新时代的中国社会保障

▎文∕胡晓义

2012 年11 月，党的十八大召开，中国特色社会主义进入新时代，中国社会保障体系建设也开启了全新征程。

一幅全新的历史背景

党的十八大报告论及我国社会保障发展状况时，在历数城乡基本养老保险制度全面建立、新型社会救助体系基本形成、全民医保基本实现，以及城乡最低生活保障标准和农村扶贫标准大幅提升、企业退休人员基本养老金持续提高等成绩后，有一句总括性的评价——“社会保障体系建设成效显著”。这是改革开放30 多年的巨大成果，标志着我国社会保障体系转入了与社会主义市场经济体制相适应的轨道。

自此迄今整整10 年，新时代的中国社会保障体系建设是在一幅全新的历史背景下演进的。首先，全局性、阶段性战略目标由全面建设小康社会提升为“全面建成”，这期间举全国之力打赢了脱贫攻坚战，完成了建党百年节点的历史性任务，确定了第二个百年两个阶段宏伟目标并向前挺进。其次，这10 年极不寻常、极不平凡，国际政治经济格局更加复杂多变，国内社会主要矛盾变化，经济发展进入新常态，2020 年以来更有全球性新冠疫情的持续强烈冲击。许多场景前所未见，“百年未有之大变局”进一步彰显。再次，我国城镇化、人口老龄化、就业形式多样化趋势明显。这些重大背景都对社保体系建设提出新要求，规定了外部约束条件，显示了新挑战，也创造了新机遇。

两行坚实的奋进足迹

回顾社保体系建设10 年征途，两行奋进足迹清晰可见：

一行是制度改革、政策完善侧的突破、创新。最典型的奋进足迹如：改革机关事业单位养老保险制度，结束“双轨制”；建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，继而实施全国统筹，扭转“碎片化”格局；建立职业年金，试行个人养老金制度，完成多层次多支柱框架构建；调整社会保险费征收职责，统一医疗保障管理，完善社保管理体制；整合城乡居民养老、医疗保险制度，合并实施职工医保和生育保险，优化社保体系架构；施行失业保险援企稳岗的系列政策，支持供给侧结构性改革和应对突发危机；探索建立长期护理保险制度，试点新业态就业人员职业伤害保障，适应新需求；划转国有资本充实社会保障基金，增强制度可持续性；在社会救助、军人保障制度上也多有建树。

另一行是行动措施、经办管理侧的推进、落实。最典型的奋进足迹如：全面实施全民参保计划，扩大失业保障范围并开展“护航行动”和“展翅行动”，大力推进建筑业农民工参加工伤保险；多项社保举措助力脱贫攻坚，并形成长效机制；综合降低社保费率，为企业减负；大力推动社保管理信息化，集中解决养老、医疗保险异地转移接续和结算矛盾，提高管理服务便捷性；应对新冠疫情，持续实施社保缴费免减缓；连续10 年统一调整退休人员基本养老金，多次统一提高全国城乡居民基础养老金最低标准。

两行足迹坚实沉稳，并列前行，朝着中国特色社会保障体系的愿景不断延展。

三项空前的伟大成就

10 年来社会保障领域一系列改革、创新、推进举措，转化为丰硕的实践成果，集中体现在3 方面：

制度覆盖面大幅扩展。2021 年比2012 年，全国基本养老保险参保人数再增2.4 亿人，达10.3 亿人，其中领取待遇者2.9 亿多人，增长43%；医疗保险在10 年前基本实现全民医保基础上，继续保持95%以上的高覆盖率；失业、工伤、生育保险参保人数增幅均在50%左右；医疗救助对象增加1 亿多人次。我国社会保障制度可及性大大增强，人民群众感受深，也得到国际社会充分肯定。国际社会保障协会2016年授予中国政府“社会保障杰出成就奖”，独立评审团指出：“在过去的10年里，中国凭借强有力的政治承诺和诸多重大管理创新，在社会保障扩面工作方面取得了举世无双的成就。”

