新时代社会保障的成功经验和方法论要求

▎文∕郑伟

党的十八大以来，党和国家把社会保障体系建设摆上更加突出的位置，对社会保障体系建设作出顶层设计，改革的系统性、整体性、协同性进一步增强，解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事，推动我国社会保障事业取得了历史性成就、发生了历史性变革。

新时代社会保障的历史成就

这10 年，在养老保险领域，我们统一城乡居民基本养老保险制度，实现机关事业单位和企业养老保险制度并轨，建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，实施企业职工基本养老保险全国统筹。在医疗保障领域，我们整合城乡居民基本医疗保险制度，全面实施城乡居民大病保险，探索建立长期护理保险制度，改革医疗保障行政管理体制组建国家医疗保障局。在社保经办管理领域，我们推进全民参保计划，降低社会保险费率，划转部分国有资本充实社保基金。在社会救助领域，我们以基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助为主体，以社会力量参与为补充，基本建成覆盖全面、分层分类的中国特色社会救助体系。同时，我国社会福利和社会优抚事业也取得了长足发展。

目前，我国以社会保险为主体，包括社会救助、社会福利、社会优抚等制度的社会保障体系基本建成，成功建设了具有鲜明中国特色、世界上规模最大、功能完备的社会保障体系。

其一，覆盖范围持续扩大。10 年间，基本养老、失业、工伤3 项社会保险参保人数分别从2012 年的7.9 亿人、1.5亿人、1.9 亿人，增加到2022 年6 月的10.4 亿人、2.3 亿人、2.9 亿人。近年来，基本医保参保人数超13.6 亿人，参保率稳定在95%以上。2021 年，全国4680 多万困难群众纳入低保或特困供养，全年实施临时救助1089 万人次。

其二，保障水平逐步提高。2012年至2021 年，企业退休人员月人均养老金从1686 元增长到2987 元，城乡居民月人均养老金从82 元增长到179元，月平均失业保险金由707 元提高到1585 元，月平均工伤保险伤残津贴由1864 元提高到约4000 元。近年来，职工医保、居民医保政策范围内住院费用支付比例分别为80%和70%左右。这10 年，城市低保全国平均标准从每人每月330 元提高到711 元，农村低保全国平均标准从每人每月172 元提高到530 元，分别增长了1.2 倍和2.1倍；特困人员救助供养基本生活标准达到或超过当地低保标准的1.3 倍。

其三，保障能力稳中有进。目前，基本养老、失业、工伤3 项社会保险基金累计结存6.9 万亿元，其中企业职工基本养老保险基金累计结余5.1 万亿元。基本养老保险基金投资运营规模不断扩大，基金运行总体平稳。基本医保基金年收支均超2 万亿元，惠及群众就医超40 亿人次。全国社会保障基金战略储备超过2.6 万亿元，中央层面划转国有资本充实社保基金总额超过1.68 万亿元。这10 年，各级财政累计支出基本生活救助资金2.04 万亿元，有力地保障了困难群众基本生活。

中国特色社会保障的成功经验

习近平总书记在总结中国特色社会保障的成功经验时指出：“我们注重学习借鉴国外社会保障有益经验，但不是照抄照搬、简单复制，而是立足国情、积极探索、大胆创新，成功建设了具有鲜明中国特色的社会保障体系。”具体而言，建设中国特色社会保障体系包括五个方面的成功经验，这些成功经验可以概括为五个“度”。

一是“厚度”，即政治优势的厚度——“坚持发挥中国共产党领导和我国社会主义制度的政治优势，集中力量办大事，推动社会保障事业行稳致远”。历史证明，丰厚的政治优势，是具有中国特色的社会保障事业发展的根本前提。

二是“温度”，即民生公平的温度——“坚持人民至上，坚持共同富裕，把增进民生福祉、促进社会公平作为发展社会保障事业的根本出发点和落脚点，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民”。实践表明，温暖的民生公平，是具有中国特色的社会保障事业发展的核心要素。

三是“高度”，即顶层设计的高度——“坚持制度引领，围绕全覆盖、保基本、多层次、可持续等目标加强社会保障体系建设”。实践说明，高屋建瓴的顶层设计，是具有中国特色的社会保障事业发展的系统指南。

四是“力度”，即改革创新的力度——“坚持与时俱进，用改革的办法和创新的思维解决发展中的问题，坚决破除体制机制障碍，推动社会保障事业不断前进”。现实表明，有力的改革创新，是具有中国特色的社会保障事业发展的不竭动力。

