“三治融合”助推乡村振兴的对策研究——基于甘肃省清水县的调查

高青芸，刘养卉

（1.甘肃农业大学 管理学院，甘肃 兰州 730070；2.甘肃农业大学 马克思主义学院，甘肃 兰州 730070）

一、引言

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略。2018 年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出了“自治、法治、德治”相结合的治理机制，为推动乡村有效治理提供了最佳方案[1]。2018 年9 月《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》进一步明确“自治、德治和法治”融合的具体路径，推动“自治、德治和法治”在乡村治理中的有效实践。治理有效是实现乡村振兴的基础，“三治融合”的构建是实现乡村振兴的重要制度支撑[2]。

对于“三治融合”体系的构建，学术界更多的关注在其对乡村振兴有何价值。孔祥智（2018）[3]认为，中央基于对乡村治理存在的复杂性的判断，提出“三治”理念，以实现“治理有效”，落实乡村振兴战略的实施。张新文和张国磊（2018）[4]认为传统乡村管理模式呈现出基层政权“悬浮化”、乡村管理“单一化”、自治组织“行政化”、村支两委“不在场”与农民态度“冷漠化”等问题，这也是城乡二元性矛盾和农村发展不充分的症结所在。因而要构建“三治融合”的乡村治理体系，从而实现乡村治理转型，推进乡村振兴。尹广文（2019）[5]认为，在乡村振兴战略实施的过程中，“三治融合”治理体系有望助力破解治理困境；而“三治融合”乡村治理体系构建需要随机应变，以多种方式开展，包括自下而上的乡村自主型治理创新实践、自上而下的国家动员型治理示范和横向互动的协同复合型治理建构路径。综上所述，对于乡村振兴战略背景下“三治融合”治理体系的构建，学术界进行了充分的研究并取得了一定的成果。基于已有基础，以甘肃省清水县为例，结合“三治融合”的实际情况，提出自己的思路和建议，对于清水县解决乡村治理问题，实现乡村振兴提供建议参考。

二、“三治”之间的辩证关系

（一）自治是基础

自治是治理的根本。村民自我管理的同时，积极行使自身权利，潜移默化地将内生动力激发成外现的行动，化被动为主动，使得自治充满活力。自治一方面符合法治思想；另一方面也推动了德治发展。

（二）德治是支撑

德治作为一种柔性治理方式，与自治、法治相辅相成。乡村内部的矛盾纠纷是复杂的，仅仅依靠法律来治理往往解决不了背后的实质问题。况且农村的矛盾纠纷多为琐碎小事，动用法律解决对于农民而言往往成本太高，甚至会伤及村里和气。而德治作为一种柔性的治理方式，通过道德的劝解解决矛盾，低成本解决问题的同时维持了村内的和谐。德治的本质就是作为一种渗透的力量将法治与自治的观念进行传播，以大众喜闻乐见的方式使村民对法治和自治观念产生认同感并付诸于实际行动，在一定的程度上提高了村民的道德观念和思想觉悟，使自治与法治的理念深入人心。

（三）法治是保障

法治是乡村治理的保障。随着新文化的兴起和传播，传统文化中的糟粕已经严重阻碍了良好社会风尚的形成，因此不符合时代发展的内容就应该剔除。法治能够有效地维护德治合理和合法的进行，真正的推进善治。此外，在自治的过程中，会出现权力集中在少数人的手中形成专权的情况，而有了法治的保障，国家和村民就可以利用法律进行监督，保障自身权益。

三、清水县“三治融合”治理现状

清水县位于甘肃东南部，属于六盘山片区扶贫开发重点县。现辖15 镇3 乡，农业人口30.4 万。党的十八大召开以来，该县经济持续增长，城乡面貌焕然一新。2020 年11 月，清水县在“2020 中国乡村振兴百佳示范县榜单”位列第48 名，深入分析其原因，治理极其重要。乡村振兴进程中清水县如何通过有效治理来实现振兴，需要不断的探索三治融合的治理模式，提升乡村治理能力，夯实治理的根基。基于此，选取清水县进行研究，针对清水县在推进“三治融合”进程中面临的新问题，提出相应建议，期望能够为清水县实行有效治理提供参考。