保障水平持续提高。2021 年比2012 年，全国企业退休人员基本养老金平均增长72%；城乡居民基本养老金增长近1.5 倍；基本医保受益人次增长1.8 倍，居民医保参保的财政补助最低标准提高1.4 倍；失业人员平均领金水平增长1.2 倍；一次性工亡补助金标准提高1 倍；享受生育保险待遇的人数增长1.8 倍，生育保险待遇支出增长近1 倍。2020 年比2012 年，城、乡低保标准分别提高1 倍和1.9 倍；享受五保（特困）供养的人数减少，但资金支出增长2 倍多，表明待遇水平成倍提高。低收入群体的社会安全感增强，最生动的事例是，经过艰苦努力，一举实现近1 亿人口如期脱贫，兑现了“全面建成小康社会一个也不能少”的庄严承诺，人民群众更多、更公平地分享到改革发展成果。

社会保障基金规模扩大。2021 年比2012 年，基本养老保险当期收支规模都增长2 倍多，累计结存额在大幅降费背景下仍增长1.5 倍；医疗保险和生育保险基金、工伤保险基金收支规模也成倍增长，而失业保险多次降费率，控制了基金收入增幅；全国社保基金权益资产增长2 倍多。基本养老保险基金、全国社会保障战略储备基金、企业（职业）年金结存额合计达13.5 万亿元，与2003 年的国内生产总值相等，与2014 年的全国财政收入相差无几，表明社保资金支撑力显著增强。

我国社会保障体系建设的成就，为人民创造美好生活奠定了坚实基础，为打赢脱贫攻坚战提供了坚强支撑，为如期全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标提供了有利条件。习近平总书记在中共中央政治局第二十八次集体学习时明确指出：目前，我国功能完备的社会保障体系基本建成，是世界上规模最大的社会保障体系。对照党的十八大报告的评价，这两句话定位了我国社会保障建设的新高度，也标示了新起点。

四个突出的时代特征

10 年来社会保障改革发展的轨迹和成就，显示出不同以往的时代特征：

其一，更突出的位置。十八大以来，党中央把社会保障体系建设摆上更加突出的位置，中央政治局会议、中央政治局常委会会议、中央全面深化改革委员会会议等多次研究社会保障改革发展的重大战略、策略问题，推动我国社保事业进入快车道。决策层级高、部署密度大是这一时期的显著特征。有学者在建党100 年之际曾统计，在新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期，我党领导社会保障事业的事件发生频次都是平均每年6 件；改革开放的前33年，增加到年均23 件；而十八大以来，更密集到年均60 件，几乎每6 天就有一件，印证了近10 年我国社会保障事业确实是宽领域、高强度、加速度改革发展。

其二，注重顶层设计。以往囿于环境和经验，我国多领域改革大都采取“自下而上”路径。党的十八大以来，形成“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，各项改革的系统性、整体性、协同性进一步增强，许多重大举措显示出“自上而下”的路径特点。在社保领域进行了多项总体设计，典型的如2017年《养老保险改革总体方案》，2019年《国家积极应对人口老龄化中长期规划》，2020 年《关于深化医疗保障制度改革的意见》等。加强社保与经济社会发展的关联性，如普降费率以适应新常态，对特定行业、企业减免缓缴费协助渡过难关等。在社保制度内部也优化关联、平衡机制，如提高各项社保统筹层次，职工医保个人账户转向门诊共济，着力强化全国执行政策标准的一致性和规范性等。

其三，突破力度强劲。以“啃硬骨头”的意志和精密的策略设计，攻克了许多长期没有解决的难题。如改革机关事业单位养老保险制度，一举转变了自1951 年以来与企业劳保制度分立的格局；谋划多年的企业职工养老保险全国统筹终于落地；医保药品招标采购的“老大难”问题也有了新的解决机制等。同时针对新情况、新挑战进行制度、政策创新，如对各种灵活就业人员的扩面参保，试点长护保险和个人养老金，完善遗属待遇等。

其四，虑近谋远兼顾。遵循问题导向与目标导向相结合的方针，社保领域许多举措既着力解决群众的烦心事、操心事、揪心事，又注重中长期谋划，10年间办成了许多事关长远的大事要事。如：调整企业职工养老保险、医疗保险“统账结合”的实现模式，基本养老保险基金市场化投资运营，划转部分国有资本充实社保基金，努力提高基金的长期支撑力；颁布实施社保、医保基金使用监督法规，严厉打击诈骗、侵害行为，维护基金安全完整；在国家“十三五”规划、“十四五”规划和2035 年远景目标纲要中，都同步部署了社保改革发展的目标任务。这些举措都使社保改革的前瞻性、政策的稳定性、制度的可持续性进一步增强。

