行政事业单位资产共享共用研究——以N部委为例

刘 晴

农业农村部机关服务局 北京

一、资产共享共用的重大意义

改革开放40 多年，中国经济高速发展，生产能力和经济活跃度均处于较高水平。随着综合国力的提升，国家对在高速发展期的各项管理工作提出新要求，加强资产共享共用变得非常重要。

1.节约社会资源,促进互联网技术和环保事业

可进行共享共用的资产，应具备两个基本特征：过剩和闲置。发现闲置或过剩资产，使这些资产实现共享共用，建立共享关系，需运用移动互联网技术，对资产的质量状态、使用状态、所在位置等等进行时时管理和调配，最大限度达到共享共用，这务必会对移动互联网技术提出新挑战，促进互联网技术不断发展。

同时，行政事业单位资产实现高效利用，大大节约了资产的购置成本，从人类社会资源角度节约了资产资源，也为社会其他团体、企业等起到了表率和标杆作用，从而进一步推动了绿色环保事业。

2.提高经济产出，为社会经济增值作贡献

资产是行政事业单位创造价值的重要载体，通过对资产进行共享使用，可以大大提高资产利用率，在有限的时间内创造最高的价值，让资产高效“动起来”。

在市场经济体制改革不断深入的背景下，行政事业单位所面临的竞争越来越激烈，盘活闲置资产的紧迫性和必要性越来越高。共享共用闲置资产，所获收益可以帮助行政事业单位丰盈资金，一定程度上缓解资金压力，从而提高市场竞争力，谋求更大的发展机会。此外，闲置资产的存在无形中增加了单位的管理成本，通过盘活闲置资产，可以优化资产配置水平，有效提高资产利用率，降低管理费用。

3.促进节约型机关建设，为建设勤俭节约的良好社会风气作贡献

厉行节约、艰苦奋斗、建设节约型社会，是党中央、国务院根据我国基本国情和新时期、新阶段经济社会发展的需要作出的一项重大决策。党的十九大提出了要创建节约型机关，这是提高行政效率、推动党政机关降低成本的有效方式。

在节约型社会建设的总体目标下，居于主导地位的政府和执行政府职能的行政机关就要起到带头作用，从建设节约型机关做起，带动并推进节约型社会的建设。

当前，行政事业单位普遍存在设施设备资源闲置、浪费现象，设施设备常为一次性需求购置，后期维修、维护成本较高。因此，摸清家底，将设施设备资源统筹管理，合理调配使用，促进资源共享，也降低了设施设备配置及维修、维护成本，避免资源闲置、浪费，有利于促进节约型机关建设。将部分闲置设施设备共享共用，减少购置，合理利用较少数量的设备去满足大多数人的需求，不仅可以降低资产购置支出，还能降低重复购置的管理成本，简化管理工作，如降低资产配置、维修、维护，以及财务记账、折旧、摊销额的计算等工作量，解放部分人力。

4.促进共享经济发展

共享经济的实质即共享使用权，充分发挥资产的价值，减少浪费，这也是共享教育、住宿等多个领域产出的成果，发展潜力巨大。行政事业单位存在的大量闲置资产为共享经济的发展提供了物质保障，为单位推广共享共用机制提供了有效借鉴。在这种情况下，推动行政事业单位资产的共享共用，不仅可以顺应时代潮流，盘活闲置资产，还可以对共享经济的发展产生正向作用。

二、资产共享共用面临的问题及挑战

1.制度缺失

社会不同主体之间推行资产共享共用，需要制度约定和操作指南指引实施。目前，国家在资产共享共用管理方面还需进一步完善制度，并出台实施操作指引，明确资产定义、性质、范围、共享标准、共享手续、共用质量约定、共用操作约定、返还手续、共用计价、共享共用激励等。

（1）管理机制缺失、权责不明。2021年国务院颁布了《行政事业性国有资产管理条例》，文件提出“各部门及其所属单位应当根据依法履行职能和事业发展的需要，结合资产存量、资产配置标准、绩效目标和财政承受能力配置资产”。 文件还指出“县级以上人民政府及其有关部门应当建立健全国有资产共享共用机制，采取措施引导和鼓励国有资产共享共用，统筹规划有效推进国有资产共享共用工作”。条例的出台促进了国有资产管理的法治化、规范化、科学化，给资产共享共用指明了方向。

目前行政事业单位存在尚未明确资产共享共用的权责分工，管理权责、使用权责等不明晰现象。此外，资产共享共用考核制度也有所欠缺，资产共享与预算管理难以有效衔接。例如，行政事业单位对具体实施过程中共享共用资产消耗归口划分不完善，绩效考核方式不健全，共享单位之间对耗材、折旧成本、大型共享设备的运输成本分摊口径不明确，等等。因此，各共享单位无法准确划分共享设备的成本，严重妨碍了预决算工作的开展。此外，由于共享资产的权责划分不清晰，推诿扯皮现象更是屡见不鲜。