本次调查基于清水县18 个乡镇中的12 个村进行抽样调查，较为全面地反映了清水县乡村治理的现状。本次调查男女性别比例分别为48%和52%，其中30 岁及以下20 人，31～45 岁31 人，45～60 岁21 人，61 岁及以上12 人；42人为普通村民，26 人为政府工作人员，19 人为村民组织人员；学历水平无学历或小学34 人，初高中28 人，大专及以上23 人。经过调查发现，自乡村振兴战略实施以来，清水县在乡村治理方面取得了一定的成果，仍然存在自治主体缺位、法治基础薄弱、德治建设需进一步加强等问题，具体表现为：

（一）自治主体缺位

经过调查得知，村民几乎不会主动参与乡村事务的管理，78.57%的村民认为治理是乡村干部的事情，自己没有权利管村内的事务；22.6%的村民半年参与一次村内的集体会议，据反映，前往参会的原因更多的是村内强制要求不好推脱，对于会议内容31.43%的村民表示不关心，因为村干部讲的东西很高深听不懂。由于多数村民文化水平低，对于自治的认知水平有限，因此，村民作为自治的主体，主人翁意识并不强烈，自治主体没有发挥出有效的作用。

（二）法治基础薄弱

调查数据显示，只有31.43%的村民会用法律解决存在的矛盾纠纷，大多数村民还是会选择私下或者上访来解决，其中1.57%的村民表示村内会存在暴力手段解决问题的现象。各村对于法律知识的传播存在普法工作不够深入，法治文化广场闲置；法治宣传活动流于形式等现象。受访群体中仅有9.14%的村民表示会主动了解法律知识，多数村民自主学习能力弱，对法条不感兴趣。遇到矛盾纠纷，村内法律咨询点不能及时有效地解决问题，以至于矛盾激化，不利于平安乡村的建设。由此说明，随着普法教育的深入，大多数村民的法律意识有所提高，但仍存在不遵守法律，不依法办事的情况。

（三）德治建设有待加强

在德治进程中，各乡镇通过举办“最美媳妇”“五好家庭”等先进评比活动，挖掘道德模范，吸引有道德、有知识、有乡土情怀的精英加入乡村治理的队伍，探索乡贤治村的治理途径，发挥乡贤的独特作用。调查显示62.84%的村民认为乡贤能够在带领乡村向好发展中发挥积极的作用。但德治建设仍存在不足之处，58.57%的村制定了村规民约，但村民对村规民约的基本内容并不了解，村规民约也没有基于村内的实际情况制定，73.8%的村民认为村规民约没有起到规范约束作用，形同虚设。此外，尽管一直在提倡厚养薄葬、遏制封建迷信，但是多数农村封建气息浓厚，村民眼里神论大于科学；高价彩礼现象屡见不鲜，农村社会内在风气不正，实现德治难度大。

四、清水县推行“三治融合”治理面临的困境

当前，尽管清水县在基层自治、法治、德治融合建设方面取得了一定的成绩，但其实践仍处于发展阶段，存在的问题如下：

（一）对“三治融合”治理理念缺乏认知

“三治融合”是一个有机整体。自治、德治和法治三者相互渗透相互影响。清水县在推行“三治融合”的过程中致力于打造“民主法治示范村”“文明村”，容易造成偏向于其中一种治理方式忽视其余两种治理方式，导致“三治”无法进行有效融合而失衡。尽管“三治融合”在乡村治理体系中处于顶层位置，但是清水县在乡村治理中没有将“三治”进行有效融合，各个基层组织相对较为分散，各司其职缺乏沟通与交流。三治如何开展，如何有效进行融合以实现最大化利益，缺乏专门的行政机构和机制来统筹管理。因此在乡村治理的具体工作中，自治方面村民的自主性得不到有效发挥；法治德治方面法治精神和道德观念效用甚微。由此可见，在落实“三治融合”治理体系的具体实践中，清水县并没有理清三者关系，做到精准把握。