五是“适度”，即发展节奏的适度——“坚持实事求是，既尽力而为又量力而行，把提高社会保障水平建立在经济和财力可持续增长的基础之上，不脱离实际、超越阶段”。现实说明，适当的发展节奏，是具有中国特色的社会保障事业发展的持续保证。

社会保障发展环境的新变化

随着社会主要矛盾发生变化和城镇化、人口老龄化、就业方式多样化加快发展，我国社会保障的发展环境发生了新的深刻变化，面临着诸多新的风险挑战。长期以来，我国社会的主要矛盾是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”；进入新时代，社会主要矛盾已转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。这一变化对社会保障发展的重要启示在于，社会保障应从“有没有”的阶段跨越到“好不好”的阶段，由此对社会保障发展提出了更高的要求。

从城镇化水平看，常住人口城镇化快速上升，户籍人口城镇化相对滞后。2021 年末我国常住人口城镇化率为64.7%，比2000 年 的36.1% 上 升了28.6 个百分点；同时，流动人口市民化相对滞后，户籍人口城镇化率只有46.7%，比常住人口城镇化率低18 个百分点。这一方面对社会保障制度适应人口向城镇流动、统筹城乡社保制度发展和衔接提出了新的要求，另一方面也对实现常住人口的社会保障等公共服务均等化提出了更迫切的要求。

从人口老龄化程度看，老龄人口占比快速提高，预计我国60 岁及以上人口占比在“十四五”期间将超过20%，进入中度老龄化阶段；在2035 年左右将超过30%，进入重度老龄化阶段。人口老龄化急剧深化，对于社会保障特别是养老保险和医疗保险的基金收支，将带来十分严峻的挑战。

从就业方式多样化看，我国已有超过2 亿劳动者以灵活方式就业，共享经济服务提供者约8400 万人。以平台经济为例，劳动者与平台企业之间的关系主要有三类情形：第一类是符合确立劳动关系的情形，第二类是不完全符合确立劳动关系但企业对劳动者进行劳动管理的情形，第三类是个人依托平台自主开展经营活动、从事自由职业的情形。其中，第一类情形按劳动法律进行调整，第三类情形按民事法律进行调整，均较为明确；第二类情形较为复杂，对传统的以“单位”为主体的社会保障体系提出了新的挑战，亟需破题。

科学谋划社会保障未来发展的方法论

在社会保障发展环境发生新的深刻变化的大背景下，为科学谋划“十四五”乃至更长时期的社会保障事业，习近平总书记在《促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展》一文中提出了五个方面的要求，这些要求可以概括为方法论上的五个“看”。

一是“看得全”，即系统观念——“要坚持系统观念，把握好新发展阶段、新发展理念、新发展格局提出的新要求，在统筹推进‘五位一体’总体布局、协调推进‘四个全面’战略布局中思考和谋划社会保障事业发展”。经济社会是一个大系统，我们应当有全局的观念，不能就社会保障论社会保障，而要将社会保障置于国家经济社会发展的大背景下来谋划和推动。

二是“看得远”，即战略眼光——“要树立战略眼光，顺应人民对高品质生活的期待，适应人的全面发展和全体人民共同富裕的进程，不断推动幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶取得新进展”。我们应当有长远的眼光，要让社会保障为全体人民共同富裕和社会主义现代化强国建设，提供坚实的制度性支撑。

三是“看得早”，即风险意识——“要增强风险意识，研判未来5 年、15年乃至30 年我国人口老龄化、人均预期寿命提升、受教育年限增加、劳动力结构变化等发展趋势，分析社会保障可能面临的新情况新问题，提高工作预见性和主动性，未雨绸缪采取应对措施”。我们应当有居安思危的意识，要提早看到各种变化可能带来的风险挑战，做好风险预判和政策储备。

四是“看得宽”，即国际视野——“要拓展国际视野，关注国外社会保障发展情况，汲取经验教训，既避免像一些拉美国家那样盲目进行‘福利赶超’落入‘中等收入陷阱’，又避免像一些北欧国家那样实行‘泛福利化’导致社会活力不足”。我们应当有宽广的视野，既立足中国，又放眼世界；既看发达国家，又看发展中国家；既看经验，又看教训。

五是“看得透”，即规律认知——“什么时候都不能忘记一个道理，经济发展和社会保障是水涨船高的关系，水浅行小舟，水深走大船，违背规律就会搁浅或翻船”。对于经济发展与社会保障二者关系的客观规律，我们应当有透彻的认知，既尽力而为又量力而行，确保我国社会保障事业行稳致远，为全面建设社会主义现代化国家贡献力量。