（2）资产调剂制度不完善。行政事业单位之间缺乏有效的资产调剂机制，导致单位使用调剂资产的意愿不强。如按直线法计提折旧调剂资产，在折旧尚未完全提足时该资产需调剂给需求方，然而此时资产已相对破旧，对资产的再利用相当于对其进行加速折旧。一般来讲，资产使用时间越长，离预期寿命越近时，维护成本相应越高，与购置全新资产相比，接受调剂资产并不适宜。实际上，大部分单位并不愿意接受调剂资产。同时，缺少完善的资产调剂标准，《行政事业性国有资产管理条例》指出“各部门及其所属单位应当优先通过调剂方式配置资产”，并未对资产调剂的具体标准进行说明。例如，在购置设备特别是购置家具时，各单位均按照配置标准配置，那么调剂资产配置是否需按照配置标准执行？若答案是确定的，那么资产可调剂的范围就很窄，不利于调剂资产的重新分配使用。

2.盘活度难

（1）资产共享共用积极性不强。资产共享共用的根本目的是盘活闲置资产，提高现有资产利用率，降低资产购置支出。在机关后勤单位中，可纳入共享共用的资产范围很广，大到办公用房，小到电脑、打印机，以及软件等无形资产，这些均可以纳入共享共用资产管理。然而，由于缺乏有效的激励机制，导致资产闲置方提供闲置资产用于共享共用的积极性不高，全面盘活存量资产仍然任重道远。

（2）存量资产存储空间不足。参与共享共用的资产量与资产利用率成正比关系，盘活的存量资产越多，资产整体再利用率就越高，但这为单位带来效益的同时也带来了困难。实物资产需要物理空间进行储存，盘活的存量资产越多，所需的存储空间就越大。要实现对存量资产的集中管理，存储空间不足是必须要解决的问题。

3.现存问题

（1）安全保密隐患。行政事业单位资产涉及面广，其中部分属于涉密资产，这类资产是否能够共享共用，以及如何实现共享共用等问题尚无明确答案。若涉密资产用于共享共用，那么共享单位间的前后衔接必将存在安全隐患。

（2）专业人才缺失。可共享共用的资产如涉及专业设备，则其共享共用的前提是单位配备有专业的操作人员。如机关后勤文印厂共享的专业数码印刷机，若需求方不能按照正确的操作方法使用，则既不能充分利用设备，还有可能损坏设备，造成国有资产损失。对于专业设备的共享共用，专业人才必须要参与其中，然而现阶段行政事业单位对资产共享共用的建设多数停留在资产管理阶段，对专业人才的配备未给予足够重视。

4.共享共用平台建设尚需完善

（1）统筹性和持续性不强。现阶段多数行政事业单位尚无资产共享共用平台，部分搭建好的资产共享共用平台在统筹性和持续性等方面均存在缺陷，有些共享共用平台仅涉及公务仓，只能提供临时性资产的共享共用，尚无法真正盘活闲置资产，促进资产再利用。存在这种现象的重要原因是资产管理统筹性不强，全部资产的统筹安排工作未做到位。因为盘活闲置资产并将闲置资产再利用是供与需的过程，资产共享共用平台必须找到促进资产供需循环可持续的办法，才能真正做到资产共享共用的持续发展。

（2）整体性和前瞻性不强。资产共享共用平台的涉及范围越广，闲置资产的盘活程度就越高，资产共享率就越乐观，这样才能从根本上提高资产利用率。然而，现阶段资产共享共用工作尚处于初期阶段，资产共享共用平台多数局限在单位内部建设，缺乏整体性和前瞻性。资产共享共用平台的覆盖范围如果仅仅局限在某个部门，由于单一部门内部职能划分出现重复的可能性不大，大型设施设备的共享共用率将会很低；如果覆盖范围涵盖整个中央国家机关乃至全国农业系统，那么资产共享共用率会得到大大提高。例如，机关后勤中的文印设备需求单位大多是各部委文印室，若以单个部门为单位，那么文印大型设备就很难实现真正意义上的共享，资源浪费现象仍然存在。

5.转变共享共用理念

现阶段资产共享共用仅停留在传统意义上的实物资产，无形资产、大数据等参与共享共用的理念不强，机关事业单位受保密要求、政策限制等影响，固化了思维，在建立共享共用平台时局限于看得见的实物，很少将无形资产与大数据纳入资产共享共用，即便考虑了无形资产，也仅限于依托信息化手段建立共享共用平台，没有真正把一体化的信息化系统开发、智能化设备购置等串联起来，应用于业务领域，来达到最大效果的资产共享共用。