（二）“三治融合”各治理主体能力不足

乡村干部、村民和乡村精英作为乡村治理的主体，在乡村治理中发挥着不同的作用。其一，近年来，清水县为解决农村青壮年就业问题，与外省人力资源部门对接输送了大量农村青壮年劳动力外出，农村剩余人口以老年人和学龄儿童为主，党组织和村两委的成员偏向于老龄化，村内党组织成员文化程度低，认知能力有限。在治理方面缺乏灵活的思维，带富能力弱，无法及时反馈群众心声，解决群众所急，难以应对新形势下的各种复杂问题。与村干部的合作也是时有矛盾发生，因而部分村出现村支书记罢工的现象，造成乡村治理工作停滞不前。其二，村干部作为乡村治理的“旗手”，是推动农村工作的重要力量。然而，在实际工作中，据村民反映有些老干部因循守旧，经验主义思想严重，导致干群关系不融洽；许多年轻干部作为干部群体中的一部分，具有高文化水平和高素质的优势，能够耐心的为农民解决问题，但是多数年轻干部对于农村的实际情况缺乏了解，没有与农村建立深厚的感情，任期一到就会离开农村；村两委干部的能力不足也是必须尽快解决的问题。其三，清水县农村自治组织组建不规范，村民自发组建民间队伍，缺乏政府的积极引导和科学的管理流程，往往会因为内部权责不明晰等问题而解散，无法真正发挥效用。其四，村民作为乡村治理的主体，根据调查得知，37.14%的村民参加会议的频次仅仅达到了一季度一次的底线要求，在参与乡村集体事务上缺乏积极性和主动性，在日常治理中被动的配合村两委的相关工作，没有充分发挥治理主体的作用，对于管理者的身份缺乏完整的认识。虽然近年来国家一直在鼓励引导新乡贤回村参与乡村治理，但是由于村情和个人的能力有差异。导致乡贤在清水县的乡村治理中参与度并不高，在调查中发现，部分村民对于乡贤存在着负面认识，认为乡贤参与乡村治理是因为和村内的干部有利益勾结。长此以往，新乡贤的工作的积极性降低，往往选择离开。因此，各治理主体在乡村治理中的作用并未得到充分的发挥。

（三）“三治融合”运行缺乏制度规范性

“三治”的有效融合，需要一套成熟的制度体系辅助实现从“事”到“制”再到“治”的转变[6]。自从乡村振兴战略提出以后，清水县实施了如“实行四级网格化管理、推行社区135 一线工作法、开展法律顾问进村活动”等，但仍存在部分治理工作流程不规范、公共服务体系不完备等一系列问题。具体表现为：其一，村规民约作为德治的有效参照，内容空洞乏味，缺乏实际意义，难以激发村民参与的积极性和活力，多元主体参与共治也缺乏机制保障，各治理主体定位混乱；对于村干部的奖惩与考核机制缺乏严谨性，比如由于村干部的原因造成的工作失误，在处分及处理程序上缺乏规范性，导致部分村两委干部和村民代表工作不合格却放任自流，甚至出现村干部和村支书记联合“罢工”的现象，阻碍了正常工作的进行。其二，德治建立在村民的自觉践行和优秀文化潜移默化影响的共同基础上，但是由于时代的变迁和新兴文化的冲击，使得村民自发成立的组织缺乏规范性。新乡贤回归参与治理得不到应有的制度保障，待遇机制缺乏吸引力，难以引进高素质人才。其三，在清水县许多农村地区，由于矛盾纠纷排查不够深入细致，处理纠纷的各部门职责权限没有明确的规定。比如在以往摸底工作中，由于工作人员的疏忽等问题，导致普法工作存在许多盲点，村民由于文化水平的限制不懂法律，不能正确利用法律维护权益，由此引发的信访冲突时有发生，最终对于自身和社会造成双重危害。

五、推进清水县实现“三治融合”治理的对策

（一）加强“三治融合”理念的教育和引导

要想让“三治”完全融入清水县乡村治理当中，首先，就必须让每一个参与治理的主体了解“三治”的具体概念。党组织作为乡村治理的中坚力量，党的重大方针政策落实与否和其工作的开展有很大关系。因此，党组织要发挥“旗帜”作用，引导党员和村干部进行学习，由党员和村干部负责传授给村民，确保每个村民都知晓“三治”的具体涵义才能展开有效的治理。其次，村委作为村民实现自治的代表，要在加强自身学习的同时，积极组织村民学习“三治融合”相关的理论知识，以广大村民喜闻乐见的方式广泛宣传“三治融合”的精神实质。此外，针对规模小人数少的村庄，村干部应当入户宣传，确保将“三治融合”传播到位。最后，村民作为治理的主要力量，要积极主动地配合乡村干部的安排，认真了解“三治融合”，了解自身权利和义务，与村干部和邻里多加交流，提出自己的意见和建议。为清水县乡村治理工作节省了成本的同时，还促进了治理效率的提高。

