探索闲置宅基地城乡共建共享新模式：内在逻辑、困境与路径※—— 基于城乡融合发展的视角

郑兴明

内容提要：单纯依靠乡村内部无力实现土地最优配置的图景，需要从城乡融合发展的视域来审视农村宅基地制度改革问题。城乡融合不仅体现在公共服务、基础设施的一体化，更蕴含着城乡居民身份、权利平等化的核心价值。必须落实共享发展理念，确立“福利权排他性”相对脱嵌、而共享理念深度嵌入的新型宅基地管理制度。通过体制机制创新畅通城镇居民参与闲置宅基地产权市场交易的渠道，并以此为载体吸引乡村建设行动所需的人口、资本等要素资源。基于此，文章以“要素共享、共同发展”为逻辑起点，从顶层设计与政策调适、“精英俘获”防范机制、社会化服务体系等层面探讨闲置宅基地城乡共建共享新模式的构建路径。

一、 研究缘起

近年来，关于农村宅基地制度改革问题受到了研究者们的关注。这种关注，有其深刻的时代背景：一方面，随着农村人口的大量外迁，宅基地和农房的闲置浪费成为许多乡村面临的共同难题，同时由于缺乏相应的制度安排来保障农民宅基地和农房财产权的实现(韩文龙、谢璐，2018)；另一方面，土地是农业和农村发展的基本要素，土地资源要素的供给缺口已构成推进新型城镇化与乡村振兴的突出瓶颈。由此可见，推进农村宅基地制度深化改革蕴涵着深刻的内在逻辑，其对提高土地资源利用效率、最大限度地发挥土地要素潜能具有重大的实践价值。

基于对客观形势的准确判断，中央政府决定稳慎推进农村宅基地制度改革。2015年2月，全国人大常委会以决定形式授权国务院在全国33个县(市、区)进行农村土地制度改革试点，宅基地管理制度改革是本轮土地制度改革中最重要的主题之一。2018年中央“一号文件”提出：“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”(1)中共中央、国务院：《关于实施乡村振兴战略的意见》，2018年1月2日。“三权分置”俨然成为乡村振兴战略大背景下农村宅基地产权制度改革的实践路向。在中央相关政策文件的引导下，以提高宅基地使用效率和显化宅基地用益物权为主要目标的宅基地制度改革正在持续推动中。

从现有研究资料看，前期改革取得了一定的成效，截至2018年底，33个试点县(市、区)推行新办法、新举措共“腾退出零星、闲置的宅基地约14万户、8.4万亩，办理农房抵押贷款5.8万宗、111亿元”(刘守英、熊雪锋，2019)，各地通过积极探索也形成了诸多值得推广的经验，然而，在实践中也暴露出一些问题和不足，改革的总体绩效尚未达到预期的效果(高强，2019)。当前改革主要面临着宏观与微观两个层面上的制约：宏观层面体现在制度与法制上的阻滞，如所有权主体虚置、处分权缺失、退出机制不健全及使用权流转范围受限等权能困境(韩文龙、谢璐，2018)，以及现行法律法规对农村住宅交易空间的限制(杨遂全，2020)；微观层面主要体现在农户根深蒂固的社会观念阻碍了农村宅基地退出和农村土地集约使用(刘卫柏、李中，2019)。故而，“一户多宅”“一人一宅”“建新不拆旧”“少批多占”等宅基地粗放利用的隐性占地行为未能从根本上得到有效遏制(黄砺，2020)。

中共中央以政策文件形式对“三权分置”进行顶层设计，由此框定了宅基地产权市场化与渐进式改革的基本走向，但是解决当务之急的制度改革“内卷化”问题，则需要在实践中创新思维。2020年9月，国家自然资源部官网就农村宅基地使用权登记问题，指出“农民的宅基地使用权可以依法由城镇户籍的子女继承并办理不动产登记”；(2)自然资源部网站：《对十三届全国人大三次会议第3226号建议的答复》，http:∥gi.mnr.gov.cn/202010/t20201009_2563517.html,2021-5-16。国家农业农村部也提出“将深入研究乡贤回乡翻建新房和‘积分建房’等问题”；(3)农业农村部网站：《对十三届全国人大三次会议第6469号建议的答复》，http:∥www.moa.gov.cn/govpublic/NCJJTZ/202009/t20200909_6351738.htm,2021-5-20。浙江省金华市浦江县为鼓励和引导乡贤回乡支持乡村振兴建设，出台了“非本村村民乡贤经同意回原籍落户后，可申请宅基地”的新举措。由上可以预期，有条件地放开城镇居民参与农村闲置宅基地的开发利用，探索城乡“共建共享”的新模式将成为今后宅基地制度改革的主要趋势，基于此，深化相关研究具有重要的理论和现实意义。本文的边际贡献在于，从城乡融合发展的视域分析闲置宅基地城乡共建共享模式的构建逻辑及其政策路径，试图为国内研究同行们提供一个新的视角与思路。

