，《技术经济》2020年第4期。基于上级文件要求，广东省先后制定、印发《关于做好2016年项目和2017年计划数据补充采集录入工作的通知》《关于确认农村建档立卡贫困人口数据和报送2017年脱贫计划的通知》等系列政策，对2277个贫困村约170万相对贫困人口“建档立卡”，为精准扶贫和精准脱贫进行数目字管理、数字减贫治理等政策实施与工具运用提供了制度基础与指引。

二是行政发包。行政发包制是指政府内部上下级之间的发包关系，其本质是上级对下级的责任指定和目标结果考核。有学者认为，行政发包制突出的表现是行政权分配、经济激励和内部控制三个方面。②周黎安：《行政发包制》，《社会》2014年第6期。“五级书记抓扶贫”工作体制本质上就是一种行政权分配、经济激励和内部控制的行政发包制度安排。通过层层签订脱贫攻坚责任状的形式，中央统筹、省负总责、市（地）县抓落实的管理体制“自上而下”地得到落实。③王小林、张晓颖：《中国消除绝对贫困的经验解释与2020年后相对贫困治理取向》，《中国农村经济》2021年第2期。广东在推进精准扶贫工作过程中，采取的是一个市（如广州市、深圳市等）的具体部门或省直属部门（如省委组织部、省纪委等）对口“包扶”非珠三角地级市（如广州对口帮扶清远、梅州）或贫困村的做法。从治理角度看，如此制度安排便于上级或扶贫部门对减贫绩效与目标进行管理和考核。有学者认为，这种扶贫包干制一方面能最大限度调动行政部门的资源和积极性，大力推动扶贫工作，另一方面也容易增加行政部门本身的工作负担，形成本职工作与扶贫工作之间的冲突。④许汉泽：《行政治理扶贫：对精准扶贫实践逻辑的案例考察》，北京：社会科学文献出版社，2020年,第127页。

三是督查与巡查。督查与巡查是减贫治理和脱贫攻坚目标实现过程中的一种常态化、辅导式政策工具与实践样态。脱贫攻坚能否胜利收官关系到2020年能否如期全面脱贫和实现全面小康目标。为此，广东制定了《广东省新时期脱贫攻坚督查巡查工作办法》。该《办法》规定，督查巡查工作主要采取召开座谈会、实地调查、问卷调查、个别访谈、受理群众举报、随机访或者暗访等形式开展，对脱贫攻坚重点工作进行专项督查，根据需要不定期开展。可以说，常态化督查和巡查机制是广东有力推进攻坚节点任务完成的重要政策工具。

四是考核与评估。考核、评估与问责是政府绩效管理的重要环节和治理工具，往往由政府自身或借助第三方运用多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济等影响和效果进行测量、分析和评价，对提高治理效能具有重要作用。有学者认为，考核、评估与问责是一种“上下互动”机制，有助于提升扶贫绩效、避免出现较大政策失误。①王小林、张晓颖：《中国消除绝对贫困的经验解释与2020年后相对贫困治理取向》，《中国农村经济》2021年第2期。根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于印发〈省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法〉的通知》（厅字〔2016〕6号）等文件要求，广东省制定印发了《2016年度扶贫开发工作成效考核实施方案》，对广东省减贫治理总体绩效进行全面考核和有效评估，其中典型的政策工具或考核方式是第三方评估，即委托有关科研机构和社会组织，采取专项调查、抽样调查和实地核查等方式，对相关考核指标数据进行审核、分析和评估。

（二）市场机制工具与实践样态

在压力型体制下，由于基层政府政策执行与资源配置的能力有限，需要借助市场力量与市场机制助力减贫目标实现。政府往往通过培育新型市场主体，对农户进行产业补贴，增进农户的市场参与度，从而改善农户的生计资源。②袁小平、杨爽：《精准扶贫中的社会动员：政府、市场与共意》，《济南大学学报（社会科学版）》2018年第5期。发达的市场基础与有效的市场机制工具是广东减贫治理取得成功的优势。