五条宝贵的基本经验

我党在多年领导社会保障事业实践中，总结了5 条基本经验，在近10 年得到集中体现和不断升华：

第一，体制优势有厚度。坚持发挥党的领导和社会主义制度的政治优势，集中力量办大事，推动社会保障事业行稳致远。这是我们的独特优势，也是我国社保事业面对百年未有之大变局从容不迫求发展、与时俱进谋创新的主心骨。

第二，人民至上有温度。坚持人民至上，坚持共同富裕，把增进民生福祉、促进社会公平作为发展社会保障事业的根本出发点和落脚点，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。多年来，我国经济体制、社会结构、外部环境、公众需求等发生了巨大变化，但党一切为了百姓幸福安康的初心一刻未改，让全体人民共同富裕的理念坚定不移，随着社会财富总量增长，不断加大对保障和改善民生的投入，使社保的和煦阳光温暖越来越多的人。

第三，前瞻远瞩有高度。坚持制度引领，围绕全覆盖、保基本、多层次、可持续等目标加强社会保障体系建设。中央瞄准几十年、上百年的愿景目标，制定出一系列总体方案、战略规划，既登高望远，又持之以恒，使各级党委政府可以凝心聚力，一届接着一届干，一件事接着一件事办，坚韧不拔，毫不松懈，久久为功。

第四，创新突破有力度。坚持与时俱进，用改革的办法和创新的思维解决发展中的问题，坚决破除体制机制障碍，推动社会保障事业不断前进。改革是原有利益格局的调整，社会保障改革关乎亿万人切身利益，其守正创新必须坚守公平正义的基本属性，立足国情，针对实际，既有除旧布新的结构性改革，也有润物无声的参量式改革，准确把握方向、路径、节奏和力度。

第五，把握分寸要适度。认清经济发展和社会保障是水涨船高的关系，坚持实事求是，既尽力而为、又量力而行，把提高社会保障水平建立在经济和财力可持续增长的基础之上，不脱离实际、超越阶段。我国社会保障水平与现阶段生产力发展和各方面承受能力总体上相适应，既让人民群众不断看到新变化，有新的获得感，又避免了某些西方国家泛福利化带来的沉重财政负担。

这些基本经验被多年实践反复证明是成功有效的，极大丰富了社会保障的理论和思路，为世界社会保障事业贡献了中国方案，我们要长期坚持和继续发展。

六重交错的机遇挑战

当前，我国发展面临新的战略环境和机遇，需要应对的风险和挑战也更加错综复杂。社保领域集中在6 方面：

社会主要矛盾变化。我国人均国内生产总值超过1 万美元，迈上一个新台阶，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。表现在社保领域，就是人们期盼更加可靠的制度保障，对保障项目、待遇水平、服务品质都提出了新要求，多元化、个性化需求将持续高涨。社保体系建设由此获得新的行动目标和动力——将从主要解决“有没有”问题转向着重解决“好不好”问题，也面临新的课题和挑战——提高社保制度、政策、服务供给与公众诉求之间的适配性。

城镇化。2021 年全国常住人口城镇化率达64.7%，比2012 年增长12.2 个百分点，预计2035 年将超80%，但人户分离现象长期存在，人口流动性超强。城镇化进程带给社保领域的短期课题是社会保险关系顺畅转移接续、地区之间平衡基金负担、公共服务均等化等，而长期课题是统筹城乡社会保障制度均衡发展、逐渐改变城乡二元制度结构。

人口老龄化。我国是世界上唯一的老年人口过亿的国家，预计“十四五”期间60 岁以上人口占比将超过20%，进入中度老龄化阶段；2035 年前后将进入重度老龄化阶段。人口寿命普遍延长是社会进步的结果和表征之一，但老龄化改变了既往的人力资源供需结构，凸显出“生寡食众”的矛盾，提出了开发老年人力资本的新课题，在养老和医疗保险领域，制度面临的可持续性挑战尤为严峻，其影响波及整个经济社会领域，必须积极应对、综合应对、科学应对。

就业方式多样化。随着互联网、人工智能广泛应用，数字经济迅猛发展，产业结构深度调整，网络平台等新业态和新就业方式不断涌现，为经济社会发展注入新的活力；而其从业者的劳动关系、就业岗位、工作时间、薪酬收入高度不确定，成为传统的单位关联型职工社会保险制度覆盖的“盲区”和经办难点，亟需在社保政策及管理上开拓创新。