二、 探索闲置宅基地城乡共建共享新模式的内在逻辑

在现有的主导性叙事中，农村宅基地被视为一种具有福利和社会保障的功能性载体，承载着政治、经济和社会等多重功能，具有强烈的身份依附性。尽管以使用权流转为主轴的宅基地市场化改革促进了土地要素的合理流动，但并没有从根本上改变宅基地粗放利用的现实窘境。实践证明，单纯依靠乡村内部无力实现土地最优配置的图景，需要破除城乡藩篱，推动城乡要素双向良性互动。据此可见，探讨农村闲置宅基地资源城乡共建共享、适度放开城镇居民参与宅基地开发利用有其内在的必然逻辑。

1. 化解制度变迁“内卷化”的必然回应

中国农村宅基地制度进行过多次力度较大的改革，宅基地的产权结构也在不断演变。新中国成立初期至1978年，伴随着人民公社化运动的兴起与发展，中国农村宅基地产权制度经历了从农民私有到集体公有的演进，最终建立了以保障农民居住权为基本功能的农村宅基地集体所有制，但是宅基地使用权的性质与内容含糊不清(丁关良，2008)；从1978年到1998年，在强化农村宅基地集体所有制的前提下，明确了宅基地使用权权能的内容，但宅基地功能定位仍局限于农民的居住权。值得注意的是，期间先后通过的多部法规都明确规定：“回乡落户的职工、离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨、港澳台同胞，城镇非农业户口居民”可以“依法申请有偿使用宅基地建住宅”(4)参见1982年《村镇建房用地管理条例》、1986年《土地管理法》和1991年《土地管理法实施条例》。；1999年至2008年，针对国内“炒地热”及农村集体土地转让市场混乱，中央出台文件严格限制农户转让土地使用权和处分农村住宅行为，禁止农户出售住宅给城镇居民，禁止城镇居民占用农村集体所有的土地建造住宅，农村宅基地使用权由此逐渐走向封闭，彻底排除了城镇居民回乡建房的权利(郭贯成等，2019)；2008年以来至今，随着农村人口城乡迁移的加剧，“空心村”问题日益凸显，政府及时作出政策调整，稳妥推进宅基地使用权在农村集体成员内部流转，并鼓励农业转移人口有偿转让宅基地使用权。

回顾中国农村宅基地制度变迁的历史进程，可以清晰地看到一条“宅基地使用权从权利开放到封闭”，同时，“宅基地使用权和农房所有权能不断弱化”的制度演化轨迹(刘守英、熊雪锋，2019)。虽然自2008年以来，宅基地有偿退出和使用权流转的实践与探索取得了一定成效，但是制度突破有限，宅基地使用权权利主体的“封闭性”特征依然突出，如“转让人与受让人同为本村村民”等刚性约束，将改革方向严格限制在本集体经济组织内部。即便近年来开展的“三权分置”试点改革扩大了宅基地使用权流转范围，但基本上维持宅基地在集体组织内分配的现状(周江梅，2019)。这种内部“单循环”模式与“城乡要素平等交换、双向流动”的农村市场化改革取向相悖。仅靠乡村内部无法实现改革效益最大化。闲置宅基地和农房是乡村吸引人才、资本下乡的重要载体，关闭其对外开放的通道，就难以吸引城市生产要素参与乡村投资与建设；而在“一户一宅”原则下，单纯依靠村集体内部“回收”与再利用宅基地也难以释放出更大的潜在效益。基于维持宅基地“身份性”和“封闭性”的改革取向，致使制度变迁停留于外部效益微弱的停滞状态，改革无法取得突破性进展。由此可见，畅通城乡要素循环管道，探寻放开城镇居民参与农村闲置宅基地开发利用的新模式是化解制度变迁“内卷化”的必然途径。