一是“公司+N”利益联结机制。产业扶贫是减贫治理的重要路径之一，也是提升贫困户收入的重要方式。地方政府一般以扶贫资金投入、产业补贴等优惠政策为条件，积极推动农业企业、农业经营组织与贫困户等市场主体建立利益联结关系，从而帮助贫困户脱贫。在精准扶贫和脱贫攻坚实践中，广东充分发挥市场优势和市场机制作用，聚焦“发展产业脱贫一批”脱贫路径，形成了“公司+基地+农户”“公司+农户”等联农利益机制与实践样态。二是扶贫车间。扶贫车间是减贫治理实践中创设出的重要实践工具，既为农户提供与“种田”相比具有收入比较优势的就业岗位，也便利农户照顾家庭中的老人、小孩等有需要的家人。广东鼓励基层乡镇与贫困村盘活、整合村集体闲置的办公用房、废旧校舍等资源，改造建成“就业扶贫车间”，支持和引导有发展前景、用工形式灵活、适合到村建厂设点的项目。各地涌现出不同产业类型的扶贫车间，为建档立卡贫困家庭提供了更多的生计机会，对于解决“零就业”贫困家庭的生计资源问题发挥了重要作用。三是资产收益扶贫。资产收益扶贫形成于精准扶贫战略实践，是股份制理论与扶贫实践相结合的机制工具，在脱贫攻坚中具有重要作用。实践表明，通过资产登记入股，让贫困户参与经营并按股分红，更能激发贫困户脱贫、减贫的积极性。此外，从贫困户的真实需求出发，以大米等物质形式补偿其资产出让比简单的现金发放形式更能让贫困户得到实惠，更能体现“以人为本”的情怀。③梁琦、蔡建刚：《资源禀赋、资产性收益与产业扶贫——多案例比较研究》，《中南大学学报（社会科学版）》2017年第4期。四是消费扶贫。消费扶贫是政府、企业与社会组织等主体通过消费来自贫困地区和贫困人口的产品与服务，帮助贫困人口增收脱贫的一种扶贫方式，是具有深厚市场基础和广阔市场空间的广东减贫治理实践中优势鲜明的减贫路径，形成了多种政策实践工具，如：消费扶贫市场（广东东西部扶贫协作产品交易市场）枢纽型消费对接工具；在数字社会情境中发挥重要作用的直播带货等技术治理工具。实践表明，消费扶贫打通了从农户到合作社、从生产者或农业企业到消费者的供应链，促进了帮扶省份间、帮扶区域间的产销对接，联结了小农户与大市场，助推了群体共富与区域协调发展。

（三）社会机制工具与实践样态

社会扶贫本质上是一种社会行动，也是道德（社会机制）作为资源配置机制发挥作用的实践过程。从国家—社会视角来看，社会扶贫是对行政机制配置资源边际效用递减的有力补充，通过道德、自愿配置、筹集及引导社会力量和资源参与减贫治理实践。

一是结对帮扶。结对帮扶是推动精准扶贫深化的社会机制工具之一，通过精准对接贫困村、贫困户的需求，引导社会力量和社会资源与贫困村、贫困户形成结对帮扶关系，参与减贫。自2018年起，广东启动实施“万企帮万村”行动，引导全省民营企业和非公有制经济人士积极参与减贫治理，聚焦农村产业发展、村庄建设、脱贫攻坚三大重点，推动脱贫攻坚和乡村发展。数据显示，广东省发动“万企帮万村”帮扶企业10630家，结对帮扶村8805个，累计投入帮扶资金131余亿元。①《广东“万企帮万村”累计帮扶资金逾131亿元》，凤凰网：http://gd.ifeng.com/c/831HWKFSOL2，2021年1月14日。二是社会组织扶贫。社会组织是社会治理和服务提供的重要主体，在减贫治理实践中有其独特优势，能精准对接贫困对象需求，服务专业性强，服务资源使用效率较高，注重对贫困对象的增能和资产建设，提升其发展的内生能力。广东省积极推动构建政府、社会、市场协同合力的大扶贫格局，形成了多元主体共同参与减贫的社会扶贫体系。数据显示，2018—2020 年，广东省6600多家社会组织开展扶贫协作项目6200多个，共投入资金约269亿元，累计受益贫困人口超1100万人。②广东省社会组织管理局：《广东省社会组织管理局、广东扶贫济困日活动办公室会同100家社会组织开展2021年社会组织参与“广东扶贫济困日”活动动员和倡议》，《大社会》2021年第6期。三是公益慈善扶贫与扶贫济困日。广东重视公益基金与慈善组织对减贫治理的作用，通过众多的公共基金和慈善主体，引导广泛的社会主体“自愿”把资源配置到减贫治理事业。广东“扶贫济困日”③许汉泽：《行政治理扶贫：对精准扶贫实践逻辑的案例考察》，第160页。是一个由政府主导、社会参与的扶贫济困爱心平台，是发挥社会机制及其道德基础作用的重要载体与政策工具。该活动以促进广东城乡区域协调发展、实现共同富裕和构建和谐社会为目标，广泛动员社会力量参与扶贫济困。实践表明，广东扶贫济困日在减贫力量凝聚、资源筹集与配置方面发挥了重要作用。