也有部分单位拓宽思维，在资产共享共用领域实现了重大突破。例如，农业农村部文印室的一体化智能文印就是共享共用理念转变的成功案例。农业农村部文印室以信息化为手段，将办文流转系统植入部内局域网，办文人员远程操作办文，远程数据直接传输到文印的每个环节，文印职工在终端接到指令后通过操作智能化的数码印刷机器，可以实现一键成册。同时设置文件印制流程显示屏，办文人员可实时查询文件印制进度；办文流转系统内又植入了文印结算流程，文件印刷费用实时可查；大数据还可以帮助各办文单位实现文件电子存档、查询过往文件、统计印文数据等，将无形资产——办文流转系统、固定资产——数码印刷机器通过大数据结合在了一起，有效节约了人力、物力，突破了传统意义上的资产共享共用。未来，随着信息技术的发展，还可以实现“共享文印厂”等理念，办文人员远程操作便可实现直接排版、印刷，不需要排版、印刷人员，将文件打印、印制集中于“共享文印厂”，不但节省了人工，还能节省各机关办公室的打印机等设备购置。

三、促进资产共享共用举措

结合目前资产状况、技术水准、平台现状、人才梯队、制度规定等，以及实施中可能存在问题的全面系统分析，为了有效推进资产共享共用，国家和相关部门需要出台一系列举措来保障资产共享共用的落地实施和全面推广。

1.加强资产共享共用制度建设

（1）划分共享共用资产权责。共享共用资产权责划分为两个部分：一是管理权责，二是使用权责。

管理权责应按资产属性进行划分，属于集中管理的公务仓型资产，应由资产管理部门集中管理、集中维护；属于临时闲置的专业大型设备，由于需要专业技术人才，可由资产供应方负责管理与维护。

使用权责应根据共享共用时间划分，根据使用时间进行耗材、折旧等成本分摊，资产供应方应提供共享共用资产相关资料，并提供相应技术支持。

（2）建立共享共用资产考核制度。在进行部门预决算时，应将共享共用资产供方与需方双向纳入其中，建立健全考核制度，对共享共用资产参与度高的单位给予嘉奖，统筹管理资产的新购申请，降低共享共用参与度低的单位的购置预算批复率。纳入共享管理的资产要流动起来，应有专业人员进行实时监督，设置资产共享利用率指标，并与共享共用平台数据相关联，实现大数据管理，保证共享共用存量资产的数量。

（3）完善资产调剂制度。资产调剂是提高国有资产配置效率的有效手段，要解决资产调剂中存在的问题，首先要完善资产调剂制度，结合实际情况适当增加调剂资产使用成本预算，同时适当放宽调剂资产的配置标准，促成资产接收，提高资产使用率。

2.做好保密工作，培养专业人才

涉密设备应由专业机构脱密后方可共享，进入需求单位前也应委托保密检测机构做相关检测。同时，专业人才的培养也应提上日程，相关单位应分类设立专家库，配备熟悉各种设施设备操作和维护、涉密鉴定、成本核算管理等的专业人员，确保专业设备共享共用、维护都有专业人才指导，提高专业设备的共享共用利用率。

3.完善共享共用平台建设

（1）加强共享共用平台建设的统筹性和持续性。在建立资产共享共用平台时，可分集中建立和各单位共同建立两种形式区别建立。对于打印机、复印机、办公用品等需求量较高、便于存量管理的资产，集中设置公务仓管理。对于需求量少的中大型设施设备资产可以根据供需由各单位共同建立，在形式上比照跳蚤市场。长此以往，资源共享平台很大程度上由供需方维系，共享共用平台可持续性动态化发展。

（2）加强共享共用平台建设的整体性和前瞻性。共享共用平台建设需积极寻求政策支持，尽量由点到面，做到大范围铺开，各单位可联合起来拓宽共享共用范围，真正实现闲置资产的盘活再利用。同时，建设共享共用平台需提前筹划，依托信息化手段，形成与资产配置、处置，成本核算，预算管理等功能的联动机制，促进资产共享共用。

4.转变共享共用理念

广泛开展调研，借鉴部分企业先进管理思路，改变传统意义上的共享共用理念。考虑无形资产在资源共享共用中的作用，充分将各信息系统与智能化设施设备串联，实现真正意义上的一体化共享共用。同时，充分利用共享过程中大数据带来的红利，实现大数据反哺共享，实现全方位的资源共享共用，真正解决资源浪费的问题。