2. 实现农民土地权益的现实需求

土地是农民安身立命的根本，能否善待农民的合法权益是决定制度改革能否顺利落地的关键所在。基于此，中央每次推出土地改革新政时总要强调底线思维，指出要坚持“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”，并把这“三不”底线思维贯穿于总揽全局、协调推进农村土地改革的全过程。目前各改革试点基本上都能自觉守住这条底线，切实把维护农民权益作为土地改革的落脚点。然而，突破宅基地市场化改革瓶颈、化解制度变迁“内卷化”的内在张力也在不断强化。全面推进乡村振兴亟需盘活利用闲置宅基地和闲置农房；同时，进城农民对闲置宅基地价值显化和价值增值也有着强烈的愿望。面对农村人口空心化加剧的时空背景，单纯通过维护宅基地产权的“封闭性”来坚守“农民利益不受损”的底线，不利于闲置宅基地市场价值的实现，无法达到“维护好、实现好、发展好农民土地权益”的美好愿景。

中央也深刻认识到制度性层面对发展农民土地权益的掣肘，于是顺势而为地探索宅基地产权市场化的多种实现方式。但是现实的情况是，除了具备特色旅游资源等自然条件较好的区域外，大部分农村地区很难通过租赁、抵押、转让等方式盘活闲置宅基地；而通过“增减挂钩”异地入市盘活的政策安排固然有助于守住“耕地红线”并为城镇化发展提供了空间，但在具体实践中，由于缺乏健全的价格形成和收益再分配机制，宅基地财产权显化的财富往往未能顺利地转化为农民财产性收入，农民获得土地增值收益有限且面临着权益流失的潜在风险(谭静，2012)。实践表明，如果延续宅基地“封闭性”的政策惯性，未能畅通对外开放的通道，那么，“实现好、发展好农民土地权益”的庄严承诺将难以得到兑现。因此，必须摒弃通过维护宅基地“封闭性”来保障农民土地权益的改革思维，要以改革创新突破要素自由流动和平等交换的体制壁垒，充分发挥市场化配置在显化闲置宅基地市场价值和财产性效用功能中的角色作用。

3. 顺应城乡融合发展的客观需要

“要素共享、共同发展”是城乡融合的最本质特征，也是实现城乡融合发展的内在要求。城乡融合不仅体现在公共服务、基础设施的一体化，更蕴含着城乡居民身份、权利平等化的核心价值。然而，现行政策安排强化了城乡居民身份与福利权的差异性：一方面，强调“坚持保障农民土地权益、不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件”(5)中共中央、国务院：《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》， 2019年1月3日。，同时却禁止城镇居民回乡单独继承宅基地，只能通过继承、赠予房屋等方式获得宅基地使用权；在另一方面，支持和鼓励农民进城购房，同时却排除了城镇居民下乡购房的权利。这种福利权“排他性”的政策安排固然有其内在的政治、经济逻辑，但从长远来看，会为社会公平与正义的维护留下隐患: 保障农民宅基地资格权和使用权是维护农民土地权益、保留进城农民退路的必要举措；但是，如果进城落户农民不退出宅基地便享受城镇居民同等待遇的购房资格，就造成在农村和城市“两头占地”，享受双重保障，与城镇原居民对比，会产生一种新的“权利不平等”。

这种“权利悖论”不仅背离了城乡融合中“权利平等”的价值追求，也势必会阻碍城乡融合发展的顺利推进。经济社会发展离不开人口、土地与资本等要素资源，而农村福利权的“排他性”却成为妨碍要素自由流动和平等交换的体制壁垒。要素资源向城市的“单向性”流动只会固化城乡的二元结构，使得乡村日益凋敝，而城市日益膨胀。换言之，单向关闭城市要素向农村流动的渠道，乡村凋敝将不可避免，乡村全面振兴和城乡融合的实现也将成为“空中楼阁”。解决农村福利权“排他性”衍生出来的负面影响，关键在于形成城乡之间要素双向流动的良性循环，建成“城乡等值”“共存共荣”和“共建共享”的新格局(林志鹏、刘伟，2018)，彰显城乡融合发展的本质。对此，需要通过顶层设计及政策调适，有条件地放开城镇居民参与农村闲置宅基地的开发与利用，并以此为载体吸引乡村建设行动所需的人口、资本等要素资源。可见，构建闲置宅基地城乡共建共享新模式有其现实基础和客观需要。