二、多重机制协同减贫的作用逻辑与互嵌机理

（一）行政机制及其治理基础与市场机制的协同互嵌

随着精准减贫实践的推进，中国政府更加注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，强调以市场机制提升农村贫困群体的可行能力，形成了政府与市场良性互动的减贫治理格局。④杨灿明：《中国战胜农村贫困的百年实践探索与理论创新》，《管理世界》2021年第11期。在广东多重机制协同减贫治理模式实践中，行政机制及其治理基础与市场机制及其市场基础之间呈现鲜明的协同互嵌关系，其运行逻辑与机理主要表现为以下方面。

一是行政统筹机制。广东扶贫部门全面落实“五级书记”抓扶贫工作机制，党委政府把扶贫列入经济社会发展的重要议题和布局中统筹考量，通过扶贫工作队等人力资本投入、软弱涣散基层党组织治理的组织资本投入、鼓励企业等主体与贫困村、贫困户结对帮扶、定点帮扶等制度设置，全面优化农村基层的政策执行力和行政统筹能力，整合市场力量，形成行政统合减贫体系。二是财政投入机制和导引机制。自精准扶贫以来，中央财政每年都会根据各地情况安排大量财政资金用于扶贫发展，形成稳定的财政投入机制。在重视公共财政专项扶贫资金投入的同时，广东省通过农业扶持资金导引及农业产业补贴机制，积极引导市场主体、社会主体筹集、配置更多资源投入减贫事业发展中。通过导引机制和产业实践，实现贫困户的脱贫积极性与产业发展、市场机制形成良性对接，有效增加了贫困家庭的生计机会，提升了其内生发展能力。三是东西部帮扶协作机制。广东通过行政动员和协作机制，组合配置广东不同地市及资源对接帮扶云南、四川、广西、贵州四省（自治区），全面推进产业协作、消费协作和劳务协作。在产业帮扶、消费帮扶与就业帮扶的多维帮扶实践中，政府（行政机制）不再是唯一的作用机制，市场力量遵循市场规律和市场机制日益广泛参与协作，社会组织等社会力量基于道德感召与道德机制也积极组合资源融入东西部协作大系统。政府（行政机制）、市场机制与社会机制（道德机制）的协同互嵌，有效推动了区域协调发展，推进了区域共同富裕进程。

（二）市场机制及其基础的减贫作用与协同机理

发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用一直是发展中国特色社会主义市场经济和彰显社会主义制度优势的基本着力点。政府和市场关系不是对立或替代关系，而是更多样化的协同关系。市场机制及其基础是广东减贫治理模式的关键支撑，其作用及与其它机制的协同机理主要表现为以下方面。