非常规风险。面对突如其来的新冠疫情，社会保障发挥了积极作用，为打赢疫情防控的人民战争作出了贡献。当前，全球和国内疫情仍存在很大不稳定性，在用好现阶段社会保障纾困政策、总结这次应急响应机制成功做法的同时，也要举一反三，研判未来可能突发的重大社会经济风险，使社会保障既能抵御已可预见的生老病死伤残等常规风险，又能从容应对难以预料的非常规风险。

国际局势复杂多变。大变局中的国际关系，已经大大超越了贸易摩擦、边界纠纷，出现重塑国际政治、经济、军事格局的迹象，关系全球产业链、供应链的存亡，强烈制约着我国战略目标的实现，也直接间接影响到我国社会保障体系建设的进程和重点。对外部环境的严峻挑战，必须有清醒估计和应对之策。

这些挑战相互交错，变数巨大，而应对得当，则可转化为我国社会保障事业加快发展的契机。

七件标志性目标任务

按照第二个百年目标的两个阶段的宏伟蓝图，社会保障领域要紧紧抓住解决不平衡不充分的发展问题，以推动全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展为总要求，以实现高质量发展为总目标，以加大再分配力度、强化互助共济功能为基本方针，着力在补短板、强弱项、固底板、扬优势上下功夫，研究提出解决问题的新思路、新举措。标志性任务主要是：

保障项目更完整。密切跟踪分析新时代新出现的风险点和产生的新需求，及时配置相应的保障制度安排。如随着老龄化程度加重，长期护理保险应及早总结试点经验加以推广；一直实行单位负责的病退待遇，可适时转为社会统筹的病残津贴，形成“老残遗”一体的完整制度；研判非常规的重大风险，预置应对方案。

全民覆盖更周严。当前漏保、脱保、断保群体主要是流动性强的劳动者。以养老、医疗保险为重点，可考虑3 大策略原则：其一是“人往高处走”。随着城镇化进程，凡符合条件的城乡流动群体尽可能纳入职工社保制度，实现超过居民养老、医疗保险人数的结构性转变。其二是“强者担重责”。针对劳动关系虚化的新业态从业群体，其所依托的网络平台无论是否具有“雇主”属性，作为组织劳动的强势方，须在依法参保、供款方面承担相应义务，努力维护劳动者社保权益。其三是技术处理柔性化。对无法按传统的工资基数等参量计算供款和待遇的情形，创新方法，兼顾公平规范和灵活便捷。

运行机制更可靠。在制度、政策方面加强系统集成，力争协同高效，近期重点是落实企业职工养老保险全国统筹，提高其他社保统筹层次。在管理服务方面要迭代升级，达到新高度，基本标志是完成数字化转型，以此带动决策和实施更具科学性，制度间、地域间转续顺畅无碍，管理精细化到人、到时、到每一笔账，服务规范周到，从经办大厅到网上大厅，从“最多跑一次”到“能不跑最好”。

保障水平稳步提高。把握各项社会保障待遇水平与经济社会发展相关指标的量化关系，形成较为稳定的机制，给人民群众更可靠的预期。

制度发展更可持续。一方面“开源”——增加对社会保障的财政投入，落实并扩充国有资本划转，必要时开征专项或特别税种等。另一方面“节流”——适时出台渐进式延迟领取养老金年龄、延长最低缴费年限等政策，改善抚养比。

多层次保障架构趋向充实、均衡。养老保险是重点，须采用更积极的举措发展多层次多支柱：可用低水平起步、默认加入、半强制实施等方式提高企业年金覆盖率；用全周期定额免税、甚至特定补助等方式大力推进个人养老金，努力增加全社会的养老财富储备。其他社会保险项目，也应在政府主导并负责管理的基本保障基础上，积极动员市场主体和社会力量兴办补充性保障。

形成社保法制架构。在“全面依法治国”议题下，初步形成社会保障法律法规体系，依法落实各级政府和用人单位、个人的社会保障权利义务；特别要依法健全社会保障基金监管体系，防范化解基金运行风险，维护基金安全。在新时代，社会保障立法进程加快、执法严明、司法健全、守法自觉，应当是我国社会保障制度体系走向成熟的显著标志。

这些任务，是“进一步织密社会保障安全网”必须完成的。党的二十大将对全面建成社会主义现代化强国两步走战略安排进行宏观展望，重点部署未来5 年的战略任务和重大举措。我们要按照中央部署，为广大人民提供更可靠更充分的保障，不断满足群众多层次多样化需求，建成覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系。