三、 探索闲置宅基地城乡共建共享新模式的现实困境

顺应城乡融合发展趋势，必须重塑“要素共享、共同发展”的新型城乡关系，坚决打破妨碍城乡要素自由流动的体制壁垒，探索构建农村闲置宅基地城乡共建共享的新模式，以此推动闲置资源有效盘活，并将其转化为要素集聚的平台。然而，鉴于当前国内的现实环境，宅基地共建共享模式的构建将面临一些不容忽视的困难和障碍。

1. 制度性层面的阻滞

中央对宅基地性质的定位始终是明晰的，那就是“宅基地归集体所有”。这个性质也得到了《中华人民共和国宪法》第十条第二款的明确规定。近年来密集出台的关于宅基地改革的相关文件，也都始终坚守“农村集体所有”这个底线，并将宅基地资格权仅限于农村集体组织内部成员享有，凸显了宅基地的“身份依附性”“封闭性”和“不可交易性”。如2018年中央“一号文件”提出“不得违规违法买卖宅基地”，“严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆”(6)中共中央、国务院：《关于实施乡村振兴战略的意见》，2018年1月2日。；2019年发布的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》鼓励盘活利用闲置宅基地，不过强调要建立农地租赁监管机制，坚守“用途管制”“农地农用”原则；2020年出台的《深化农村宅基地制度改革试点方案》试图通过多种形式扩大宅基地使用权转让范围，但是“可租，不可卖”的原则依然清晰；近期，尽管国家自然资源部和农业农村部提出了“城镇居民继承宅基地使用权”和“积分建房”等政策举措，但宅基地资格权仅限于集体成员仍然是不可逾越的规则。可见，宅基地资格权是无法通过买卖方式获取的，其实质是仅供农村居民享有的具有排他性特征的福利权。在此约束下，不能让城镇人口到农村去购买宅基地和农房就成为宅基地改革的底线。

这种将宅基地与身份挂钩的举措具有鲜明时代性、国情特色。中央对宅基地“封闭性”的坚持有其现实的考量：一方面，保障农民土地权益是维护农村社会稳定的前提，强化宅基地“封闭性”，有助于避免城市资本与地方政府对农民土地利益的“侵害”；另一方面，每一项制度的深层改革必然会涉及利益格局的深度调整，而利益冲突会诱致社会阶层陷入博弈困境，造成了社会福利的净损失。因此，维护宅基地“封闭性”，稳慎和渐进式推进宅基地改革蕴含着深刻的政治、经济逻辑。正是基于上述考量，宅基地“身份依附性”与“封闭性”之深沉底色在历次的制度演变中始终得以坚守，这也是任何公共政策的设计与执行都必须遵守的刚性约束。

2. 产权碎片化制约

所谓的“产权碎片化”(7)“碎片化”(Fragmentation)的原意是“完整的东西破成诸多零块”，该词已被广泛应用于经济学、政治学、社会学和传播学等多个学科领域中。，是指原本较为完整的某项产权由于种种原因分散成众多细小的产权。产权碎片化是当今社会的一种普遍现象，该现象有助于社会分工的深化和产权利用途径的多样化，但同时也给资源的有效利用造成不良的影响。从产权经济学的角度来看，将多项低级别的产权整合成一项完整、单一的产权，可以有效避免由于交易者众多而导致的交易费用高企的弊端。产权越是独占和完整，资源配置就越有效，只有当交易费用极高，使得独占性排斥了产权的转移时，才会降低资源使用效率(理查德·波斯纳，1997)。因此，产权碎片化越严重，整合成完整产权的交易费用也越高，从而资源配置的效率也就越低。

农村闲置宅基地，尤其是老宅基地产权具有典型的“碎片化”特征。自20世纪60年代形成“农民宅基地”以来，中国建立了具有中国特色的私有住宅与公有地基混合的农民住宅制度(郑尚元，2014)。这种制度安排对于保障农民“居有其屋”发挥了重要的作用，但与此同时农村宅基地产权也逐渐进入了碎片化时代。中国农村社会大多会延续房产“诸子均分”的文化传统，随着人口递增，祖宅和宅基地产权在历经几代之后已然呈现碎片化现象。原来只有一户的宅基地产权，被分割成几户的细碎产权。产权碎片化的负面影响主要体现在：一方面，抑制了工商资本下乡投资的积极性和热情。由于产权被分割成数户产权，如果想整合一项完整、单一的产权，就需要多户农民参与谈判，这就提升了农房及闲置宅基地使用权在租赁合同谈判中的交易成本，也增加了工商资本下乡投资风险；另一方面，也不利于非本集体经济组织成员通过继承农房占用宅基地权益的实现。祖宅产权较为复杂，涉及几代人及众多亲属，在继承中可能存在由于争夺房产而致使宅基地使用陷于停滞的现象，因而，如何确定被继承人的房屋产权与份额，将严重考验城镇居民、乡贤回乡继承祖宅或翻建房屋的新政能否得到顺利落地。