一是人居环境改造需要政府公共投入和政策支撑，也需要市场参与，两者协同合力实现“生态宜居”目标。实现“生态宜居”目标是贫困村发展、精准扶贫和乡村振兴要实现的共同目标。《农村人居环境整治三年行动方案》对与“生态宜居”相适应的乡村人居基础设施建设发展提出了明确要求，如村庄道路建设、垃圾收集转运与处理、厕所建造以及村庄风貌管控等。农村基础设施建设和完善离不开政府公共投入和政策支持，其建设和运营管护也需要专业化市场主体的参与。政府（行政机制）与市场（市场机制）协同合力，推动“生态宜居”目标实现，改善了贫困村、贫困户发展的生计环境，降低了生计成本。二是市场主体及市场机制为小农户对接大市场提供了强大的联结工具和市场空间。广东通过构建农超对接、消费扶贫网络、消费扶贫平台搭建等市场化工具及行政性消费市场（如通过行政规制引导广东消费贵州、云南等帮扶省份的农产品和引导珠三角地市消费购买非珠三角贫困村的农产品），为小农户联结大市场、“供—需”无缝对接提供了强力的制度支撑与市场空间。消费帮扶实践过程彰显了政府推动（行政机制）、信息嵌合与资本互动（市场机制）、企事业单位及社会组织参与和公众响应（社会机制）这三重机制协同互嵌，有效助推了广东减贫和共同富裕目标的实现。三是市场主体响应政策支持与行政导引，积极参与乡村产业发展。在扶贫产业发展过程中，企业基于政策引导和市场规律，积极兴办扶贫工厂、扶贫车间等，推进贫困家庭与农户就近就业。企业在农村投资设厂或兴办的扶贫车间要有效运行，既要企业投入资金和管理，更需要政府提供土地甚至厂房，还需要政府修建好交通设施和配套基础设施。这个过程实际就是市场机制与行政机制精准协同的过程。

（三）社会机制及其道德基础的减贫作用与协同机理

习近平总书记指出，必须坚持充分发挥政府和社会两方面力量作用，构建大扶贫格局，引领市场、社会协同发力。①习近平：《在打好进准脱贫攻坚战座谈会上的讲话》，《求是》2020年第9期。行政机制在减贫实践中具有重要作用，但容易扩大政府实际规模和加大行政成本，导致边际效用递减。为此，广东大力弘扬慈善文化和济困德行，发展慈善等社会公益事业，推动社会机制和市场机制、行政机制协同互嵌，提高减贫资源配置效率，更好回应贫困家庭的多样化需求。

一是社会主体基于道德感召，筹集和“自愿”配置社会资源参与减贫治理，有力补充和丰富了精准减贫资源集。慈善共治与社会机制配置资源是国家治理、互助共济文化在减贫治理多元格局中的映射，是私人慈善、宗教慈善、国家慈善以及社会慈善等多元慈善形式在新发展阶段的存续发展与融合，也是国家和社会互动、协同共治的缩影。②马金芳：《多元慈善合作及其法律规制》，《江西社会科学》2013年第9期。在多重机制协调减贫治理模式实践中，广东通过“万企帮万村”帮扶对接机制、互联网慈善多元协同对接机制等政策工具有效整合社会与市场资源，协调配置到减贫目标对象和区域，成为推动区域协调发展和群体共富的重要支撑。二是社会主体通过项目、专业服务赋能农户，即通过项目化装置、专业化方式提升减贫服务供给与需求对接的精准度，提升农户、贫困人口的内生动力与能力。“社会组织”具有渠道优势、专业化优势和技术带动的减贫优势，可以在精细化帮扶贫困人口能力提升、精准解决贫困人口发展中的现实问题等方面发挥重要作用。③杨灿明：《中国战胜农村贫困的百年实践探索与理论创新》，《管理世界》2021年第11期。社会组织通过开展教育、文化、助残等减贫项目，基于需求为扶贫对象提供实用科学知识和技术技能，使扶贫对象通过参加学习，掌握和应用脱贫致富的技术技能。④莫光辉、祝慧：《社会组织与贫困治理：基于组织个案的扶贫实践经验》，北京：知识产权出版社，2016年，第XII页。同时，政府与社会力量协同合作，政府通过购买服务发挥社会力量和社会组织的多样性和专业性优势，在贫困人口和现代社会之间建立起互通的多层次渠道，促使其吸收和接纳现代化的理念、观点和思维，逐步调适自己的生活方式、脱贫意愿和提升生计能力。