（二）推进各治理主体的能力提升

第一，注重党组织的内部建设。对于党员群体的发展，要主动吸纳致富能手、回乡青年加入，为党组织注入新鲜血液，以解决党员老龄化和后备干部培养问题；加强思想和理论教育，培养一批会管理、懂技术、爱农村、善经营的党员队伍，提升党员在组织、宣传、协调等方面的综合能力，发挥模范带头作用。此外，明确界定村两委的工作职责，村两委在听从政府安排的同时应及时反映实际情况，扮演好上传下达的角色，配合乡政府实现村内有效治理。对于村两委的日常工作，加强监督考核，推进村委会的规范建设，防止滥用职权，做到公开透明。

第二，培育村民的主人翁意识。其一，通过培训、实践等方式，鼓励村民参与治理，明确自身地位，增强主体意识。其二，加强农民科技、法治意识的培养，激发村民的积极性与创造性，培养新型农民群体。发挥层级带动作用，促使更多的村民参与到乡村治理中去，其三，实行阳光村务，将村集体资产、集体经济方面收支进行公布，对于日常会议商议的内容，及时公布，保障村民知情权。

第三，加强自治组织能力建设。清水县各乡镇村内存在的非正式组织，形式较为灵活多样，能够整合一定的外部资源，对于本村经济、文化的发展有着一定的推动作用。因此，乡镇府和村两委应对非正式组织加以整合，保留优秀组织，制定非正式组织管理条例，将非正式组织内的成员纳入乡村治理体系当中，做到人尽其才。

第四，挖掘治理人才，引导乡贤参与治理。其一，召集乡村精英回流，完善人才返乡优惠政策，健全激励保障机制，鼓励农村大学生回村创业、就业，完善大学生人才培养计划，提升人才队伍质量。其二，开展例如新乡贤的评选和农村道德模范的评选等文化活动，定期对乡村好人进行表彰奖励，引导村民崇德向善，培育良好乡风。其三，弘扬乡村优秀文化，通过请村里的老人讲故事、举办文艺汇演、加大对文物古迹的保护、重修村内祠堂等方式，传承优秀的乡土文化，发挥传统文化的感化作用。其四，清水县各乡镇政府要将引入新乡贤、培育新乡贤、发展新乡贤队伍作为乡村发展的任务。制定一套包括准入、监督、奖惩及退出在内的完善制度。制定详细的甄选标准，根据村庄的实际情况确定成员选拔的标准。为了实现不同群体的利益表达，要注意引进群体的多样性，在引进的基础上建立完备的监督机制和激励机制，推动新乡贤组织合理合法化，有效提高工作效率，促使新乡贤最大程度地发挥自身作用。

（三）完善“三治融合”治理的制度体系建设

完善“三治融合”治理的制度规范是清水县实现乡村有效治理的保障。以规章制度的形式将治理体系量化。“三治融合”不是自治、法治、德治的简单相加，因此明确的机制必不可少。首先，基层政府作为乡村治理的引导者，应调动村民的积极主动性，让自治主体充分参与到治理中来。其次，激发村民对村规民约的认同感，乡镇政府和村两委应该从思想上重视起来，保留切合实际的内容，剔除与村庄发展不符的内容，使村规民约内容合法合理化的基础上因村制宜，根据村情民情完善相关内容。对于村内环境脏乱差的，着重点在整治环境；对于村内风气败坏的，侧重于乡风建设。在紧跟时代的前提下，彰显地方特色，保障村规民约的权威地位。村干部应带头履行，并实施明确的奖惩机制，做到公平公正，让村民信服。最后，法治作为三治融合的保障，一方面清水县要完善农村司法所、调解组织等乡村法律机构的建设；另一方面要增派乡村法律顾问，充分发挥法律顾问在农村矛盾纠纷调解方面的作用。乡镇政府要定期聘请县法院工作者，在村庄内开展法律讲堂，为村民提供法律援助；一是要加大在村内的普法力度，认真开展普法宣传工作，加强对村民的普法教育。在重大时间节点的加大法治宣传教育活动，举办“模拟法庭”“法律宣讲茶话会”活动，营造法治氛围增强村民的法治意识。二是要在村内树立起法律的权威，让村民意识到法律是保护自己权利的重要武器。此外还要加强对村干部的培训力度，组织村干部学习法律知识，以身作则，带领村民知法守法用法。发挥党员干部的带头作用，积极在村内宣讲法律知识，了解村民真实的利益诉求，为村民解决矛盾纠纷，实现矛盾就地解决，推动平安乡村的建设。