3. 社会化服务体系缺失

目前，中国宅基地使用权流转还没有形成一个完善的市场体系，公正规范的市场交易机制尚未建立，需要构建一个便捷高效的社会化服务体系，为产权交易双方提供便利。中国农村是一个“熟人社会”，大多是基于血缘地缘关系而形成的宗族共同体。以亲情关系为纽带的“熟人社会”在议事方式上具有“内外有别，亲疏有间”的典型特征：面对内部利益纠纷，村民往往倾向于通过亲情关系和礼俗规约达成口头协议，但是这种妥协往往处于不稳定的平衡状态，容易为日后的权益纠纷埋下伏笔；而面对外部可能的“利益侵害”，平时联系松散的村民便会迅速抱团进行抵制与抗争，试图以“强势”的姿态谋求利益最大化。

在乡村法治社会尚未建成的背景下，面对“熟人社会”中盘根错节的利益关系网络，城市工商资本需要应对成本高企的议价方式，如果没有当地政府权力介入，往往会事倍功半，然而权力的过度介入会形成“官民对立”的社会氛围，不利于创造良好的乡村投资环境。而对于回乡继承农房的城镇居民，尽管容易形成以血缘关系为纽带的利益关系，但涉及自身利益的问题时，众多亲属往往难以形成一致的看法，即产权碎片化会影响祖宅继承和翻建协议的顺利达成。在未能签订规范合同的情况下，口头达成的协议便会为将来的权益纠纷预留空间。更重要的是，随着农村人口外流以及留守老人的逐渐离去，乡村“熟人社会”正在逐渐瓦解，回乡城镇居民可能面对的是一个“陌生人社会”，如何联系分散各地的亲属开启对话并顺利达成协议将需要付出更多的时间与精力。

综上所述，宅基地产权的交易谈判，客观上需要纠纷仲裁、法律咨询、合同签订、风险保障等社会化服务机构的介入。然而，目前中国农村尚未建立公正规范的宅基地产权市场交易机制，也缺乏一个与闲置宅基地城乡共建共享模式相配套的社会化服务体系。

四、 闲置宅基地城乡共建共享新模式的构建路径

回溯农村宅基地改革的历史轨迹，制度变迁自从走上了一条维护宅基地“封闭性”的路径，它的既定方向便在此后的发展中得到自我强化。显然，这种政策路径与谋求城乡融合发展的理念不相兼容，因而打破“路径依赖”，跳出乡村谈乡村发展有其内在的逻辑必然，现实要求我们需从城乡融合发展的视域来审视改革路径问题。必须落实“共享发展”理念，通过构建城乡共建共享新模式畅通城镇居民参与闲置宅基地开发利用的渠道。

1. 顶层设计与政策调适

(1) 做好顶层设计。改革创新需要顶层设计。国家幅员辽阔，面对资源禀赋相异、发展条件不同的复杂情况，必须坚持“全国一盘棋”，避免在改革创新过程中各地政策安排过于碎片化。对此，关键在于做好顶层设计，在坚守底线思维的前提下，制定一套能总揽全局、协调各方的引领性政策框架，确保宅基地改革能守住底线、政策创新不走样。顶层设计的取向应该是顺应城乡融合发展大趋势，逐渐消除宅基地使用权交易的户籍、区域限制，真正实现城乡要素“平等交换、双向流动”，彰显“要素共享、共同发展”的城乡融合发展理念。

(2) 谋划有序推进的政策调适路线图。若将视角回溯到1978年到1998年，有关政策法规允许城镇居民回乡利用宅基地建住宅，可见放开城镇居民参与农村闲置宅基地的开发并未触及土地所有制的底线问题。因此，必须扩大政策松绑力度，有前瞻性地谋划政策调适路线图，有序推进闲置宅基地对外开放通道。