三、结论与讨论

贫困的宏观表征是区域发展、群体发展不平衡不充分，减贫治理的核心是要解决政策、资源、机会问题，以及贫困群体的行动意愿、行动能力问题。党的二十大报告指出，要促进区域协调发展。①习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2022年，第31页。这意味着要逐步消除区域间不同群体生计资源、生计机会的差异，实现区域共富和群体共富。广东减贫实践的理论解析表明，这些问题的解决既要依靠政府（行政机制配置资源），也要依靠市场（市场机制配置或分配资源），还要依靠社会（道德机制配置资源）。精准行政扶贫体系及其相应治理机制为广东减贫治理成功提供了基础支撑，但广东脱贫成功的密码还在于雄厚的市场经济基础和广泛的市场力量、社会力量的扶贫参与，以及由此生成的在助力脱贫过程中的所体现出来的市场机制与社会机制（基于道德与文化的资源再分配机制，亦可称为道德机制或社会机制）。不同机制在减贫治理过程中具有各自优势，发挥不同作用。如（政府）行政机制的优势是通过科层体系的制度安排可以集中力量办大事，又能够通过内化机制降低市场交易中的不确定性和交易成本，而市场机制的优势是通过竞争体系的制度安排提高竞争效率，降低科层体系下的组织控制成本。②黄祖辉、李懿芸等：《论市场在乡村振兴中的地位与作用》，《农业经济问题》2021年第10期。社会组织的优势在于其接地性、专业能力与使命意识。市场力量与市场机制、社会力量与道德机制、行政力量与行政机制三重力量与机制在减贫治理中协同互嵌，合力推动减贫目标实现，形成了广东特色的多重机制协同减贫治理模式。

丰富深厚的传统岭南扶危济困文化与在市场经济环境中养成的现代公益文化认知相融合，在政府减贫政策引导和益贫制度环境的支撑下，有效嵌入和支撑了市场力量、社会力量的减贫参与和主体性作用发挥，这是广东减贫模式的鲜明特色。然而，正是由于广东精准行政机制及其基础植根于本土开放、务实的治理风格和独具特色的岭南文化，一定程度限制了其经验的可复制性和普适性。同时，在我国减贫治理实践过程中，由于中心统筹决策与强大的行政动员与压力型体制，基本是通过大投入、大项目和大动员在较短时期实现了脱贫奇迹，扶贫干部主要着力在收入脱贫上，帮助贫困户形成自生能力、内生动力（即扶志、扶智）不够充分，形成了基于政策和大资源投入的路径依赖性，使得这种模式的可持续性与运行效能受到影响。总的来看，广东多重机制精准协同减贫治理模式的实践表明，要有效实现减贫目标和可持续脱贫，在新发展阶段有力促进低收入群体迈向共同富裕，必须持续优化政府、市场和社会多元主体及行政机制、市场机制与社会机制减贫和推进乡村全面振兴的精准协同性，需要在行政机制及其治理基础发挥统筹、导引等资源配置与组织协调作用的同时，使其与市场机制及其市场基础、社会机制及其道德文化基础相互协同和动态嵌入，形成减贫和乡村振兴合力。多重机制协同减贫治理模式本质上是多元资源不同配置方式或机制的搭配或配比均衡的实践过程。欠发达地区之所以需要发达省份帮扶，其实际就是补齐其在资源配置机制方面“协同失衡”的短板。当然，政府、市场与社会行动者之间如何动态协同，三种资源配置机制到底应该如何实现理想配比均衡，这是一个需要因地制宜、因时制宜、因势制宜进行治理实践探索和创新的持续过程。

面向党的二十大提出的“中国式现代化”与“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化”命题，在全面推进乡村振兴促进低收入群体迈向共同富裕与治理相对贫困的过程中，必须持续发挥市场的基础性作用，通过市场机制优化资源配置，用发展的方式助推“中国式现代化”前行。同时，既要优化产业振兴联农带农机制和改善脱贫户、低收入家庭的生计资本，提升其生计韧性，也要通过持续完善社会保障体系改善其生计福利安全。应进一步优化第三次分配体制机制，支持社会组织、公益力量等持续发挥优势和作用，有力参与推进乡村振兴，巩固拓展脱贫成果，助力实现共同富裕目标。