一是放宽宅基地资格权的认定标准。“资格权”认定是宅基地产权制度改革的重点和难点问题。在现行政策框架下，宅基地资格权往往与农村集体经济组织成员身份紧密相联。尽管国家已通过法律赋予农村集体成员获得宅基地的资格权，然而，农村集体成员资格的认定在现有法律层面仍处于空白状态，且受到村规民约、民俗习惯的影响，在全国范围内难以形成统一的认定标准。在此背景下，以户籍关系为依据就成为各地认定宅基地资格权普遍采取的方式。随着大量农村青壮年进城择业和城镇居民回乡养老，城乡人口双向流动成为一种必然趋势，以户籍关系为依据确定宅基地资格权已经无法适应现实发展的需要。因而，亟需制定出一个具体且合乎现实需要的农村集体成员资格认定规则。建议从国家政策法规层面明确农村集体成员资格的认定规则，突破户籍限制，以“常住”和“履行义务”为主要认定依据。在此基础上，适时放宽宅基地资格权的认定标准：对于拥有祖宅且具备继承权的回乡城镇居民，应当平等地赋予其宅基地资格权，在村集体存在闲置宅基地的情况下，可通过有偿的方式享受与本村村民相同的建房面积；对于无房的回乡落户城镇居民，加快研究制定“积分建房”政策，积分建房政策的落地，要更多地考量回乡人员能否履行村民义务及其对乡村建设的贡献度，针对高素质且愿意奉献于家乡建设的乡贤，应该设立“绿色通道”，通过有偿的方式享受与本村村民相同的宅基地资格权。

二是畅通对外来资本开放的通道。随着乡村振兴战略的全面开局，社会资本参与将是一支重要的力量。地方政府要进一步优化投资环境，搭建好桥梁和舞台，大力推进乡村社会和工商资本利益共同体的发展，让各类城镇资本在乡村振兴中大有作为。闲置宅基地和农房是资本下乡的重要载体，要充分挖掘其潜在的经济功能，使其成为各类人才、资本等要素汇聚的平台，同时籍此拓宽农民土地权益实现和发展的渠道。在坚守“农村集体所有”和充分保障村民宅基地用益物权的前提下，落实“三权分置”制度，突破宅基地限于集体经济组织内部使用和流动的规定，以出租、合作等方式共同盘活利用闲置宅基地和农房，秉持“共享发展”的新理念推动形成对外来资本有序开放的新格局。

2. 建立防范“精英俘获”(8)精英俘获(elite capture)是应用于经济学、政治学、管理学等社会科学领域的重要概念，指少数人凭借政治或经济方面的强势地位，试图控制地方机构和资源以谋取自身利益的一种现象。的监管机制

中国是一个传统农业大国，在乡村社会发展过程中乡村精英一直扮演着重要的角色。然而，随着城乡收入差距的拉大，乡村精英流失的问题日益突出，给乡村治理和乡村经济发展带来了消极影响。随着乡村振兴战略稳步推进，乡村精英回归的呼声渐起。乡村经济发展和乡村秩序重建，离不开乡村精英的参与，然而，如果缺乏有效的监督和制约，“精英俘获”的生成必然带来农民利益的损失。“精英俘获”困境是当前乡村治理中不容忽视的突出问题。由于缺乏一种有效的监管机制，精英团体凭借自身优势主导乡村公共资源的配置，形成固化的乡村权力结构，致使普通村民处于政治、经济双重边缘化状态。因此，需要防范“精英俘获”现象的生成，防止村干部、乡贤、工商资本等社会精英形成利益同盟，共同垄断宅基地资源开发利用带来的利益空间。一要强化地方政府土地监管意识和责任。作为农村土地管理的主导者，地方政府应该依据法律法规赋予的职责，负责本行政区域内土地的管理和监督，湮灭闲置宅基地盘活利用产生的增值收益被中途截留或变相挪用的生成空间；二要完善资本下乡准入和监管机制。必须为资本下乡立规建制，加强对工商资本租赁农地监管，既要鼓励其依托闲置宅基地和农房发展新产业新业态，建立紧密的农企利益联结机制，也要防止其利用信息资源优势阻碍农民公平分享土地增值收益；三要建构村民参与决策的新型土地管理模式。通过顶层设计畅通农民参与土地管理决策的渠道，以政策法规的形式明确农民参与决策的内容、参与形式以及各种利益分享机制等环节。

3. 构建社会化服务体系

推进闲置宅基地城乡共建共享意味着必须消除宅基地取得和享有的身份属性，实现宅基地使用权权利主体多元化，而随之而变的是土地产权市场将从“封闭型”向“开放型”转变。面对“共建共享”的开放型土地市场，需要构建一个与之相配套的社会化服务体系，提供协调仲裁、法律咨询、信息供给、合同签订等服务，为宅基地产权交易双方提供一个方便快捷的“交易平台”，以化解信息不对称、产权碎片化以及“熟人社会”议价方式带来的交易困境。

“政府主导，部门协同，社会参与”是社会化服务体系构建的基本运作逻辑。地方政府要以产权交易的服务需求为导向，充分发挥信息资源优势，在政策引导、资金投入、监督管理等方面扮演主导者角色，鼓励和支持企事业单位、社会中介组织和农村基层组织培育和发展各类服务性机构，提供多层次、多样化的中介服务。社会化服务体系应覆盖如下几个功能：一是法律咨询与合同管理。构建一个法律咨询、法律援助与合同管理的法律服务平台，以文本形式明确产权交易合同期限、违约责任、双方当事人的权利义务等，对合同履约全过程实施有效监管，提升违约成本和降低维权成本。二是纠纷调解和仲裁。目前，国内尚未出台关于宅基地纠纷调解仲裁的专门法规，可以参考《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定与要求，建立农村宅基地纠纷调解机制，乡(镇)人民政府、村民委员会要加强纠纷调解工作，帮助当事人达成协议解决纠纷。三是保障信息公开透明。县级政府要主导建立本行政区域内统一的农村宅基地信息平台，实现闲置宅基地信息的网络化管理。公开、透明的信息供给一方面有助于形成公平公正的市场定价机制，防止随意压价或抬价行为的发生，另一方面也有助于打破宅基地流转的地域性障碍，降低了城市工商资本的信息搜寻成本，从而为扩大宅基地使用权流转范围创造条件。

五、 总结与讨论

中国城乡人口布局的深刻调整，揭示了盘活农村闲置宅基地成为全面推进乡村振兴的必然要求。基于对农村宅基地政策调整方向的判断，本文从城乡融合发展的视野提出了闲置宅基地城乡共建共享的构想，并从顶层设计与政策调适、“精英俘获”防范机制、社会化服务体系等层面，探讨了共建共享新模式的构建路径。在农村人口空心化加剧、城镇化发展对土地资源刚性需求凸显的时空背景下，探索闲置宅基地城乡共建共享新模式有其深刻的现实基础：一方面，闲置宅基地在“一户一宅”政策架构下已丧失居住保障功能，且具有盘活利用和显化财产权的迫切动机；另一方面，近期国家有关部委释放出宅基地产权逐渐放活的政策信号，揭示了闲置宅基地城乡共建共享必然是今后制度改革的突破口。

城乡要素资源的“共建共享”，是新时代城乡融合发展的本质规定和内在要求。只有畅通城乡要素循环管道，以闲置宅基地为载体吸引人才、资本等城市要素下乡参与乡村建设行动，才能为城乡融合发展奠定物质基础；只有实现城乡要素的融合与共生，才能“形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”(9)中共中央、国务院：《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，2019年4月15日。。可见，“要素共享、共同发展”是农村闲置宅基地城乡共建共享新模式构建的逻辑起点，其目标在于形成“福利权排他性”相对脱嵌、而共享理念深度嵌入的新型宅基地管理制度。这是推进制度变迁向更高效益水平演进的必然选择，契合了村庄分类演化和城乡人口布局深刻调整的自然规律。

当然，每一项制度的深层改革必然会涉及利益格局的深度调整。推进农村宅基地制度的深层变革，必须坚守底线思维，把“实现好、发展好农民土地权益”作为制度变迁的落脚点和出发点，顺应城乡融合发展要求加快体制机制创新，为实现宅基地城乡共建共享创设良好的制度环境。中国“三农”问题的复杂性决定了宅基地制度创新是一项复杂的系统工程，这也是中央强调改革要“稳慎推进”的内在动因。目前，无论从实践层面还是从理论层面，尚未对“闲置宅基地城乡共建共享”问题进行探索，本文提及的“构建路径”仅是初步的设想，望起抛砖引玉之效果，相关内容还有待于广大同行共同探讨和深入研究。